經由行動研究及文獻資料的整理，本研究以政府、非政府組織與社區民眾間的
「三角互補關係」為公眾參與社區總體營造相關計畫的理想運作模式。然而，要能 從早期的「上下依賴關係」達成前述的三角互補理想模式，勢必經過一定的轉換過 程，本研究透過對於苗栗縣推動社區規劃師機制運作的行動研究將之分為三部分進 行說明；首先，闡述政府在社區總體營造中扮演的角色及政府何以需要非政府組織 協助政策進行？再者，在協助執行社區總體營造時，有效的非政府組織應具備哪些 條件而非政府組織又該扮演什麼角色？最後，民眾在社區總體營造過程中，應如何 行動以尋得政府、非政府組織及社區民眾的三贏？
（一）在社區總體營造相關計畫中，政府、非政府組織與社區的關係
隨著社會、經濟、政治等公共領域的轉型，台灣政府行政取向逐漸朝向去片面 權力化前進；政府透過權力下放與權力分享的機制，促使民眾及非政府組織參與政 府的政策推動與相關計畫的執行，進而使政府與民間協力以達共同治理的民主目 標。透過文獻分析及本研究之行動研究發現，苗栗縣社區規劃師運作模式處於蕭元 哲、黃維民（2001）統整的四類治理模式中「科層」到「網絡」的過渡期中（圖 七）。
圖七：公眾參與社區總體營造相關計畫模式發展：科層到網絡 資料來源：蕭元哲、黃維民（2001）及本研究整理。
不論是從一九九四年文建會推動的社區總體營造計畫，或是苗栗縣社區規劃師 運作發展來看，都可以發現政府、非政府組織及社區民間之間的關係從由上而下的 科層模式逐漸轉向以互補關係為主的網絡模式。在苗栗縣推動社區規劃師運作機制 之初期（第一、二期中），政府及計畫承辦單位提供了許多誘因（社區再造補助、
專業規劃者服務津貼等）促使社區民眾及專業團體加入社造的工作，除此之外，政 府及計畫承辦單位也扮演著監督的角色，在社區無法順利達成預期目標時收回原有 的補助；在如上的政策執行關係中，以「獎懲制度」為維繫關係的基礎，而政府及 非政府組織屬於「雇傭關係」，政策執行的參與者（政府、NGO、社區民眾）在
「垂直依賴」、「低彈性」且「疏離」的關係中，進行「低自由度」的社區營造工 作。相對於第一、二期的社規師運作模式，在第三及第四期中，「社區規劃師專案 管理中心」引入了「培力」及「社區規劃師工作團隊」的觀念；希望透過社區總體 營造三主體間「三角的互補關係」，促進社區民眾以「積極」的態度參與政策執 行，並在「高彈性」與「信任」的基礎上，讓社區民眾發揮具有文化性及在地性的 思考模式，以使社區總體營造具有社區自主性及保存社區固有的特色。
重要的是，在上述的發展脈絡下，苗栗縣社區總體營造計畫參與者之間從前述 圖一的「上下依賴關係」逐漸形成「水平互動」3關係，在其中非政府組織（社區 規劃師專案管理中心）為「中介者」，在政府缺乏與民間接觸的機制時進行居中的 溝通、協調及資訊交換的工作（圖八）。
3 在社區總體營造的過程中，圖三的三角互補關係是政府、NGO、社區民眾應致力形成的 互動形式；然本研究發現，在建立三角互補關係前會先經歷一段「水平互動關係」，這 也是苗栗縣社區規劃師制度執行的現行模式（由圖一到圖八再到圖六最後到達圖三）。
是以，在圖八的部分非政府組織與單向的箭頭以虛線表示，以代表政府與社區民眾的雙 向互動日後還是會產生，但非政府組織面對政府與社區民眾的中介者角色將來會轉變為
圖八：政府、非政府組織及社區民眾水平互賴關係示意圖 資料來源：本研究整理。
綜合上述，在社區總體營造推動十年後，政府在社區總體營造中所扮演的角色 從「由上而下的監督與命令」，轉向與計畫執行者一同合作、協力的「水平互動關 係」。在社區總體營造的政策中，政府因為需要深入社區及瞭解社區之需求，是以 需要一具在地性的非政府組織作為中介，以推動政策執行及進行資源的整合（政府 與 NGO 進行雙向互動後，再將力量推向社區民眾）。而社區民眾在社區總體營造 的過程中，也需要一個能夠「對權」（power to）（引自羅秀華，2003）及提供專 業協助的非政府組織來促使社區民眾進行實質的行動；除此之外，透過非政府組織 與民間的集體力量也能將社區的在地需求傳達給政府，以使社區總體營造在水平互 動及公開對話中有效的進行（社區民眾與 NGO 進行雙向互動後，再將力量推向政 府）（如圖八）。亦即在社區總體營造政策下，台灣的行政體系從過去的科層逐漸 邁入網絡模式，在此過渡期中，社區總體營造政策執行的每個參與者都需進行一連 串的學習；學習的內涵不僅只於工具性技能及立即可用策略的學習，還包括從權力 的解構、重組與再建構過程中的學習。
