國
際開發援助肇始於1947 年美國提出的「馬歇爾計畫」，以及聯合國與相關國際組織，如世界銀行（以下簡稱世 銀）與國際貨幣基金等之成立。臺灣從1949 年起，接受了先 進國家與國際組織在經濟、公衛醫療、金融貸款及人才培訓等 不同面向的協助，短短10 年，在政府政策與全民的努力下，於 1959 年，首度派遣人員到越南執行農業計畫，正式加入了國際 援助的行列，由受援國變身成為援助國。
審視我國援外的發展歷程，儘管外交處境艱困，能運用的 資源有限，臺灣仍依時代演進，掌握全球趨勢脈動，奠定了4 個重要的里程碑，成為推動國際合作發展的支柱，逐步走出屬 於自己的道路。
波濤中前行，樹立 4 大里程碑
里程碑1
先鋒案計畫，帶領援外跨出大步
雖說「走過外援，邁向援外」的第一步，是在1959 年由 我國派遣小規模農業技術人員前往越南西貢（現胡志明市）技 術援助稻作生產計畫，但真正帶動我國援外工作大步邁進的，
則是隔年推動的「先鋒案」計畫（Operation Vanguard）。
二 次 大 戰 後， 非 洲 爆 發 獨 立 潮， 單1960 年 一 年 就 有 高 達19 個國家宣布獨立。為了贏得我國在聯合國的「中國代表 權」，在美國政府部分經費支持下，「先鋒案」計畫透過邀請非 洲各國政府派遣農工界領袖來臺訪問，以及我派遣專家訪問非 洲各國，研究技術協助途徑，並派遣農耕隊前往非洲新興國家 進行農業技術合作，大規模協助農業建設，爭取其等在聯合國 大會對我國的支持。1961 年 10 月，我國派遣農耕隊前往賴比 瑞亞，成為駐非第一個農業團隊，次年3 月第二支隊伍進駐利 比亞示範稻作栽培，成功在撒哈拉沙漠中種植出水稻，一舉打 響我國農耕技術的名聲，吸引了眾多非洲國家的目光。
臺灣援外一甲子，我國援助的過去與未來 專題報導 49
由於這些甫獨立的國家百廢待舉，對糧食的需求殷切，包 括上伏塔（現布吉納法索）、象牙海岸、尼日、達荷美（現貝 南）等國紛紛表達合作意願，希望我國派遣農耕隊前往協助稻 米生產。「先鋒案」初試啼聲便成果斐然，只用了一年多的時 間，就有12 個非洲國家與我國建交。為因應倍增的邦交需要，
1962 年 4 月，政府便將臨時性編組的「先鋒案執行小組」擴大 為「中非技術合作委員會」（中非會）。在「外交下鄉，農業出 洋」政策下，大量招考農耕隊隊員，農耕隊人數最多時曾高達 1,200 餘人，派駐於查德、尼日、賴比瑞亞、馬拉威、史瓦濟 蘭（現史瓦帝尼）等20 多個非洲國家。
當非洲的農耕隊發展日益成熟，1963 年，我國援外的版圖 從非洲延伸至拉丁美洲，首先到多明尼加投入稻米育種發展，
1974 年前往宏都拉斯，協助發展水產養殖，逐步拓展臺灣的影 響力。
「先鋒案」計畫從1960 年開展至 1974 年，對我國援外發 展意義深遠。計畫推動前，僅有20% 的非洲友邦支持我國在 聯合國之代表權。1961 年計畫實施的第一年，支持比例提升至 75%，隔年即獲邦交國全數支持，即使到了 1971 年我國正式 宣布退出聯合國後，仍有15 個友邦投票反對「排我納中共案」
（聯合國大會第2758 號決議案）。「先鋒案」代表真誠的援助，
延緩了中共在非洲將我全盤孤立的圖謀，「先鋒案」的成功，
更增加我國援外的信心，成為提升技術援外面向及培育大批援 外專業人才的強大動力。
里程碑2
成立國合會，邁向透明、專業、制度化
1972 年，為因應退出聯合國之外交情勢，我國將「中非技 術合作委員會」與「外交部海外技術合作委員會」合併為「海 外技術合作委員會」（海外會），援外工作隨外交範疇由非洲 移轉至中南美洲、加勒比海地區，以及亞太與亞西地區，合作 項目由最初的農業擴展至漁業、獸醫、手工藝、醫療及交通運 輸，團隊型態也由農耕隊轉型為農技團及農技顧問團。
1980 年代，隨經濟快速起飛，進入「臺灣錢淹腳目」時 期，經貿外交成為我國拓展邦交的新思維。配合南向政策的推
動，在經貿部會倡議下，希望透過援外工作爭取國家最大經貿 利益，1989 年 10 月經濟部成立「海外經濟合作發展基金管理 委員會」（海合會），對友好開發中國家提供開發性貸款和經濟 技術協助，並帶領臺商尋求新興市場，包括當時的越南、菲律 賓，第一大外來投資國都曾是臺灣。1991 年蘇聯解體，東歐國 家陸續從計畫經濟轉型市場經濟，海合會亦扮演推手，透過經 貿輔導，引入臺灣中小企業精神，協助制度與經濟轉型。
1990 年代冷戰結束，世界局勢產生重大變化，援外趨勢逐 漸轉向「發展合作」的夥伴關係。然而，當時無論是外交部主 管，以國際技術合作為主的「海外會」，抑或經濟部管轄，以 國際經濟合作為主的「海合會」，設立過程皆未經立法程序，
缺乏透明與監督的機制。基於援外業務日益專業，為整合援外 資源，經行政院提請立法院審議，三讀通過《財團法人國際合 作發展基金會設置條例》，1996 年 1 月 15 日總統明令頒布生 效後，「財團法人國際合作發展基金會」（國合會）於7 月 1 日 正式成立，海合會及海外會則分別裁撤。國合會創立之初，延 攬了時任世銀拉丁美洲高級顧問的羅平章先生擔負首任秘書 長，借重其30 多年世銀服務經驗，建立援外作業的制度，導入 國際通用的計畫循環方法論，藉以評估計畫效益，有系統地培 養專業人才；透過董監事及內控稽核等機制，一步步朝向透明 化、專業化與制度化邁進。多年來，國合會除辦理外交部委辦 之駐外技術團、醫療團、國際人力資源培訓等援外業務，亦運 用自有基金執行與開發相關的投資與融資計畫，並以基金孳息 辦理技術協助、海外志工、人道援助、國際研習班及國合會獎 學金計畫等業務，成為與國際接軌的專業援外機構。
