清朝是高度君主集權的時期，所有中央與地方的組織、權力結構都是以 皇帝為中心。乾隆帝曾曰：「國家設官分職，文武兼資。在文職，則內而閣 部院司，外而督撫，以至守令丞尉，階級等差，相互維制。至武職為國干城，
同膺心膂之寄」。74對於這種「階級等差，相互維制」層層管理的政府組織，
乾隆帝顯然頗為自豪，如此一來，他只要掌控最上層的官員，便可統治國家，
他說：
朕臨御四十年，一切人情物理，何事能逃朕洞鑒。若內而大學士、尚 書，外而督撫，不過二三十人之居心行事，尚不能察見底裏，其何以 知人任使、撫馭海宇乎。75
乾隆帝自恃控制二十幾位督撫大員，便可充分掌握全國各地方的情況，
故對督撫寄予重望，雍正十三年（1735年）十一月，他對督撫說：
73 《大清高宗純皇帝實錄》，卷659，頁20，乾隆二十七年壬午四月壬辰。
74 《大清高宗純皇帝實錄》，卷1258，頁13，乾隆五十一年丙午七月庚戌。
75 中國第一歷史檔案館編，《乾隆朝上諭檔》，第8冊，頁111-112，乾隆四十年十二月十五日 內閣奉上諭。
夫朕一人之心思，不能周知天下之利弊，故有賴於督撫。督撫一人之 耳目，不能徧悉地方之情形，故有資於良有司。是又在有司之各愛其 民，而仍藉督撫之倡率鼓勵之耳。設督撫之於有司舉劾不當，棄取失 宜，其害不在於有司，仍在於百姓。76
此外，他亦把「有治人、無治法」的觀念具體落實到對督撫的期許，指 出吏治的好壞完全取決於督撫本身。乾隆六年（1741年）四月，他又告訴內 閣，督撫對於吏治的重要性：
外省之吏治繫於督撫，督撫果能清正公明，則屬員咸知效法，而成大法 小廉之治。朕御極以來，訓諭督撫者，屢矣。其間能體朕心者，固不乏 人，而持躬不謹致蹈愆尤者，亦未嘗無之。77
隨即他又說：「從來澄清吏治，必大法而後小廉。督撫司道有統率屬 員之責，不但賄賂餽遺亟當屏絕，即承辦公事亦不可有絲毫沾染，稍留指 摘之端，使州縣藉詞玩縱無所顧忌，……以盡正己率屬之誼，實澄清吏治 之要務也」。78
總督與巡撫既是封疆大吏，地方的最高行政長官，又身兼部院大臣之 銜，總督管理至少兩省的軍政與民政，巡撫則為一省的地方長官。因此，督 撫的職責包括正己率屬、察吏安民。也就是除要求督撫以身作則，潔志奉身 外，還必須察吏安民，尤其是察吏的部分更為重要。而提督學政是僅次於督 撫，而在布政使與按察使兩司之上。一省的政務又下分給布政使司（掌管財 賦又稱藩司）、按察使司（掌管刑名又稱臬司）及各道，司、道是負責監督 府縣，地位在督撫之下，但可以直接向皇帝奏事。在司、道之下，則有府、
直隸州與直隸廳，府之下有散廳、散州與縣。地方官的職務包括二方面：一 為徵調賦役，收取錢糧；一為執法審訊，掌握刑名。在道、府、州、縣的主
76 《大清高宗純皇帝實錄》，卷7，頁31-34，雍正十三年乙卯十一月癸亥。
77 《大清十朝聖訓．高宗純皇帝》，頁309，乾隆六年辛酉四月辛丑。
78 《大清十朝聖訓．高宗純皇帝》，卷17，聖治三，頁313，乾隆六年辛酉八月癸卯。
