因為私鹽盛行，官鹽滯銷，導致嘉慶十五年（1810）淮鹽全年銃銷，銃銷者，
將積引銃毀，其正雜錢糧令商人分年完繳，即商人雖未行鹽，稅收卻由鹽商賠納，
分五年帶徵131。又因嘉慶十九年令商人捐輸工餉，商力疲弊，嘉慶二十三年，兩 江總督孫玉庭奏請展延六年，次年又奏准將戊寅綱（嘉慶二十三年應運之鹽）分 十年帶運，欠課連年累積，年年不能清繳132。道光元年至十年（1821－1830）「十 綱之中，淮南商辦課運止有五綱七分，而欠帑之數積至一千九百八十餘萬。」「東 南財富，淮鹽最大；天下鹽務，淮課最重。」「兩淮歲課，當天下租庸之半，損 益盈虛，動關國計。」在兩淮鹽務幾至不可收拾之際，陶澍受命出任兩江總督，
道光皇帝對陶澍改革鹽務弊病，增加稅課期望的殷切是可以想見的。
陶澍了解兩淮鹽務改革的重要與急迫，與了解鹽務的林則徐、魏源、包世臣、
姚瑩、俞德淵、黃冕、陳鑾、王鳳生等商議，擬定了刪浮費、輕商本、速運銷、
嚴緝私的原則，重用有實際鹽務經驗的王鳳生、俞德淵等人負責執行。初期因鹽 務積弊已久，改革影響到許多人的既得利益，成效未彰，引發反彈，道光十二年 八月，被陶澍革除總商鮑有恆的近親，御史鮑文淳奏劾陶澍：「兩淮鹽務自辛卯 開綱至今，尚有三分之二未完。‥‥且招徠商人，未見樂趨，或辦理仍未盡善。」
陶澍承認鹽務弊病積重已久，自己力單任重，加之舊商已消乏，新商觀望，辦理 不易，行鹽並不順利。建議簡派鹽政，專司其職。在道光皇帝支持下，改革持續，
128陶澍〈淮北票鹽試行有效請將湖運各暢岸推行辦理酌定章程摺子〉《全集》卷 14 奏疏，頁 34。
129魏源《魏源集》〈淮北票鹽志敘〉，漢京文化事業有限公司 73 年 7 月 1 日影本，頁 439。
130包世臣〈上陶公保書〉，《中衢一勺》卷 7 上，頁 18。
131趙爾巽等撰《清史稿》卷 129〈食貨志四、鹽法〉頁 2。
132汪崇篔〈清嘉道時期兩淮官鹽的壅滯〉，《鹽業史研究》2002 年第 4 期，頁 4。
成效也日漸顯現133。
陶澍在道光十九年（1839）因病奏請開缺，曾將他任職兩江兼主鹽政的八年 間，鹽務績效作一總結，在淮南地區，「道光十一年辛卯綱起，至十七年丁酉綱 止，七綱之中已報過六綱奏銷，而帶完乙未一綱，亦納有三分之課。除十八年戊 戌一綱，仰沐天恩，准將南課融北，現經督飭運司趕辦奏銷，即日結數，移交後 任造報外，通計已報部撥正款，共銀八百八十四萬三千一百六十七兩九錢七釐，
仍有專案起解之織造、銅斤、河餉銀一百七十八萬四千二百七十三兩二分。歷綱 報解京外帑利、各省鹽規匣費并解京節省参斤變價，共銀六百四十四萬二千三百 八兩七錢八分九釐。而在前銃引、借帑、扣留等事，八年來從未上瀆宸聰。且於 正額之外，完過己庚殘課、新疆經費、積欠身参價、歸還墊款，共銀三百二十七 萬七千三百五十八兩六錢三分。皆辛卯以前歷前任所欠而帶完於辛卯以后。134」 不但將歷年應交的正雜稅課按數繳清，而且將一部分前任欠稅帶完，績效優異。
淮北的票鹽改革成績更為顯著。改革前，十綱之中僅運及三綱四分有零。其 銃銷、停運、融南各項多至六綱五分以外。而十綱應完課銀二百七十一萬四千餘 兩，僅完銀七十萬四千餘兩，實未完銀二百萬六千餘兩。實施票鹽後，人人均可 納課行鹽，簡化手續，嚴禁浮費陋規，「各商爭先搶購」，市場暢旺，鹽課大增，
