一、從整體經費收支看公學校財務法規的調整
經由前一節的討論，我們理解了公學校收入的種類，以及總督府對於 維持學校營運做出的財務調整。但前述討論主要是針對法規上的變化做出整 理，並無對歷次總督府調整財務法規的可能因素加以解釋，以下將嘗試自幾 個方面來看公學校財務法規調整前後的變化。
從下表「表四」全島公學校的收入來看，明治31年（1898）公學校
1899 96 47,723 497
1901 121 82,239 679
1903 146 93,091 637
1905 165 200,373 1,214
1907 192 497,271 2,589
1909 214 716,809 3,349
1911 236 1,149,040 4,868
1913 260 1,363,230 5,243
1915 284 1,459,064 5,137
1917 327 1,871,482 5,723
1919 410 2,983,330 7,276
資料來源： 臺灣總督府編，《臺灣總督府學事年報》（明治32～大正8年）中「公學校收入 決算」項目。
其次，透過「表五」可以發現，公學校經費收支自明治32年（1899）
公學校的收入扣除支出後有2,248圓的淨值，但隔年（1900）公學校淨值便 降至300圓，顯示成立初期經費的收支仍不太穩定。71明治34年（1901），
70 臺灣總督府，《臺灣總督府學事第一年報》，頁41；臺灣總督府，《臺灣總督府學事第十八年 報》，頁130。
71 因為教師薪資與旅費是由地方費支付，因此統計中公學校的支出已經扣除教師薪資與旅費兩 項。
全島公學校收支首次出現赤字，支出比收入多出一萬圓。儘管整體收支無法
1899 96 47,723 45,475 2,248
1900 117 52,537 52,237 300
1901 121 82,239 92,826 –10,587
1902 139 79,483 79,044 439
1903 146 93,091 93,091 0
1904 153 119,003 119,057 –54
1905 165 200,373 200,373 0
1906 180 364,603 364,603 0
1907 192 497,271 482,588 14,683
1908 203 601,985 582,712 19,273
1909 214 716,809 697,536 19,273
1910 223 925,050 898,491 26,559
1911 236 1,149,040 1,122,799 26,241 1912 248 1,148,959 1,107,176 41,783 1913 260 1,363,230 1,322,003 41,227 1914 270 1,400,910 1,355,701 45,209 1915 284 1,459,064 1,406,535 52,529 1916 305 1,680,770 1,621,380 59,390 1917 327 1,871,482 1,805,669 65,813 1918 394 2,143,653 2,071,161 72,492 1919 410 2,983,330 2,906,602 76,728 資料來源： 臺灣總督府編，《臺灣總督府學事年報》（1899–1919），「公學校收入決
算」與「公學校支出決算」，收入支出決算中包含臨時費支出。公學校支出項
年）、明治40年（1907）再次以府令調整公學校經費收支規定。經過法規 的修正，公學校一直持續到大正8年（1919）都未再出現收支不穩的狀況。
即使公學校數目增多，但因為財務制度完善，公學校的營運反而漸趨穩定，
也開始有小部分的基本財產收入。
二、協議費制度的問題所在
在總督府調整公學校財務制度下，全島公學校由最初的不穩趨向穩定，
學校數目也逐漸增加。僅管公學校數目不斷增加，從全島學齡兒童就學比 率來看，實際能夠就學的學齡兒童仍然屬於少數。以明治41年（1908）