官，是兼有行政權及司法權。尤其是錢糧部分，由布政使負責典守，由巡撫 負責盤查。定例盤查藩庫是巡撫用封條封貯，因此巡撫與布政使相互依存，
一旦庫帑虧空，兩者皆難逃其咎。
當官員犯罪時，則有一套固定的程序加以審理。如「凡總督參劾之員，
令該巡撫審理；巡撫參劾之員，令該總督審理。其湖南、陝甘、浙江、江西、
山西、廣西、貴州等省，督撫所參之員，即令原參該督撫自行就近審結。該 布政、按察兩司審轉時，備詳隔省督撫稽覆。仍令審理之督撫將審案移會隔 省督撫，合詞具題。無督撫之省分，亦令巡撫自行審理」。79特別是侵貪虧空 案件，大抵凡涉及考核與錢糧，皆由布政使主審。可是卻屢屢發生與提刑按 察使衝突的情況，故乾隆二十九年（1764年）改定「嗣後不論侵貪那移，以 及濫刑枉法等案，統由臬司（提刑按察司）主稿，會同藩司（布政使司）審 勘招解，以責專成。倘藩司以事非己責，並不實心會鞫，或臬司因事由自主，
偏執己見，以致罪有出入，督撫查參，交部議處」。80
除了透過地方行政官員分層管理外，另一方面也要求各級地方官員廉潔 自持，這是乾隆帝對於官員的正向期許。但乾隆帝也採取了防治侵貪虧空的 措施，即完善的監察制度。他善於運用奏摺制度，藉由與官員的直接連繫，
進而控制整個官僚系統，這時除了科道言官具有糾舉彈劾權外，總督、巡撫 亦具有監察彈劾權，根據馬起華對乾隆朝彈劾案的研究成果可知督撫彈劾人 次在乾隆朝居首位，遠遠高於科道及其他具有彈劾糾舉權的官員，81此足以 證明乾隆帝秉持「有治人無治法」的準則，對於其所任用的督撫視為股肱心 膂，既賦予治理地方之責，亦要監督所屬各級官員。
對於督撫行使彈劾監察權逐漸凌駕於科道之上，乾隆帝並不認為此舉違 反政府體制，督撫行使監察權乃是執行公務，執行過程必須符合體制的規 範，應該採用正式的題本參奏。乾隆十五年（1750年）五月，他明令：
79 《大清會典事例》，卷122，吏部處分例，「外省承審事件」。
80 《清朝文獻通考》卷207。轉引自吳吉遠，《清代地方政府的司法職能研究》，頁222。
81 馬起華，《清高宗朝之彈劾案》（台北：華岡出版部，1974年），頁84-91。
各省督撫參劾不職屬員，或請革職休致，或請降補改教，皆地方公務，
並非應行密辦之事，理當繕本具題，方合體制。82
乾隆帝更鼓勵督撫應積極地執行其糾舉彈劾的職責，主動地、隨時地將 監督屬員的情況據實上奏，而非被動地、消極地等待皇帝的諭令。乾隆三年
（1738年）六月，他說：
夫用人之柄操之於朕，而察吏之責則不得不委之督撫。朕御極之初，
曾有旨，著各省督撫將屬員賢否，具摺奏聞。彼時，各省督撫皆陳奏 一次，乃今並無一人陳奏者。不知督撫等始初有所舉劾，及已更換他 任，則又有應舉劾之屬員矣！豈必待朕諭旨屢頒，而始為遵旨敷陳了 事已耶。……似此均當隨時奏聞，惟以秉公據實為主，不可存苟且塞 責之念，尤不可有瞻徇回護之私，如此則激濁揚清不致差忒，而於察 吏安民之道，庶有裨益，並將此旨曉諭各省督撫知之。83
