結論：政黨合作與衝突並現的分立政府

綜合上述觀察可知，政黨的合作在政黨輪替後仍是持續的進行，否則第 四屆立院中位居第二大黨的民進黨很難有效的推動法案。整體而言，政黨合 作表現在三個部分：首先，政黨在提案上的合作表現在黨團聯合提案，並未 隨著分立政府而消失，反有增加的趨勢。其次，投票表決在各黨立委們的眼 中被視為非不得已不會使用的手段，因此一般認為政黨對立越激化，投票表 決越頻仍，但是從相關資料中可以看到，政黨訴諸絕對性的投票表決以解決 紛爭歧見的現象，在政黨輪替後的分立政府，不升反降，更明顯的是在政黨 領導的黨對黨的對立投票中，同樣在分立政府下出現減緩的趨勢。另外，由 最簡單的立法產出指標來觀察，在分立政府之下，通過議案法案雖然在第三、

第四、第五會期中，確實有較前幾會期稍減的情形，不過並未明顯，反而在 最後的關鍵會期中，出現大幅增加的趨勢。

以上述觀察分析結果為基礎，則傳統派學者 Sundquist（1988）主張的分 立政府所導致的立法僵局是否在第四屆立法院無法成立？前文也試圖由另外 兩個面向來點出立法停滯與衝突的現象。首先，觀察立法產能的測量並非絕 對性的，而是相對於當時的立法需求，由立法的供給與需求的關係中可以看 出，分立政府之下的執政黨民進黨政府，其實面臨改變現狀的立法需求的膨 脹，但是通過法案的相對比率並未隨之增加，亦即失敗的法案數遠大於通過 的法案數比例，因此立法效能的提升同樣欠缺直接論據。再者，由立法過程 觀之，立法時程的延遲往往是立法停滯的重要象徵，在分立政府下的第四、

第五會期結束後召開臨時會，以解決在正式會期中無法獲得共識的重要議題 與法案，也被譏為在「例行賽」中無法分出勝負，朝野互不相讓，不願讓對 方 得 分 的 僵 局 ， 必 須 以 「 延 長 賽 」 的 方 式 解 決 （ 聯 合 報 ， 2001/06/29） 。 而 Kernell（ 1991）認為分立政府會製造制度性衝 突，法案的通過必須依賴結構 性的協商交易來達成，在台灣分立政府下的立法院此種情況更為明顯，密室 協商交易取代正式法案公開表決，為解決衝突則必須透過協商進行政黨利益

的分配妥協。

綜合觀之，政黨之間的競合關係相當的細膩複雜，連帶的立法過程與結 果也並非單一線性地純然由行政立法政黨的一致性或分裂決定。相對於單一 政黨組合形態對於立法的影響，修正派學者 Mayhew 提出六個替代性影響立 法因素為：選舉誘因、總統領導能力、廣泛的國會多數、外在重要事件、民 意傾向、以及議題分裂。因為憲政、國會結構的差異（前文已提及），這些 因素在台灣第四屆立法院中雖然可見端倪，卻無法完全適用於解釋台灣的一 致與分立政黨組合下的立法行為，不過這樣的思考方向，將立法研究的複雜 性呈現出來，排除由政黨政府的組合形態單一因素的解釋，同樣可以適用於 其他國家。

據此，本文認為分立政府只是統治結構，無法完全決定立法過程與產出 結 果 ， 但 是 確 實 相 當 程 度 形 塑 了 影 響 立 法 過 程 與 結 果 的 因 素 之 間 的 組 合 模 式。立法院中的政黨的合作與衝突，仍必須回到影響立法的基本因素思考，

亦即由政治行為者的目的與行為者的資源，在分立政府之下產生的變化來分 析（Weisberg and Patterson, 1998: 177）。在一致與分立政府之下，政治行為 者會產生不同的彼此合作或衝突的動機，而面臨不同的資源分配的結果，也 會決定合作或衝突的選擇與結果。亦即行政立法的政黨組合模式，以及政治 行 為 者 的 動 機 與 資 源 ， 共 同 設 定 了 國 會 運 作 的 機 會 結 構 （ opportunity structure）。

就政治行為者的目的而言，總統與其行政團隊以及國會多數，即使分屬 不同政黨的情形之下，在追求連任與政治影響力目標仍是一致的，因此面對 立院改選時，兩者同樣希望極大化連任機會的條件下，對於選民的需求自然 必須立即回應。兩者各自有追求的政策目標，然則政策目標中互有重疊亦有 互斥，例如在第四屆立法院中，總統及行政院與立法院，同樣面對經濟衰退 的困境，其實共享提振經濟景氣的政策目標，而互斥的議題則表現在意識型 態對立上，例如在政黨重大政策黨綱的核四議題上則互不相讓。這樣的行為 者目的與動機的重疊與互斥，往往也先決性地設定政黨間合作的空間與對立

