「分裂權威主義」只能適用於「黨國利益」缺位下的決策。中共黨國能力至今退 化有限，若追隨多元主義（pluralism）的觀點，難以完全解釋中共的黨國體制。中共 黨機器的強大能力，使得最近學界在研究中國政治時，提出「將黨帶回來」（bringing the Party back in）的呼聲。芮不少學者從歷史脈絡、芼任命制度、芞領導小組的角度，芺
去分析中共對於政治控制能力並未下降。吳玉山、徐斯儉亦分別以「後極權資本主義 發展國家」、「退化極權政體」等概念去詮釋中共的政治體系，芴其觀點都支持極權主 義、黨國體制的遺續，對於現今政治運作仍有重大影響。
中共黨國力量的強大，對於涉及「黨國利益」和「部門利益」的議題，其決策的 控制程度亦有不同。李侃如所提出的「分裂權威主義」，是從「結果論」斷定官僚能夠 競逐得利，但作者認為李侃如忽略了「前提論」，就是任何部門或官僚得利的前提是被 中共認定無涉「黨國利益」，則官僚的自主性與專業性才得以彰顯，部門方能追求自身 利益。換句話說，「部門利益」的決策案例並不能說明黨國力量的下降。在涉及「黨國 利益」的決策上，仍呈現出「黨管一切」的特性，這個情況在改革開放前後，並未有 多大的改變。
柒、結 論
本文從黨中央與國務院的「委託╱代理關係」出發，並將「決策利益」因素，帶 入中共的決策模型。在決策利益上，可以區分為「黨國利益」以及「部門利益」兩
註 芧 王信賢，爭辯中的中國社會組織研究：「國家－社會」關係的視角（台北：韋伯出版社，2006 年），
頁 46∼51。
註 芮 Kjeld Erik Brodsgaard and Zheng Yongnian, “Introduction: Bringing the Party Back In,” in Kjeld Erik Brodsgaard and Zheng Yongnian eds., Bringing the Party Back In（Singapore: Eastern University Press, 2004）, pp. 1∼21.
註 芼 蕭功秦，「中國大陸的發展型權威政治演變的過程及其對經濟與社會的影響」，中國大陸研究，第 47 卷第 4 期（2004 年 12 月），頁 107∼118。
註 芞 John P. Burns, “Strengthening Central CCP Control of Leadership Selection: The 1990 Nomenklatura,” The China Quarterly, No. 138（June 1994）, pp. 458∼491.
註 芺 劭宗海，「中共中央工作領導小組的組織定位」，中國大陸研究，第 48 卷第 3 期（2005 年 9 月），
頁 1∼23。
註 芴 吳玉山，「宏觀中國：後極權資本主義發展國家－蘇東和東亞模式的揉合」，徐斯儉、吳玉山編，黨 國蛻變：中共政權的菁英與政策（台北：五南出版社，2007 年），頁 309∼335；徐斯儉，「退化極權 政體下的『有限改革』」，林佳龍編，未來中國：退化的極權主義（台北：時報文化，2004 年），頁 165∼207。
類，前者的決策仍呈現「黨管一切」的形態，在後者的決策則是「部門獲利」。本文認 為中共的決策體系之根底，仍無法完全擺脫舊體制或歷史因素的影響。李侃如謂之的
「分裂權威主義」，僅能解釋無涉「黨國利益」的決策制定。
其次，本文比較了三峽大壩與青藏鐵路的決策。在兩個個案的「相異變項」上，
凸顯了「利益類型」對於決策形態的影響。結果發現，三峽大壩的決策僅涉及「部門 利益」，黨中央在決策過程中並未有明顯的立場，允許決策權下放到國務院，這使得水 電部有了較大的決策空間，從而彰顯了「專業主義」與「部門本位」，呈現出「部門獲 利」的形態。但青藏鐵路由於涉及國家安全等「黨國利益」，黨中央展現明確立場，不 但立場堅定一致，且嚴密控制國務院、鐵道部的決策運作，導致鐵道部在決策過程 中，無法顧及「專業主義」和「部門本位」，使得決策呈現「黨管一切」的結果。
本文發現，中共黨國體系內部存在「黨國利益」與「部門利益」，但其本質是「受 限的雙元利益」。「黨國利益」涉及國防、外交、意識形態，重視的是較為長期和國家 整體性的利益。「部門利益」的範疇則為經貿、工程等領域，著重較為短期、專業、部 委個別性的利益。中共黨國力量仍然強大，可以對涉及不同利益的個案區別處理，使 得政治體系內部的決策，出現了「黨管一切」和「部門獲利」兩種形態。但「部門利 益」要獲得彰顯，是以不觸及「黨國利益」為前提。這兩種「利益」的位階有所差 別，故為「受限的雙元利益」。
三峽大壩與青藏鐵路為中共決策模式的兩種「典型個案」。在這兩個個案的決策過 程中，我們看到「部門獲利」與「黨管一切」的結果。這兩個工程決策的個案提供了 建立中共決策形態的座標，但有更多的個案可能在「部門獲利」與「黨管一切」之間 模糊地存在。芨特別是國防、外交等領域，由於「部門利益」與「黨國利益」重疊，因 此究竟是「部門獲利」或「黨管一切」，有時並不容易清楚劃分。本研究的意義，在於 提出兩種中共決策模式的「理想型」，以建立社會科學理論的架構基礎。
最後，作者認為本文的研究，可以彌補文獻在「黨政關係」研究的不足。作為
「委託人」的黨中央，和身為「代理人」的國務院，其關係是非常微妙而有趣的。我 們常可見到中共的文件，常以「黨中央、國務院」聯名的方式來下發，實則，兩個單 位的思維，恐非完全一致。在無涉「黨國利益」領域的決策上，國務院有可能出現
「代理人問題」，而支持下屬部委追逐「部門利益」；但黨中央認定該決策涉及「黨國 利益」，則國務院便失去「代理人」的地位，即便它的專業性要高於黨中央。作者認 為，利用「委託╱代理」的理論，去檢視黨中央、國務院的互動，將使得「黨政關 係」獲得全新的視野。以往的文獻，多將黨政關係視為「以黨領政」的教條，這是一 種「規範性」（normative）的論述。作者強烈主張，「黨政關係」的研究，必須邁向