到44年（1911）為例，儘管正在公學校就讀或已經畢業（含四年制與六 年制）者從3萬6,000人（35,991）人增至4萬7,000人（47,104）人，達到 就學年齡卻未就學者3年來仍維持在69萬人上下，無明顯降低情況。72在大 正4年（1915）一份由總督府民政長官下村宏給安東貞美總督的報告中認 為，當時（1915）全島公學校數量僅能收容一成的希望入學者，73即使到 大正9年（1920）3月底，全島63萬（637,161）學齡兒童中仍有50萬5,000
（505,335）未能就學，每百人的就學率僅有20人（20.7%）。74同時期的
《臺灣日日新報》上也記載著地方因為就學者增加導致校舍不足。75未就學 者人數難以降低與就學率緩升都反映出相同的問題，地方上並無足夠的校舍 容納所有想就學的學生。
一套堪稱運行良好的制度，卻難以負擔想入學的民眾，表面上的原因 是學校增加不夠多、快，但若從經費制度層面討論，可能會發現些許問題存 在。大正2年（1913）新竹廳屬（判任級輔助文官）上田榮助，對於廳內民
72 明治41年學齡兒童不就學者人數（明治42年3月統計資料）包含女性在內為693,889人，明治44 年學齡兒童不就學者人數（明治45年3月統計資料）包含女性在內為686,948人。數據請參閱臺 灣總督府，《臺灣總督府學事第七年報》（臺北：臺灣總督府，1911年），頁117；臺灣總督 府，《臺灣總督府學事第十年報》（臺北：臺灣總督府，1914年），頁136、139–141。
73 下村宏，〈（秘）臺灣統治ニ關スル所見〉（大正4年11月23日），《下村宏文書》，第6號，
未編頁碼。
74 臺灣總督府，《臺灣總督府學事第十八年報》，頁131–132。
75 〈入學兒童激增と校舎不足〉，《臺灣日日新報》，1909年7月1日，2版。
眾負擔不均現象有所注意，並投稿於《臺灣教育》雜誌。他對當前總督府負 擔金徵集方式提出部分質疑（括號內文字為筆者所加）：
隔了一條溪或一條路，因為（公學校）設立區域的不同，經 費負擔也產生很大的不同。……依據我在新竹廳下實際調查（負擔 金）的情形，大正2年的負擔標準，以家稅1圓為基準，最低只要繳 交32錢1厘，最多要交1圓73錢7厘，最多最少實際上為一比五（最 多與最少的繳納比例）。公學校是均等的教育，但對於學校的大 小、設備是否完善及其他設備，再負擔上有很大的懸殊，負擔者對 此的感想並不難推測。……負擔金是一種公課（意指有強制繳納義 務），但繳納者對於負擔額度並無置喙餘地。對於所謂區長的分 配，只有負擔的義務，因此往往抱有如同教育稅之感是很自然的。
他們這些負擔者之間以一種不公平之眼，看到僅差一條路或一條溪 就有如此大之負擔差異，抱怨之聲往往不絕於耳。76……
上田榮助看到地方對負擔金區內課徵不一所引發的民怨表示關心。由 於協議費徵集區域是依據學區而非依據資產劃分，自然容易產生富有與貧窮 的徵集區的情況。同時當學區內家長因為就學人數滿員或其他因素，希望其 子女就讀其他學區的學校時，由於並不屬於其他學區內學齡兒童，除了要在 該校繳納較高的學費外，他仍舊需要繳納原來學區的負擔金，等於是雙重負 擔，這樣的情形在新竹廳內非常多，由於徵集標準並不一致，民眾容易產生 不公平的心理。此外，儘管一個有資產的士紳與普通民眾繳納的負擔金額度 不同，若兩者的子女就讀同一公學校，所享受的資源大致上是相等的。負擔 金要求所有人都必須繳納費用，甚至包含沒有子女的民眾在內，也容易引發 不滿。該文反映出地方上並不滿意經費徵集方式，協議費制度（負擔金）只 能穩定學校財政，但不符合地方民眾所認為的公平。區內如果沒有富豪、士
76 上田榮助，〈公學校財政に關する私見〉，《臺灣教育會雜誌》，140號（1913年12月1日），
頁14–17。
紳等資產家，固定的經費徵集區制度反而使貧困地區的學校更容易出現財務 問題。如果該區的學校財源本來就不佳或僅能勉強維持營運，當然無法增加 校舍容納更多就學人口。