的版塊。

除了政治行為者（政黨）的目的影響其行為之外，資源也具決定性角色。

資源不單影響哪一方的議題取勝，也決定妥協的程度。如果個別政黨單獨行 動便能獲得成功，則沒有政黨間合作的必要，例如在一致政府時期，政黨之 間的合作顯得必要性與迫切性較低，反觀分立政府時期，政黨的合作則成為 關鍵。一般廣義而言，總統（行政院）與國會議員個別擁有三種資源：憲政 性、制度性、政治性資源（Weisberg and Patterson, 1998）。憲政性的資源表 現 在 憲 法 賦 予 機 構 的 制 衡 權 力 上 ， 例 如 總 統 的 否 決 權 與 國 會 的 人 事 同 意 權 等。制度性資源則表現在機關組織化的過程所擁有的資源，例如機關的人力 專業化程度、政黨協商機制發展的成熟。憲政資源的變化往往較為緩慢不易 人為更動，制度性資源例如政黨協商，則決定了立院立法的主要操作方式，

政黨對立訴諸該項制度性資源尋求解決在第四屆中成為慣例，但是如何導向 制度性資源的解決，則有賴政治性資源的配合。憲政與制度性資源設定了分 立政府下的行政立法機關相對的固定資源，而政治性資源則是可以動員並加 以操控的流動性資源，政治性資源主要表現在機關外部性的支持，例如議題 的顯著性、公眾對議題的需求與支持等。政治性的資源的成本運算往往影響 政黨間的合作與衝突。

一般而言，政黨的政治性資源乃是受到外部議題環境的影響，例如當工 時、核四等爭議性議題並無法獲得廣泛民意的支持時，有利於政黨間合作的 政治性資源在第四、第五會期中便出現短缺的現象，因此立法衝突頻繁導致 立法產能處於低潮。相反的，在第四屆第六會期中，當民意多數傾向支持總 統所標舉的經濟議題，同時立委們面臨立即的選舉連任的壓力，使得反對的 成本增加，執政黨操作政黨合作的政治資源相對累積性增加。為尋求反對黨 的支持，總統必須說服在野黨，使得反對的成本大於支持的成本，才能有利 於政黨間的合作與執政黨議題的推動。

當然如何動員這樣的政治資源，則有賴於策略的操作，例如訴諸媒體，

使議題向該方傾斜，在第四屆分立政府的後期執政黨慢慢地較嫺熟於政治資

源的累積性操作。正面操作的方式，主要是降低政黨合作的成本，例如透過 第六會期召開前的經發會，以政治性會議的政治手段解決經濟問題，確實成 功地將經濟議題（經發會共識與加入WTO入會前準備）塑造成為立法院的全 民共識，順利排進第六會期的優先審議議題並有效的推動，第六會期中經濟 議題成為主要的立法修法重點。而負面操作的方式，則是增加衝突的成本，

例如黨鞭對外發言指責反對黨杯葛導致議事效率不彰，或是在第四屆最後會 期的最後階段，立委改選時推出「在野黨再怎麼野蠻」的文宣，將衝突成本 轉嫁致反對黨，使得敗選者意興闌珊，因顧慮選舉中的的廣告形象使得預算 審查刪幅大量減少等，因此第六會期所通過的法案中，在立委選後復會通過 的法案遠高過選前的法案可見一斑（選前通過 67 筆法案、選後通過 104 筆法 案）。這些都是透過策略操作，使得衝突的成本高於合作的成本，也是第四 屆第六會期運作相較較為順利的關鍵性因素。²⁷

第四屆立法院中，呈現出相當豐富的立院政黨生態，並非分立政府─立 法停滯 vs. 一致政府─有效統治的二分對立所能描述解釋，這樣的認知也過 於化約行政立法之間互動的複雜性與流動性，本文試圖呈顯出第四屆立法院 中，在一致與分立的政黨組合形態的政治結構下，政黨合作與衝突兼而有之 的例證，包括立法通過數量的增加背後的數字陷阱，立法過程的延遲實現，

政黨對立投票減少反映出過度依賴妥協交換式的政黨協商解決衝突等現象。

在這樣矛盾的現象中，本文試圖在分立政府的政治結構下，找出導致政黨衝 突的行為者動機與資源的解釋，更找出操作政黨合作的政治行為者的目的共 享與資源運算的理性，希望對於台灣分立政府的現象提出脈絡化的解釋。當 然，本研究受限於分立政府觀察時間與案例的短缺，難以更具系統化的加以 整合出模式解釋，只能以此詳細的描述（thick description）作為未來理論實

27. 第六會期相對產能較前兩會期為高，除了制度解釋，還包括了非制度面人的解釋，民進黨黨鞭的改選 中，第五屆的鷹派（總召周伯倫、副總召翁金珠、幹事長柯建銘）下台換上鴿派（林豐喜、張川田、

蔡煌瑯），上任的鴿派以朝野和諧為主（中央日報，2001/06/08）。但是人的因素並非全然客觀的解 釋，僅可參考。

證研究的初探。