土地制度是維護農村經濟發展與穩定的根本，過去中共每當農村 經濟發展受阻時，總是企圖從土地制度以外去尋找解決的方法；但是 新制度經濟學認為，如果一種制度安排還存在潛在利潤，就表示這一 制度安排還沒有達到「帕累托最優」(Pareto Optimality)41，仍處於一 種非均衡狀態，具有制度變遷的客觀必然性及基本動力。42中國大陸
「三農問題」的成因雖然複雜，但是農村土地制度的創新不足，實是
所謂「帕累托最優」，是假設生產資源的任何重新配置，已經不可能在無損 於任何人的條件下，使任何一個人的處境更好，這時的資源配置情況即達到 了最優狀態。它包含三個條件，1.交換的最優：任何持有既定收入的人買進 的各種消費品的邊際替代率，等於這些消費品的既定價格比率；2.生產最 優：任何兩種生產要素的邊際替代率，在其所生產的一切產品中都相等；3.
生產和交換的一般最優：兩種產品的邊際替代率等於這兩種產品生產中的邊 際轉換率，這實際上是指耗用既定資源總量所生產出來的各種產品的結構，
符合消費者的需求結構。若產品市場和生產要素市場處於完全競爭狀態，則 市場機制的作用將可實現資源的最優配置。
同註 33，頁 75-76。
其中重要的因素之一。
農村土地使用權流轉雖是中國在承包制基礎上制度創新的選擇，
由於中國大陸農村各地生產力發展的不均衡，至今土地仍是大多數農 民生活的基本保障，據起草《農村土地承包法》領導小組成員陳錫文 表示，中國大陸現在實行的是一種不允許農民失去土地的制度，一方 面，不允許任何組織與個人剝奪農民的土地承包權，另方面，也不允 許農民因眼前的利益隨便丟掉自己的土地，以保障農民都能從土地的 利用獲得基本生存條件。43故吾人對現行農村土地使用權流轉之研究，
可得出以下幾點認識：
第一，以家庭承包制為基礎的農村土地使用權流轉，雖是以市場 經濟為背景，以提高經營效益，實現規模經營為目標，但是以中國大 陸農村人多地少，二、三產業普遍不發達，以及缺乏一套完整的社會 保障機制觀之，除沿海經濟發達的江蘇、浙江等地區農村及大、中城 市與農村接鄰的地區，非農就業機會較多農民較熱衷土地流轉外，由 於承包制目前仍是農村隱性失業得以維持和土地社會保障功能得以實 現的基礎，小規模的家庭經營在農村仍有存在的空間，因此，如不去 構建一套完整的農村社會保障體系，發展農村二、三產業，解決農民 非農就業的出路問題，而過分強調通過土地流轉以實現規模經營，則 土地使用權流轉有可能出現制度創新停滯，無法沿著市場經濟的方向 前進。
第二，土地使用權流轉雖是當前中國大陸農村土地制度創新的客 觀要求，可是農村除誘致性的農民自發流轉外，由於農民與鄉村幹部 信息的不對稱、農民的理性選擇與群體的非理性作用，以及弱勢農民 無法集結成有力的談判力量，導致鄉村幹部在土地流轉談判中往往成
周子良、郜永昌，〈論永佃制在完善我國農地使用權制度中的價值〉，《山 西大學學報（哲學社會科學版）》（太原），第 27 卷第 1 期，2004 年 1 月，
頁 60。
為操作的主體，故行政性的土地流轉可視為弱勢農民與鄉村幹部博奕 的次優選擇，是高成本制度下形成的制度創新，44因此，由鄉村幹部主 導的行政性土地流轉，是否能為農村帶來龐大的經濟效益則仍待觀 察。
第三，從已開發國家農村經濟發展的經驗觀之，隨著工業化及城 市化的發展，農業產值占國民生產總值的比重會逐漸下降；非農就業 人口的增加，會促使農業人口比重逐年降低，土地的社會保障功能則 逐漸弱化。然而，現階段中國大陸工業化與城市化的發展則是處於不 均衡狀態，東部或經濟發達地區農民的非農收入，雖已占農民收入的 重要組成部分，但是土地仍是農民的最後一道生存保障，究其原因，
在於城鄉二元的戶籍及社會保障制度，阻礙了城市化的進程，故城鄉 二元的體制結構若無法突破，農村土地繼續承擔就業與保障的功能，
則土地使用權流轉將無法形成規模效益。
此外，中國大陸農村各地生產力水平發展的不均衡，從而也決定 農村土地流轉將是一個不平衡、漸進的長期過程，故土地流轉的形式 除需因地制宜外，積極推動農村綜合性改革，完善以農民為主體的合 作經濟組織，建立農村失業、養老和醫療等社會保障制度，解決農民 後顧之憂，以及在土地集體所有不變的基礎上，賦予農民長期的使用 權，推動土地使用權資本化，建立土地使用權市場流轉機制，以產生 財富效應、規模效應和資本集約化效應，加速農村非農化及現代化進 程，應是完善農村承包制改革的一個可思考方向。
（收件：2004 年 12 月 28 日，修正：2006 年 11 月 27 日，採用：2006 年 12 月 22 日）
管清友、王亞峰，〈制度、利益與談判能力：農村土地「流轉」的政治經濟 學〉，《上海經濟研究》（上海），2003 年第 1 期，2003 年 1 月，頁 31。