「實證性」（positive）的探討。本文試圖做出初步的嘗試，論述不周延之處，尚待更多 研究的補充。
註 芨 此為審查人的觀點，作者表示同意與感謝。
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（收件：97 年 7 月 30 日，第 1 次修正：97 年 10 月 1 日，複審：98 年 4 月 2 日，第 2 次修正：98 年 5 月 26 日，三審：98 年 10 月 30 日，第 3 次修正：99 年 1 月 11 日，接受：99 年 4 月 29 日）
“Party-State Interests” or “Bureaucratic Interests”? Example of Decision-Making Processes for “Three Gorges Dam” and
“Qinghai-Tibet Railway”
Chien-min Chao
Professor
Graduate Institute of Development Studies National Chengchi University
Wen-shuen Tsai
Ph.D.
Graduate Institute of East Asian Studies National Chengchi University
Abstract
We intend to use the principal-agent theory to explain the process in which the Central Committee of Chinese Communist Party (CCP) and the State Council make decisions. Two cases, “Three Gorges Dam” and
“Qinghai-Tibet Railway”, are used as examples to show the main difference.
This paper concludes that the dual-interests principle, consisting of “party-state interests” and “bureaucratic interests,” dominates the decision making process. For instance, the “Three Gorges Dam” case related only to
“bureaucratic interests” in which the CPC Central Committee had no strong position and thus the decision power moved to the State Council. As a result, subordinate departments were allowed to participate in price negotiations and the results demonstrated a decision-making pattern prone to “bureaucratic interests”. On the other hand, the CPC Central Committee clearly stated that the case of “Qinghai-Tibet Railway” was involved with “party-state interests”, in which the Party should control everything and none of the
subordinate departments was allowed to have any bargaining power. As a result, “party dictatorship” appeared to be the decision-making pattern. This paper thus argues that the theory of “fragmented authoritarianism” proposed by Kenneth Lieberthal will apply only to those decisions in which “party-state interests” are not involved, because the CCP deems “party-“party-state interests” as its sole decision territory. In other words, there exists a dual-interests principle in the decision-making system of Chinese Communist Party. As long as the party-state legacy still prevails in the CCP, it is most unlikely for a fully pluralistic decision-making pattern to appear in China, especially in the near future.
Keywords: bureaucratic interests; fragmented authoritarianism; party-state interests; principal-agent theory; Qinghai-Tibet railway; Three Gorges Dam