（二）非政府組織在社區總體營造相關計畫中扮演的角色
透過上述文獻分析及本研究之行動研究發現，政府在社區總體營造計畫執行過 程中，因社區民眾公民權的揚升、政府及市場的失靈（由於政府必須處理龐大的公 務又缺乏有效運作機制而產生政府失靈；因社區總體營造工作屬公共財的設立而造 成市場失靈）、公共領域結構的轉變及需在地性中介組織的協力等因素，而需要一 非政府組織協助推動相關計畫；也因上述四項造成政府需要非政府組織介入的原 因，促成非政府組織在社區總體營造相關計畫中發揮其角色與功能；以下分別敘述
政
府
非
政 府 組 織
社
區 民 眾
（雙向）
（雙向）
（單向）
（單向）
非政府組織在社區總體營造計畫中的角色與功能。
1.從「三角互補關係」及「水平互動關係」看非政府組織的角色與功能：中介、
潤滑與形塑
因為政府失靈、市場失靈及公共領域結構的轉變，造成在社區總體營造計畫執 行過程中，政府、非政府組織與社區民眾形成「三角互補關係」（圖三）及「水平 互動關係」（圖八）兩種模式。在三角互補關係中，非政府組織扮演著「殘補」的 角色；而在「水平互動關係」中，非政府組織在公部門、私部門及社區民眾間扮演 著「中介與潤滑」的角色。鄭讚源（2000）認為非政府組織在扮演中介與潤滑的角 色時，需發揮下列三種功能：第一，非政府組織需反應其他部門對於公共事務之需 求與特性；第二，非政府組織需負責調節部門間的關係；第三，非政府組織可以形 塑其他部門的特質與走向。
以苗栗縣社區規劃師運作模式來看，「社區規劃師專案管理中心」（非政府組 織）透過宣導政府對社區營造的需求及反映社區民眾在進行社區再造行動過程中的 意見與建議，來使政府與社區民眾在開放的溝通平台上瞭解彼此的需求；再者，
「社區規劃師專案管理中心」透過不斷的對話、溝通、協調等對權及培力的機制來 改變社區總體營造三主體之間的關係，從「單向推動到雙向並行」，更從「由上而 下的施受到水平互補」；最後，「社區規劃師專案管理中心」透過統整各部門的需 求及組織目標，來形塑適合全民的社區總體營造願景，以為政府與民間組織協力互 動達成之共有目標。在社區總體營造計畫執行中，如果沒有非政府組織，社區民眾 及政府將缺少一個過渡、緩衝、潤滑及調節的機制；不僅如此，非政府組織在社區 總體營造中在扮演「殘補」角色外，還能積極的「形塑」其他組織，進而改變原有 不合時宜的關係及發展因地制宜的行動策略。
2. 非政府組織在公眾參與的不同層級中扮演適當的角色及提升公民參與層級 台灣在歷經解嚴之後，民眾開始擁有集會與結社的自由；透過民意的集合及發 聲，台灣人民開始民主自覺並希望透過民主自決來參與國家行政、政策制訂與執 行。在公民權抬頭時，公眾參與政策執行便成為政府行政的新趨勢；Arnstein
（1969）曾提出公民參與的三個階層（無參與、象徵性參與、完全參與）及八個階 段（政府掌控、治療、告知、諮商、安撫、伙伴、授權於民及市民主控）。在上述 階段中，公民參與的程度有高低之分，在無參與的階層中，公民處於被動、消極及 無知的狀態中，非政府組織在其中較難激發公眾參與的意願；在象徵性參與階層
中，公民雖具有知的權利，但常在政府安撫後消除了雜音與不同的意見，是以，非
（Citizen Control）
授權於民
（Delegated Power）
完全參與
伙伴
（Partnership）
政府與民眾的關係：水平互補。
非政府組織：扮演形塑及培力的 角色，提升公眾參與層級，並促 成政府與民眾間的伙伴關係。
安撫
（Placation）
諮商
（Consultation）
象徵性參與
告知
（Informing）
政府與民眾關係轉換期：由垂直朝到水 平互補。
非政府組織：扮演溝通、協調的中介角 色。
治療
（Therapy）
無參與
政府掌控
（Manipulation）
政府與民眾的關係：垂直依賴（科層體制、官 僚氣息）。
非政府組織：功能較少發揮。
圖九：非政府組織在不同公民參與階層中扮演的角色與功能圖 資料來源：Arnstein（1969）及本研究整理。
在社區總體營造執行過程中，面對社區民眾公民權提升時，非政府組織得扮演
合」等觀念開始成為社造的理念基礎；換句話說，政府與社區民眾協力進行社區總
合」等觀念開始成為社造的理念基礎；換句話說，政府與社區民眾協力進行社區總