一、恐怖主義根源難以消除
49 Adrian Michaels, “Muslim Europe: The Demographic Time Bomb Transforming Our
Continent,” UK Telegraph,
<http://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/europe/5994047/Muslim-Europe-the- demographic-time-bomb-transforming-our-continent.html>(8/9/2009）.
50 Patrick McCarthy, Language, Politics and Writing(New York: Palgrave Macmillan, 2002）, p. 56.
當今歐盟等西方國家正面臨來自於伊斯蘭恐怖主義的三個相互交互 重疊群體之威脅，第一個群體是由「基地組織」網絡之核心成員所組成，
如發動九一一事件之成員；第二個為地方性之民族主義團體，如在喀什 米爾、車臣和黎巴嫩等地區之團體，此類團體部分認同「基地組織」之 伊斯蘭意識形態，然其主要目標和重心仍為地方性非全球性；第三個是 對其理解最少、潛在危險性最高之群體，包括那些分佈於世界任何地區、
認同並信仰聖戰理念之激進人士，以極小規模團體與個人為單位，且未 必受到賓拉登本人所啟發，而且也可能並未與「基地組織」網絡之間存 在關係或相互聯繫的恐怖份子，此一類型的恐怖分子並無一固定形象或 可供辨識之特徵，其往往也可能是歐盟國家公民、或受過良好教育、無 犯罪記錄，甚至未有任何宗教信仰，且這些人士計劃發動恐怖活動之前，
難有跡象或訊息可供預警。51 西方各國政府的主要目標，係為確保上述 群體並無顯著增長之趨勢。為實現前述目標，歐盟各國政府勢必設法解 決兩項關鍵問題：第一，如何使穆斯林族群能夠更為成功地融入歐盟社 會；第二，在與美國合作下如何鼓勵整個中東地區進行民主改革。顯然 地，無論是促進社會內部融合，還是促進中東地區之民主改革，上述兩 項目標都難以迅速及容易達成的，甚至是困難重重的。
另在國際化、科技化、資訊化的推波助瀾下，恐怖組織之發展及其 成員之吸收，已超越原有地域的疆界，形成具有跨國性甚至全球性的組 織。其藉助全球化的各種便利條件，自由出入各國國境，在全球各地展 開活動，籌募經費，發展組織、吸收成員、密謀策劃等作為，並襲擊世 界各國政府重要機構、高級官員、政要和無辜人民，行跡與暴行已經遍 及世界各地。恐怖活動手段日新月異，除了傳統的綁架、勒索、暗殺、
自殺攻擊、汽車炸彈等外，資訊戰、生化戰等新式手法也成為恐怖份子 的破壞手段，他們可以運用電腦病毒、駭客攻擊等手法擾亂、癱瘓目標 之指管通情、金融、水電、交通運輸等系統，以生化戰劑散播病菌輕易 奪取或威脅人民生命安全，以低廉的成本迅速造成社會混亂與民眾恐
51 Philippe Errera, “Three Circles of Threat,” Survival, Vol 47, No 1, spring 2005, pp. 71-88.
慌，達到恐怖攻擊的效果。對恐怖份子來說，他們是以超國家、超領域、
超手段的方式出現的，有形的國家疆界，無形的網路空間，國際法、國 內法、行為準則、道德倫理，對他們全不構成任何的拘束力。52 此外，
藉由媒體迅速、寫實、連續、直接的宣傳與報導，大大增加了恐怖組織 的知名度，凸顯恐份子的訴求，也將血腥暴力的場景傳送到全球各地民 眾眼前，亦增加了恐怖活動製造社會恐慌不安的效果。
科技時代的快速發展，帶給人類社會極大的便利與利益，但亦強化 了恐怖主義活動的穿透性與破壞力，也擴大了恐怖主義活動的發展範 圍。曾經擔任美國中央情報局反恐中心副主任的皮勒(Paul R. Piller)指 出，如果有一個反恐怖主義的戰爭，它將是一個無法獲勝的戰爭，因為 反恐怖主義是一項鬥爭、抗戰，卻不是一場有頭有尾的戰役；恐怖主義 不會被擊敗，只能被減少、變弱，以及某種程度的被控制住，有時候單 獨的恐怖組織或恐怖份子可以被擊敗；但是整體而言，恐怖主義絕對不 會被擊倒；在衡量反恐怖主義成效時，要求將恐怖活動降到零將是不切 實際的。53 此外在現實的國際社會中，不同文明或意識形態的對立、伊 斯蘭世界對西方世界的敵視（特別是對美國）、種族衝突、內亂與貧窮等 等負面因素仍然深存且難以化解，皆致使恐怖主義無法根除，其對世界 和平與穩定時仍存有重大的威脅。
二、歐盟反恐體制仍有缺陷
鑒於歐盟內部所有成員國家均面臨恐怖主義此一共同威脅，故亟需建 立一項共同反恐方案。相關構想體現在2003年12月由歐盟各國政府所通過 之「歐盟安全戰略」文件，當中明確提到：「歐盟既是恐怖主義的一個目 標、同時也是一個基地所在，… 歐盟內部之協調行動是必不可少的。」54 然就現況來看，歐盟各國政府仍傾向於透過不同之方式來起訴恐怖分子。