對於新竹廳管內公學校徵集區不公平，上田榮助認為可以從地方費與成 立經濟聯合組織著手。他建議將公學校經費仿照臺灣小學校的設計，全部以 總督府地方費來支付，或以各街庄聯合成立徵集區，解決各區徵集標準不一 的問題。77但透過總督府地方費來支付公學校費會直接排擠其他地方費支出 項目，對總督府的財政收支影響甚大，實施難度甚高。採取經濟性聯合組織 的方式，基本上就是仿照日治初期公學校數目不多時的作法，藉由較大的學 區讓經費徵收能較為穩定，同時利用富裕學區來補助貧困學區，但如此一來 對富裕區內的居民又是另一種額外的教育支出，也可能出現富裕區反對和貧 困區成立聯合組織的情況。基於種種複雜考量，該建議最後未得到總督府的 採納。
協議費制度另一個問題是學校經費會因為學區縮減而不穩定。由於公學 校的協議費徵集區是以學區為依據劃定，一旦附近增設公學校，原有的協議 費徵集區便可能因新學校學區劃分面臨縮減，難以維持原來的收入額度，這 個現象也反映每個公學校間的劃分範圍其實皆環環相扣，學區外學校的增減 都會影響公學校的收入。既有的公學校會因新公學校成立面臨學區（經費徵 集區）的縮減，導致學校可徵集的經費減少，在1900年代初期逐漸明顯。
舉例來說，彰化廳舊眉庄、溪洲庄等15個庄本來皆屬北斗公學校學區，因 為道路險惡與溪水阻擋，在明治40年（1907）6月由總督核可設置新分校，
並在此15個庄劃分新學區給分校作為負擔區域。大甲支廳的墩仔腳庄本為 大甲公學校學區，因路途遙遠而新設墩仔腳公學校，連帶將一部份學區劃分 給新的公學校。78明治32年（1899）時全島僅有96所公學校，到了大正8年
（1919）為公學校數目已達到410所（含分教場）。如果一所公學校代表一
77 上田榮助，〈公學校財政に關する私見〉，頁17。
78 〈公學校新設〉，《漢文臺灣日日新報》，1908年2月23日，2版。
個學區，學區便從原先的96個擴增至410個，也意味著既有公學校經費徵集 區的縮減。協議費制度的設計使公學校會因為鄰近公學校成立降低收入，導 致協議費（負擔金）財源不穩定。公學校受到學區（經費徵集區）的縮小影 響，本來預定的收入無法達成，在學區（經費徵集區）不斷被瓜分卻又無 法找到新的替代財源下，只能向外尋求新的財源。儘管總督府直到明治40 年（1907）「公學校財務規程」後才統一針對公學校向地方借款維持運作 給予明確規定，借款對公學校來說早已是一個普遍的手段。79早在明治30年
（1905）斗六廳、臺南廳與阿猴聽管內的公學校，已開始利用借款來維持 學校營運。80到了明治30年（1906），嘉義廳與鹽水港廳的公學校也出現借 入金的紀錄。明治40年（1907）後各廳借款情形更為普遍，包含宜蘭、新 竹、彰化、阿猴與恆春公學校也陸續有借款的記錄，其中又以宜蘭（21,569 圓）與阿猴（14,736圓）兩地的借款最多。81
公學校借款是否代表學校營運出現問題，主要還是要看借款後主要用 於何種項目。以新竹廳的樹林頭公學校為例，該校在明治40年（1907）歲 出入追加預算中借款450圓作為土地買入的資金，我們從《新竹廳報》中記 載的公學校基本財產表來看，樹林頭公學校在臺灣銀行新竹出張所（指稱 分行）的存款僅有37圓，並不足以購買土地。不論該校購地目的是為了未 來賺取收益的投資或興建校舍，該校在營運之外可運用的資金可說相當稀 少，營運狀況並不理想。82明治43年（1910）牛埔公學校在該年度預算中
公學校借款是否代表學校營運出現問題，主要還是要看借款後主要用 於何種項目。以新竹廳的樹林頭公學校為例，該校在明治40年（1907）歲 出入追加預算中借款450圓作為土地買入的資金，我們從《新竹廳報》中記 載的公學校基本財產表來看，樹林頭公學校在臺灣銀行新竹出張所（指稱 分行）的存款僅有37圓，並不足以購買土地。不論該校購地目的是為了未 來賺取收益的投資或興建校舍，該校在營運之外可運用的資金可說相當稀 少，營運狀況並不理想。82明治43年（1910）牛埔公學校在該年度預算中