將前述中華人民共和國社會保險制度，尤其養老保險發 展加以檢視，最值得探討的首要問題，乃是對於社會保險本 質與認知的問題。按社會保險乃是 1880 年代創始於德國的社 會制度。其後，經由國際公約，包括聯合國、ILO 之公約以 及各國的實踐，社會保險有其舉世所共認的概念、本質與內 涵 。 若 以 作 者 在 牛 津 現 代 世 界 百 科 全 書 所 撰 寫 Social Insurance 條目之說明為基點，社會保險制度，應是具有強制 保險、風險分攤、以保費為財源、以隨收隨付為財務程序並 與被保險人個別生活水準相關連的制度。以此為論，社會保
中國養老保險法制之核心問題 023
險與雇主責任、私人保險、個人帳戶以至社會救助，皆有極 為明確的差別（Kuo 2008）。
準此，將公社精神與雇主責任制認知為社會保險，顯見 對社會保險本質認識不足。人民公社為一生產單位，且負有 資源分配之功能，以維持公社成員一定之生活水準。據此，
人民公社為家庭責任之延伸。因之，課處國營企業負起勞工 退休給付之責任，可見在經濟改革之後，既有公社思想與雇 主責任的思維仍繼續存在。對此，臺灣 1984 年勞動基準法之 勞退舊制亦以雇主負勞工老年經濟安全之責任，可謂與此等 措施相類。臺灣勞基法的雇主責任制，於施行 20 年之後，此 等課處雇主負起勞工退休保障的作法已難以為繼。8
就中國養老保險制度之發展，在 1991 年開始規劃以基本 養老保險與個人帳戶兩部分作為養老給付基礎新制下，將雇 主與勞工之繳費分別納入基本養老保險與個人帳戶制度之 中，而為分殊設計。在 2011 年正式實施之社會保險法養老保 險制度下，雇主與勞工各自繳交 20% 的地方平均工資與 8%
的個人薪資到基本養老保險與個人帳戶制度中。就此，在社 會保險制度之下納入以個人帳戶為主要內涵之養老給付制 度，亦非社會保險制度之基本形式，而有商榷之必要。未能 將社會保險與個人帳戶明確區隔，也是對於社會保險制度未 能有效掌握的另一例證。
再者，基本養老保險制度高達 20% 地方平均工資之保 費，以及個人帳戶制度 8% 個人工資之提撥，則遠高於歐美 各國社會保險費率。按美國 OASDI 的費率迄今僅 12.4%，至
8 經由 2004 年勞工退休金條例，原有的雇主責任制，除了過渡期間的措施 外，已全面廢棄。惟替代此一私人化雇主責任措施的竟是更為私人化的個人 帳戶制。此一問題，將於下文再行討論。
行政訴訟與違憲審查 海峽兩岸公法學論壇論文集（二）
024
於德國雖短暫超過 20%，但也在 2015 年降到 18.7%。中國養 老保險制度高費率之設計，或在於儲備過去離退、離休與退 休人員之養老保險給付債務。惟這正是對於社會保險財務模 式的嚴重誤解。按社會保險乃是植基於代間契約並以隨收隨 付為其財務模式的社會團結機制。所謂隨收隨付，係指社會 保險之支出係以當期保費之收入為其財源。社會保險之財 務，以力求當期收支平衡為原則。這是何以德國社會年金保 險僅以 0.2 個月年金支付額為最低出納準備的理論基礎。據 此，以社會保險為名，但無隨收隨付財務原則之概念與設 計，亦偏離社會保險之制度設計。表 1 之數據顯示，基本養 老保險基金之結餘自 2004 年以來即逐年大幅成長近十倍，由 2,975.0億元人民幣到 2010 年的 23,941.3 億元人民幣。由此可 知，基本養老保險基金係以基金積累為原則，而非依據社會 保險隨收隨付之當期財務平衡概念。然而，眾多資金之累 積，究係累積更多的財富，還是更多的負債，令人深思。此 一問題，將於下文繼續探究。
表 1 中國基本養老保險基金之收入、支出與結餘（2004-2012）
單位：億元人民幣 年份
養老 保險基金
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
基金收入 4,258.4 5,093.3 6,309.8 7,834.2 9,740.2 11,490.8 13,419.5 16,894.7 20,001.0 基金支出 3,502.1 4,040.3 4,896.7 5,964.9 7,389.6 8,894.4 10,554.9 12,764.9 15,561.8 基金結餘 2,975.0 4,041.0 5,488.9 7,391.4 9,931.0 12,526.1 15,365.3 19,496.6 23,941.3 資料來源：整理自中華人民共和國國家統計局國家數據庫（http://data.stats.gov.cn/）。[2014 年
12 月 21 日瀏覽]
中國養老保險法制之核心問題 025
除此之外，養老保險的統帳部份，不論其保費或給付皆 以平均薪資為基準，如此作法可謂完全忽視個別勞工的差異 性，也因此無法達成依勞工所得力求維護原有生活水準的目 標。就此，甫在大陸出版的 Zacher 教授論文集「福利社會的 歐洲設計」，即特別提到：社會保險應予個人之工作、收入、
家庭與需求等方面加入個人要素（漢斯‧察赫 2014: 268, Zacher 2002: 15）。
就此，臺灣近年來的發展，或深具參考意義。在此發展 中，大法官會議經由 472、549 及 609 號解釋，再三指出：舉 凡違背國家憲法上對於社會保險等社會政策授權之立法，包 括違背社會保險應有目的、範疇之立法，皆屬違憲之立法。