中國電力行業的壟斷現象，同其他石油、電信、航空等行業一樣，都是透過政府 的公權力而取得的，過去由政府獨家經營這些企業，企業則負責「辦社會」，企業經營 不計算成本，也沒有什麼交換利益存在，但是因為只此一家，別無分號，壟斷經營的 企業對外提供壟斷供給，謀取暴利，盈餘當然會很多，壟斷企業內部全體成員因此享 有令外人羨慕的「壟斷福利」，穸這些利益利都不是經由市場的競爭而來，而是運用或 者濫用市場的支配力量而取得，這種行業的壟斷地位已存在多年，已經因為上個世紀 80 年代的改革開放而受到挑戰。中國的改革開放政策，本質上就是要建立競爭機制，
培育競爭意識，在電力市場這一塊也早在 1985 年 5 月啟動，如前所述，當時國務院曾 經下發《關於鼓勵集資辦電和實行多種電價的暫行規定》，就是想嘗試利用非政府的力 量包括外資來參與辦電，想要在發電、售電環節上嘗試看看能否建立起競爭機制來打 破長久以來電力的壟斷局面，沒想到反而助長地區封鎖，關鍵就在於電網的壟斷，控 制了電力的輸與配。中國政府當然知道只改革發電和售電環節，並無法因此一勞永逸 解決所有問題。所謂電網，就是發電站和用戶電之間的連接，其重要性並不亞於發電 系統，像網路神經一樣分佈，誰控制電網，誰就掌握了輸電和變電，中國政府說要
「積極創造條件，探索『輸配分開』改革」，「逐步實行輸、配業務、財務分開核算」，
但這並不容易，壟斷利益可以說是「斬不斷、理還亂」，有待繼續留意其發展。
註 礿 中國地方政府將「公共利益」作出擴大解釋，最常見於房地產的開發，將徵收來的廉價農地高價轉賣 用於住宅建設、商品房或者商業樓的建設，以收取暴利，請見高富平、黃武漢，房地產新論（北京：
中國法制出版社，2001 年 7 月），頁 45。
註 秅 夏民，「公共利益的法理學思考」，頁 66~67。
註 穸 所謂「壟斷福利」，是指廣泛見諸於壟斷性公用企業雇員享有過高的福利現象，是中國固有「集體主 義」下利益均沾的傳統，對抗「個人主義」式的利益獨吞者的最佳槓桿，這種分配方式被「集體主 義」圈子裡的成員所推崇，也被另外利益圈子的多數人所默認，經過多方博弈後所形成的社會默契，
其以巧立名目方式列支在企業成本核算中，等於私分企業利潤，請見王勇，「福利腐敗與行政壟 斷」，法制與社會（昆明），第 2 期（2008 年），頁 221，http://cnki50.csis.com.tw/KNS50/download.
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中國政府改革開放所帶來的不會只是競爭意識而已，當然也會引進一些副產品，
那就是也造成了地方保護主義的抬頭，地方與地方之間的競爭多於合作，造成地方政 府只注重自己的局部利益，不考慮整體利益或者其他省市利益，也因此才會放任「二 灘公司」任其虧損下去，這種區分彼此的意識就是私有制的源頭，不再你儂我儂，不 再我中有你，你中有我。其影響所及，就是「二灘公司」的嚴重虧損與「四川省電力 公司」和「重慶市電力公司」無關，除非後二者有投資「二灘公司」相當比例。「二灘 公司」的虧損，雖然促成了國務院在 2002 年火速批准通過「電力體制改革方案」，兩 者間應該有因果關係，穻但中國政府所提出的「廠網分開」和「競價上網」等鼓勵競爭 的措施，並沒有因此解決「二灘公司」的虧損問題，地方保護主義的干撓和阻礙仍是 主要原因，地方封鎖在目前的市場經濟大環境中並不太容易打破。本案若想由虧轉 盈，恐怕只能進一步從技術層面來思考，即對於高耗能、污染重的火電機組往關停方 向思考，一方面為了符合「節能減碳」的世界環保要求，可以降低火力發電的上網電 價，再配合適度提高「二灘公司」水力電價，如此一來假以時日應可解決虧損問題，
屬於一舉兩得。
若進一步探究其原因，說是地方保護主義所造成的，這有可能只是表面上的理 由，實際上可能與行政權力不當行使有關。電力這個行業跟其他壟斷行業一樣，之所 以會有壟斷現象，之所以會造成地區封鎖，應該都與政府的手即公權力有關。「公權 力」顧名思義，應該是要公正行使其權力，如果有行政權力不當、不公正行使的情 形，其後果不會只是以權謀私而已，將會使政府和市場之間的界限變得模糊不清，使 政府不再是政府，政府變成唯利是圖的市儈，實在有辱「企業型政府」或者「企業精 神的政府」的美名。本案地方政府的行政行為呈現有企業營利的明顯傾向，自然弱化 了政府原有的公共職能，甚至說貶損公平、正義和人道的基本精神並不為過。
在本案中，地方政府寧願使用本地的高價電力而不使用外地的低價電力，嚴格來 說，恐怕屬於《反壟斷法》第三十三條所說的「濫用」行政權力的行為，阻礙外地商 品進入的地區封鎖行為，妨礙到商品在地區之間的自由流通，依法除可沒收違法所得 外，還可以處以上一年度銷售額 1%以上 10%以下的罰款。竻當然本案地方政府是否
「濫用」其行政權力，有待證明，也不易證明，籵這些行為美其名是以發展地方經濟、
增加地方稅收，甚至說是為了提供地方職工有就業謀生的機會為由，政策措施看似合 情合理又愛民，只不過地方政府所攫取的地方利益，暗地裡是以犧牲、剝奪當地人民 消費者有權自主選擇低價電力的法律權益作為代價，又置人民於高污染的惡劣環境 中，說不定地方政府官員還有恩賜於民的統治意識。雖說這些地方政府的違法行為是 在《反壟斷法》2008 年 8 月１日正式實施之前的行為，依法難以追溯處罰，但是當時
註 穻 「行政壟斷：反，還是不反？」，江淮法治（合肥），第 18 期（2006 年 9 月），頁 11，http://cnki50.