52 喬良、王湘穗，超限戰(北京：解放軍文藝出版社，2000 年），頁 141。
53 Paul R. Piller, Terrorism and U.S. Foreign Policy(Washington, D.C.: Brookings Institution Press, 2001）, p. 20.
54 A Secure Europe in A Better World: European Security Strategy, op. cit., p. 3.
例如，在德國、比利時和荷蘭等國，由於反恐法律規定尚未成熟完整，故 時而難以拘留相關嫌疑人士，而讓嫌疑者往往能夠獲得釋放逍遙法外。相 關情形若出現在反恐法律較為嚴謹或嚴格的國家如英國，嫌疑人士可能就 會遭到逮捕和拘留，且英國尚有透過特定組織或機構來主導著該國之反恐 工作。55 法國和西班牙方面，則由一個特別設立之反恐法官，來負責調 查和起訴與恐怖活動有關之嫌疑人犯。此外，各成員國政府警察部隊組織 也並不相同，法國和義大利存在兩種編制類型之警察部隊，一個聽命於國 防部（義大利的國家憲兵(Carabinieri)和法國的國家憲兵(Gendarmerie Nationale)），另一支警察部隊則劃歸司法部或內政部管轄。丹麥、芬蘭 和愛爾蘭等國則存在國家警察部隊之編制，並集中在一個明確設立的「總 局」單位管轄之下。英國和西班牙的警察部隊編制亦頗為分散，其他新加 入歐盟的東歐地區國家更有不同的警察編制。因此歐盟各成員國政府在調 查、起訴、審判恐怖分子之方式以及相關警政單位的制度與執法上，均存 在相當大之差異。
對於歐盟反恐政策構成負面影響之體制性障礙，尚有歐盟內部為數頗 多的機構和委員會，在其反恐政策的不同面向各自發揮作用。自首任歐盟
「反恐協調員」德弗里斯(Gijs de Vries)任職開始，即努力協調整合諸多機 構，「歐盟反恐協調員」之主要使命，不僅包括統籌整個反恐機制，同時 也提出如何合理化和精簡現有機構或組織之方案。其整合的單位包括由各 成員國內政部官員所組成的「恐怖主義工作小組」，由各成員國外交部官 員所組成「外交政策工作小組」，由各成員國執法單位首長所組成之「特 遣小組」，以及歐盟警察署及歐盟司法機構等單位。以上可以發現，歐盟 因應反恐事務所設立之體制和權責單位是頗為複雜及混亂的。56 倘若「歐 盟警察署」自始即能夠建立領導地位，相關問題本是可以避免的，然自1999 年成立的「歐盟警察署」卻仍難發揮功能與角色，部分原因在於一些成員
55 例如英國國內的「安全及反恐部門」(Office for Security and Counter-Terrorism，
OSCT）。
56“After Madrid: the EU's Response to Terrorism,” UK: House of Lords,
<http://www.publications.parliament.uk/pa/ld200405/ldselect/ldeucom/53/53.pdf>(8/5/2005）.
國執法單位以及安全情報機構，並未提供充分協助或分享相關情報訊息，
且多數歐盟國家也不甚重視「歐盟警察署」之作用，甚至在2004年6月至 2005年2月期間，因為德、義、法三國意見的紛爭，「歐盟警察署」還一 度未能順利選出署長(director)。57
上述體制上的缺陷，2004年3月歐盟外交及安全政策高級代表索拉納 (Javier Solana)在其工作報告中即指出，歐盟反恐工作之努力存在三項缺 失：（一）一些成員國並未真正執行歐盟所通過之協議，例如「歐盟逮捕 令」；58（二）歐盟本身缺乏足夠資源在反恐事務方面發揮真正有意義之 作用；（三）於執法、外交和安全政策領域服務之歐盟官員，至今彼此之 間的協調合作仍頗為貧乏。59 同月的馬德里爆炸事件發生之後，在各成 員國同意下，索拉納任命了德弗里斯作為首任歐盟反恐協調員。然德弗里 斯本人幾乎沒有實質權力，並未獲得實質預算分配、或是擁有提出立法建 議之權力，其本人也不能主持由各成員國司法或外交部長所參與之會議及 主導設定反恐議程。德弗里斯的第一份工作，是確定並解釋歐盟在反恐任 務上之角色作用，並鼓勵各成員國政策在歐盟層次上進行更多的協調合 作，如當時各成員國和理事會秘書處已制定了一個包含有150多項措施的
「歐盟反恐行動計畫」。然而對此計畫德弗里斯僅能試圖勸說成員國政府 予以執行，不能強迫成員國採取實質行動。實際上，也只有部分成員國政 府願意認真考慮反恐協調員的作用，並聽取該員所提出之建議。另自馬德 里爆炸案後，雖有包括如「歐盟反恐行動計畫」之措施及廣泛合作項目，
諸如從危機反應處理到遏制資助恐怖主義等行動，但歐盟本身並無類似一 個國家政府所擁有之權力，如調查和起訴恐怖份子等權。歐盟雖可協助各 國政府查明、引渡和起訴恐怖份子，但在發展自身反恐力量方面只能緩慢 地求取進展。如歐盟在鼓勵各國政府改善其警察和司法互助合作，以及在 某些方面之資訊共享上雖取得一些進展，但單一成員國家之警察和情報部
57“Ministers Set to Appoint New Head of Europol,” EU Observer, <http://euobserver.com/9/
27677>(1/25/2009）.
58歐盟在 2001 年底批准「歐盟共同逮捕令」，惟義大利遲自 2005 年 4 月才實施。
59Lauri Lugna, “Institutional Framework of the European Union Counter-Terrorism Policy Setting,” Baltic Security & Defence Review, Vol. 8, 2006, p. 117.
門目前仍主要負責執行大多數的反恐工作，而且往往是在非正式基礎上或
門目前仍主要負責執行大多數的反恐工作，而且往往是在非正式基礎上或