里程碑3
援外法治化，接軌國際潮流
臺灣對外援助是依據《中華民國憲法》第141 條：「中華 民國之外交，應本獨立自主之精神，平等互惠之原則，敦睦邦 交，尊重條約及聯合國憲章，以保護僑民權益，促進國際合 作，提倡國際正義，確保世界和平。」該條文並未明確規範國 際合作的範疇。鑒於援外作為曾因決策過程不透明，援外的範 圍模糊不清，招致輿論以「金錢外交」、「凱子外交」等標籤污
駐越南農耕隊人員分發玉米 種子予農民
非洲各國來台研習之學員於 講習班後合影留念
國合會成立記者會 海外會技術合作訓練班
60 th
我國首度派遣外交替代役 役男赴駐外技術團服務
國合會開辦人道援助業務，
並與國際非政府組織美慈組 織首次合作。
國合會與美洲開發銀行首次 合作融資啟動「貝里斯南部 公路整建計畫」
前外交部長章孝嚴（左）主 持國合會成立酒會
名化。因此，若能將對外援助作為法制化，一方面主管機關可 依法行政，建立專業援外體制，規範決策與執行，另一方面還 能使決策與執行透明化，避免黑箱作業，去除不必要的污名化。
事 實 上， 經 濟 合 作 暨 發 展 組 織（Organisation for Economic Co-operation and Development, OECD） 多 數 會 員國早已制定發展合作相關法案，且將「發展合作」列入國家 發展的主要政策之一，並將援外事務透明化，明定權責分工及 目標。
美 國 最 先 於1961 年 通 過《 援 外 法 案 》（Foreign Assistance Act），隨之丹麥於 1971 年通過《國際發展合作 法》（Act on International Development Cooperation 1971），其 他國家則在2002 年至 2003 年間相繼通過相關立法，原因在於 2002 年聯合國援助發展會議呼籲各國儘速通過相關法案，確立 國家援外總體目標，加強國際發展合作，以利整體政策發表，
以及達成聯合國對各國政府開發援助（Official Development Assistance, ODA）占國民總所得比例的要求。
依 循 國 際 潮 流， 我 政 府 於2009 年 發 表《 援 外 政 策 白 皮 書》，以「進步夥伴、永續發展」為主軸，落實《巴黎援助成 效宣言》（Paris Declaration on Aid Effectiveness）5 大準則，
建立成果導向的有效援助模式。《國際合作發展法》則於2010 年6 月公布施行，將我國國際合作發展事務的目標、原則、範 圍、方式及合作對象明確予以法制化，使執行援助工作依法可 循，並符合透明公開之程序。
外交部接續於2011 年 12 月訂定《國際合作發展法》相關 6 子法，進一步規範辦理各項國際合作發展事務之必要程序。
而國合會為確保執行援助工作符合公開、透明及責信原則，則 遵循行政院訂定的《政府捐助之財團法人行政監督機制作業要 點》及《政府捐助之財團法人績效評估作業原則》等規定，配 合主管機關落實行政監督。另依據設立宗旨，訂定年度目標，
進行年度績效評估，並依《國際合作發展法》6 項子法中的《國 際合作發展事務規劃評估執行監督及績效考核辦法》執行各項 工作，以確保業務方向、管理方式、營運績效及對夥伴國家的 實質援助成效等事項，能對主管機關、重要關係人及社會大眾 負責。
里程碑4
以永續發展為主軸，成為全球不可或缺夥伴
奠基於千禧年發展目標（Millennium Development Goals, MDGs）的推動經驗，聯合國於 2016 年正式啟動包含 17 項目 標、169 項標的以及 231 項指標的永續發展目標（Sustainable Development Goals, SDGs）， 並 以「 不 拋 下 任 何 人 」
（leaving no one behind）為核心，確保已開發國家、開發中 國家以及低度開發國家均能分擔永續發展的責任。
由 於 千 禧 年 發 展 目 標 主 要 訴 求 為「 人 類 發 展 」（human development）， 著 重 在 減 貧 以 及 強 調 投 入 援 助 資 源 的 有 效 性，而新的發展議程永續發展目標的重點，則更強調「全球公 共利益」（global public goods），透過提出較為普世且宏觀 的策略做為延續千禧年發展目標人類發展訴求的驅動因子。
由 於 千 禧 年 發 展 目 標 主 要 訴 求 為「 人 類 發 展 」（human development）， 著 重 在 減 貧 以 及 強 調 投 入 援 助 資 源 的 有 效 性，而新的發展議程永續發展目標的重點，則更強調「全球公 共利益」（global public goods），透過提出較為普世且宏觀 的策略做為延續千禧年發展目標人類發展訴求的驅動因子。