csis.com.tw/KNS50/download.aspx?filename=kZxEHV1V0QQtS。
註 竻 《反壟斷法》第四十六、四十七條的規定。
註 籵 2007 年《反壟斷法》第十條第二項規定，國務院反壟斷委員會根據工作需要，可以授權「省」和「直 轄市」的人民政府相應機構負責有關執法工作，顯然利益有衝突，沒有自己認定自己違法的道理。
仍有不少相關法律、法規、命令可以適用，糽並非無法可依，而是有法不依、執法不嚴 和違法不究。真正原因在於，中央政府通過的這些規範，是要地方政府包括省級等地 方政府去執行貫徹，耵而地方政府如本案中的「四川省政府」，自己既是違法者，又是 執法者，自己知法犯法，將如何執行？執法難顯然是可以預期的。地方政府對此理應 有所作為卻又毫無作為，只顧自己營利，不顧人民合法權益，這樣的地方利益能算是 社會公共利益嗎？更不可思議的是，中國政府在允許放權讓利予地方後，原本是希望 地方政府能夠搞活地方經濟，發揮地方的主動性和積極性，最終目的是在提升政府服 務人民的功能，而本案的地方政府竟然模仿公司企業以追求自身利益的最大化作為施 政目標，腦海裡只有地方稅的徵收，沒有消費者權益保護問題，更沒有環境保護意 識，在在顯示地方政府自私自利的一面，怎麼說都很難說這就是「代表」人民的根本 利益。
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（收件：97 年 8 月 14 日，複審：97 年 9 月 6 日，修正：97 年 10 月 13 日，接受：97 年 11 月 18 日）
註 糽 例如 1990 年以「國發六十一號」下達《關於打破地區間市場封鎖進一步搞活商品流通的通知》第六條 規定，要求各地區、各部門應自覺制止和糾正地區封鎖的錯誤做法……積極促進地區之間的經濟、技 術協作，加強橫向聯繫，進一步搞活商品流通……在本通知發佈後仍繼續搞地區封鎖的，要追究有關 領導者的責任；1993 年 9 月 2 日由第八屆全國人大常委會第三次會議通過的《反不正當競爭法》，第 六條規定「公用企業或者其他依法有獨占地位的經營者，不得限定他人購買其指定的經營者的商品，
以排擠其他經營者的公平競爭」、第七條規定「政府及其所屬部門不得濫用行政權力，限定他人購買 其指定的經營者的商品，限制其他經營者正當的經營活動」；1993 年 12 月 24 日國家工商行政管理局 發佈《關於禁止公用企業限制競爭行為的若干規定》，第三條規定要求供水、供電等行業的經營者
「不得利用自身的優勢地位妨礙其他經營者的公平競爭，也不得侵害消費者的合法權益」；1993 年 10 月 31 日由第八屆全國人大常委會第四次會議通過的《消費者權益保護法》，不但賦予消費者有「商品 服務知悉權」（第八條）、「自主選擇權」（第九條）、「公平交易權」（第十條），甚至要求各級 政府「應當加強領導、組織、協調、督促有關行政部門做好保護消費者合法權益的工作」等等。
註 耵 例如《反不正當競爭法》第二十三條規定，「公用企業或者其他依法具有獨占地位的經營者，限定他 人購買其指定的經營者的商品，以排擠其他經營者的公平競爭的，省級或者設區的市的監督檢查部門 應當責令停止違法行為，可以根據情節處以 5 萬元以上 20 萬元以下的罰款。被指定的經營者借此銷售 質次價高商品或者濫收費用的，監督檢查部門應當沒收違法所得，可以根據情節處以違法所得 1 倍以 上 3 倍以下的罰款」。