「自道光十一年辛卯綱起，至十七年丁酉綱止，七綱之中除徵足奏銷銀一百八十 九萬七千二百七十六兩四錢九厘，仍有專案起解之織造銀十五萬四千兩，又代辛 卯以前徵完過己庚、戊子殘課銀六十一萬六千六百四十六兩二錢一分四厘，仍有 溢完課項撥抵淮南懸課銀九十八萬九千四百七十五兩六錢五分五厘，計按額溢徵 銀一百六十萬六千六百二十一兩八錢六分九厘。而戊戌本綱開局驗資已經收稅未 解運庫銀兩尚不在此數內。135」
總計陶澍任職兩淮八年間，正雜課款共報完二千四百萬四千五百六兩六錢二 分四釐，平均每年完課 330 萬兩，是他接任前 2.75 倍。136其中淮南因引地遙遠，
一切疏引、緝私鞭長莫及，以致鄰鹽侵灌，官鹽積壓，每綱奏銷完課約八分，淮 北票鹽成效較著，在南課融北後，不但解決了從前積引欠課的問題，而且因私鹽 減少，官鹽銷售暢旺，鹽課超過額定，竟然可貼補淮南鹽課四十餘萬兩，代納淮 南課銀三十萬兩，改革成效突出137。
上述為從稅課觀察陶澍在兩淮鹽務改革的績效，實際上陶澍的改革，不僅限 於課額的完成，改革前，許多地區的人民因官鹽價昂，有數月不知鹽味者，「自
133陶澍〈請復設鹽政附片〉《全集》卷 18 奏疏，頁 19－22。
134陶澍〈縷陳八年來辦理兩淮鹽務並報完銀數比較在前情形附片〉《全集》卷 18 奏疏，頁 64－
65。
135陶澍〈縷陳八年來辦理兩淮鹽務並報完銀數比較在前情形附片〉《全集》卷 18 奏疏，頁 65－
66。
136陶用舒〈陶澍鹽課商辦述評〉《鹽業史研究》1998 年第 3 期，頁 49。
137劉洪石〈略論清代的票鹽改革〉《鹽業史研究》1995 年第 4 期，頁 21。
票鹽到境，鹽價頓減，取攜甚便，民情安之。138」尤有進者，淮北試行票鹽後，
御史周彥認為：「票鹽之法與場竈起徵名異而實同。場竈起徵，利於私而不利於 商，給票行鹽，利於梟而不利於國。139」實際上，周彥說的「票鹽之法與場竈起 徵名異而實同」是正確的，他憂慮的「場竈起徵，利於私而不利於商，給票行鹽，
利於梟而不利於國。」自實施票鹽後，反因鹽價大減，鹽梟無利可圖，轉而合法 販鹽，竟可減少偷漏，化梟為良，治安亦獲改善；竈戶因行鹽順暢，流亡者得以 返家延續舊業140。因人人均可從事販鹽，許多農民兼差販鹽，生活改善，道光十 二年（1832）「海州大災，饑民賴此轉移庸值，全活無算。141」更是始料未及的。
伍、結語
陶澍生於乾隆晚期，出仕於嘉慶、道光年間，是嘉道時期的重臣。品行端正，
才識優長，持論公正，負責盡職，重視經世之學，所交之友多以文章經濟見重，
歷任長官給予好評，密摺保薦，得到道光皇帝特達之知。由於官吏貪污，民生艱 困，朝中如英和、王鼎、琦善都支持改革，在各方支持下142，陶澍結合了一群志 同道合的人才，於江南從事改革，其中尤以鹽務改革最為後世稱道。
鹽政事務牽涉全國，兩江總督無權主導全國鹽務改革，陶澍對積弊已久、沉 痾甚深，人稱「鹽糊塗」的鹽務改革，僅限於兩淮地區。他將淮南、淮北的鹽務 用不同的方策對應，基本目標是為了增加稅收，解決財政危機，在淮南地區刪減 浮費，革除陋規，作法和王夫之論劉晏「其所取盈者，奸商豪民之居贏與墨吏之 妄濫而已。」「得之姦商，非得之食鹽之民也。」從這一點看來，他任職八年來，