此時，凡可以直接向皇帝上摺奏事的官員，同時都具有行使糾舉彈劾權 的資格，包括「各省鹽政、織造、關差等若以係屬欽差，至督撫等如有貪劣 款跡，一有見聞，自當據實參奏，方為不負委任」。84而乾隆帝希冀官員彼此 間良性競爭，如此一來，官員們皆勇於任事，對其統治整個帝國助益甚大。
他不時訓飭諸臣需互相監督，如「國家設立督撫，原為互相糾察以維吏治而 飭官方。即藩臬兩司均有奏事之責，如敢挾嫌誣奏上司，固有應得之罪。若 總督果罔上行私贓款狼籍，自當據實上陳」。85又如「督撫大員同在一省，有 互相糾察之責，除商辦公事外，惟以各守廉隅不容絲毫通融交涉」。86
82 《大清高宗純皇帝實錄》，卷364，頁15-16，乾隆十五年庚午五月辛亥。
83 《大清高宗純皇帝實錄》，卷70，頁9-10，乾隆三年戊午六月甲申。
84 中國第一歷史檔案館編，《乾隆朝懲辦貪污檔案選編》第4冊，頁3380，乾隆五十八年三月 十三日內閣奉上諭。
85 中國第一歷史檔案館編，《乾隆朝懲辦貪污檔案選編》第1冊，頁982，乾隆四十五年三月十 八日內閣奉上諭。
86 中國第一歷史檔案館編，《乾隆朝懲辦貪污檔案選編》第4冊，頁3016，乾隆五十一年六月 二十九日奉上諭。
除了外省官員積極行使糾舉彈劾權，舉發不少侵貪虧空案件，而部院九 卿竟無所知悉，乾隆帝亦加以訓飭，乾隆五年（1740年）十一月，他告訴大 學士、九卿：
朕恭閱皇祖聖訓，內載諭九卿之旨曰：「爾等俱為大臣，天下督撫之 賢否，應於平時留心細訪以備顧問，誰貪誰廉即行公舉。雖門生故舊 不為徇庇，庶人皆知畏懼而勉勵矣」！乃者，朕問時，或謂未經同衙 門辦事，或自謂平日不接見人，知之不真，以此推辭，非理也。聖諭 煌煌，切中情事。近日在廷諸大臣之習，亦甚類此，即如郝玉麟、鄂 彌達從前議處之案，皆從外省發覺，廷臣並未有參奏之者，又如王士 任之劣蹟，德沛參劾之；岳濬之劣蹟，楊超曾參劾之。豈伊等未經敗 露之前，在廷大臣等竟一無聞見，而必待督臣之舉發耶！朕統御寰 區，一人耳目豈能周知中外臣工之臧否，惟大學士、九卿等留心訪察，
有聞即奏。庶人人知所儆戒，共凜官箴。朕可以收明目達聰之益，乃 不時召見諮詢，而陳奏者寥寥，殊不足以副朕之望，大臣受國家股肱 心膂之寄，朕不於大臣是任而誰任耶？大學士、九卿等果能留心於平 時，則各省大吏中，作弊營私簠簋不飭者，諒無有不燭照之理。87 除了利用內部（部院）、外省（督撫）彼此間的競爭關係外，亦要求外 省各級官員，乾隆帝藉由接連發生的重大侵貪虧空案件，指責布政使與按察 使，因為畏懼督撫而瞻徇緘默，未能據實陳奏。乾隆四十三年（1778年）七 月，他對布按二司與督撫之關係說：
兩司幫助督撫，辦理地方公事。……設或督撫有贓私不法之事，兩司 原可據實密陳。若皆畏懼督撫，不敢一言，豈大吏劣蹟必待科道糾劾，
及朕親為訪聞，則又何必有兩司奏事之例？而兩司瞻徇緘默之咎，又
87 《大清高宗純皇帝實錄》，卷130，頁23-25，乾隆五年庚申十一月丁丑。
豈能輕逭乎？88
又如乾隆帝鑑於雲貴總督李侍堯貪縱營私一案，巡撫、布政使、按察使
又如乾隆帝鑑於雲貴總督李侍堯貪縱營私一案，巡撫、布政使、按察使