積引漸銷，歲課按時完成，淮南鹽務雖僅做治標的改革，仍可謂有成。
陶澍最值得稱道的是淮北票鹽法的實施。他了解商品在市場上都要由價格與 品質來決勝負，採取減價敵私原則，減少中間環節，促進商品流通，簡化運鹽手 續，打破專商壟斷，尊重市場自由競爭，以保障食鹽品質及消費者的權益，票鹽 法所以為各方肯定，最主要就是打破專商壟斷，與唐代劉晏「就場徵稅，任其所 之」的精神相通，雖然票鹽法侷限於淮北四十二州縣引地，僅打破了以縣為單位 小引地的界限，並未能突破行之全國的「行鹽疆界」，但是在各種利益糾葛，既 得利益者阻撓下，陶澍任勞任怨，勇於任事，克服了一切困難，證明了打破專商
138綱鹽每引成本 12.927 兩，票鹽加價後每引成本約 5 兩有餘，市場鹽價自然降低，見李明明、
吳慧，《中國鹽法史》，文津出版社民國 86 年初版 1 刷，頁 295－297；陶澍〈淮北票鹽試行 有效請將湖運各暢岸推行辦理酌定章程摺子〉《全集》卷 14 奏疏，頁 33。
139陶澍〈會同欽差覆奏體察淮北票鹽情形摺子〉，《全集》卷 14 奏疏，頁 26。
140徐泓，《清代兩淮鹽場的研究》，第六章〈兩淮鹽政的改革〉第二節〈道光朝的廢引改票〉，頁 195。
141趙爾巽等撰《清史稿》卷 129〈食貨志四、鹽法〉頁 10。
142Susan Mann Jones &Philip A. Kuhnck 張玉法主譯《劍橋中國史》第十冊〈晚清篇〉朝代衰頹 與動亂之根源，南天書局民國 76 年 9 月初版，頁 171。
引岸這種長期畸形發展而成制度，是鹽務改革應該而且必須要走的道路。他試圖 從局部的實驗，找出制度上的突破點，這是陶澍鹽務改革最大的成就143。 歷代鹽務的敗壞，多因政府不斷橫徵暴歛，與官吏藉機貪瀆，以致私鹽盛行。
陶澍在兩淮從事的鹽務改革，其理論及方法唐代劉晏都已實行，並無特殊之處，
只在主政者能否改變觀念，徵鹽稅而不過分貪求，殺雞取卵，執行者能否審時度 勢，取長補短，排除私心，破除情面，任用人才，嚴格執行，堅持改革。陶澍在 兩淮鹽務的改革工作上，得到道光皇帝的支持，又能堅守執行者應有的原則，排 除萬難，改革成效卓著，陸建瀛在道光三十年將票鹽法推行於淮南，太平天國事 件後，曾國藩任兩江總督，也奏請恢復陶澍的票鹽法，左宗棠任閩浙總督，在浙 江、福建行票鹽法，陶澍的改革已成為日後鹽務改革的楷模144。
143Susan Mann Jones &Philip A. Kuhnck 張玉法主譯《劍橋中國史》第十冊〈晚清篇〉朝代衰頹 與動亂之根源，認為：「陶澍則在正規的官僚行政中實驗制度的改革」，頁 173。
144盛茂產〈致力淮南鹽政改革的陸建瀛〉，《鹽業史研究》1997 年第 4 期，頁 43－45；仇文農〈陶 澍的鹽政改革〉，何鵠志主編《論陶澍》，岳麓書社 1992 年 1 版 1 刷，頁 93；田秋野、周維 亮合編《中華鹽業史》，台灣商務印書館民國 68 年 3 月初版，頁 45－46。