根據 Williamson，農會信用部之所以發生超貸、冒貸等道德危險行為係肇因於 制度環境與個人利用制度「監督不完全」進行競租之結果。因此如圖二所示，農會 信用部的弊端，經常是建立總幹事與理監事派系共治運作下，透過人頭戶間接貸款 給總幹事、理監事等關係人，以進行不當或違法放款的結果。其中關係人經常是地 方民意代表、農會代表、或有合夥投資的地方企業人士等，人頭戶通常是以三至五 萬元酬謝金為代價進行交易，這些關係人與總幹事經常合夥進行某些高風險性投資
（根據受訪 D 供述資料），以謀求共同的利益。
總幹事 理監事
派系共治 指使
信用部主任
3-5 萬酬謝金 人頭戶 利益回饋或 經營合夥 利益回饋或
經營合夥
關係人 A 關係人 B 關係人 C 關係人 D
高風險性投資 掌控∕主導
經營非農業投資
圖二：農會信用部道德危險過程 資料來源：作者自繪。
簡言之，全台各級農會信用部道德危險可以歸納為四個特徵，包括：（1）放 款權力未受約制，（2）分散借款，集中使用，（3）人頭文化，關係人放款，
（4）高估擔保品價值。在分散借款、集中使用部分及人頭文化方面，信用部放款 經常面臨以同一擔保品分由數人借款，或由一人提供不動產，利用多人名義借款
（所謂人頭戶貸款），但資金又流供特定人使用。例如一九九二年至一九九四年為 止，新竹縣某一農會分批核貸給 28 名人頭，總金額達二億二千三百多萬元，經檢 調單位查證，實際貸款人利用人頭提供市價僅值一億元左右的土地、建物抵押，向 農會貸款，此一案件的貸款資金並非流向農業或工商投資，而是進入「選舉市 場」。
二○○一年二月，員林鎮農會冒貸案，檢調單位起訴 21 人，其中總幹事游坤 勝利用親友為人頭，總計向農會違法冒貸達八億元。所以，有些總幹事經常意圖為 其資格不符的關係人放款，明知貸款人擬以「分散借款、集中使用」之方式貸款，
惟為規避法律對貸款額度的規範限制，經常主動為關係人尋找適當人頭戶，包括運 用農會職員、親友等，並給予人頭戶酬勞金，進行超貸、冒貸（資料引自受訪談 D 之供述）。以屏東萬巒農會為例，根據檢調單位偵訊資料顯示，26 總幹事鍾政雄 利用職務之便，一面利用人頭戶超貸，一面利用職權迫使下屬配合，以對農會進行 違法超貸、冒貸，終成為農會信用部之呆帳。此外，當關係人為非會員而不具貸款 資格時，總幹事也會利用各種手段，包括戶籍遷入，臨時申請加入為會員，進行貸 款。根據檢調單位偵訊與司法判判決資料顯示，鍾政雄曾假借鍾桂妹及鍾峻棟之名 義，兩度以土地及建物為擔保，向萬巒農會信用部貸款，並利用職權指示信用部徵 信員陳仁傑、潘俊銘以超過市價十幾倍的價格，刻意高估抵押品，27 兩人在上司 職權的壓力下，做出不當、違法放款作業。
另一開發休閒農場的案子，投資人急需資金償還貸款，便找上某農會總幹事商 議尋求解決，並明示給予利益回報，因當事人非農會會員，總幹事在利益誘惑下，
積極尋求多數同派系理監事之支持，乃告知關係人以人頭戶貸款，於是由代書出面
26 資料引用自屏東地方法院訴字第一七一號判決書、高雄分院九○易字第一二八○號二審 判決書、台灣屏東地方法院判決書八九訴一七一裁判字號等。
27 根據檢調單位偵訊及其後法院判決資料，萬巒總幹事鍾政雄自一九八五年至一九九九年 擔任萬巒農會總幹事期間，利用信用部辦理放款時，故意高估貸款人提出之擔保品，其 高估額超過市價 15 至 19 倍，並超額貸款予吳達信等人。當時土地公告現值為每平方 3,700 元，而中國農民銀行屏東分行對同一地段之鑑價為每平方公尺 16,940 元，徵信員的 估價為 60,500 元，折合公告地價的 16.37 倍，為市價的 3.57 倍。
尋找 8 名人頭，假借「建築融資」、「資金周轉」之名義，向農會申貸，放款經辦 員未實際前往現場查估土地價值，亦未對申貸人作財產徵信調查，明知該八人係人 頭戶，且均以「分散借款、集中使用」之方式授信，尤其是在總幹事指使下，仍以 違法不實之資料，核准放款，致使信用部損失鉅大。以屏東縣萬巒農會為例，總幹 事鍾政雄經常假借他人名義，像該農會信用部貸款，並指示徵信人員寬予估價，徵 信人員明知不實，仍以高過市價甚多之價格鑒估擔保品，再經由信用部主任批轉總 幹事核准貸放，這些貸款者有可能是總幹事本人，也有可能是理監事本人，或總幹 事與理監事的關係人或是投資合夥人等，以獲取不法之貨款利益。
從多數超貸、冒貸案例中，可以發現農會總幹事明知借款為人頭，擔保品土地 價值不足申貸金額，乃指示徵信、授信經辦員，以反推算方式高估土地擔保時價，
在業務上製作不實文件登載，包括製作不實之不動產調查報告表。長久以來許多農 會信用部主任、抵押品徵信員、查估人員均在總幹事的壓力下，不得不配合行事。
雖然農會信用部管理辦法等章程對放款有種種限制條件，但是放款承辦人員依循總 幹事的指示辦事，已成為信用部的組織文化（資料根據受訪 F 供述）。
另據中央存保公司一九九七年十二月二十九日的金融檢查報告資料，萬巒農會 辦理擔保品鑑估，大多未徵提相關買賣契約，或訪查鄰近地段成交實例及訪價資 料，以做為監估依據，並記錄於「不動產調查表」，其中有鑑估單價超過當年度公 告現值達十幾倍以上，顯示估價欠合理。在辦理放款案中，其申請日、估價日、對 保日、准貸日、撥款日均為同一日，亦有估價日在申請日之前的不合理作業程序，
顯示徵信作業未落實。28
一般而言，金融機構對於大額的貸款均要審查資金用途，然而農會經營者都不 遵守正規的營運法則，一方面是法令不周延，經營者利用法令的灰色地帶，進行舞 弊；另一方面是經營者本身參與大規模的工商投資，資金需求急切，例如：經營房 地產或炒作股票等金錢遊戲，或介入選舉，都使農會經營者身陷其中而不能自拔，
29 桃園縣中壢市、屏東鹽埔鄉、彰化縣員林等農會信用部弊端，都導於總幹事與
28 農會信用部徵授信作業需經客戶提出書面申請，經授信人員之口頭洽談、受理申請、會 員查詢，經徵信人員之資料審核（分為 10 細目）、徵信調查（下分 5 細目）、徵信分析
（下分 3 細目）、徵信報告，再經主管批核後，經核貸通知及設定擔保物權，最後才準 備辦理借款手續，信用部標準作業程序，通常需要十天方能完成。
29 根據作者對雲林、嘉義、台南縣市的基層農會總幹事或相關經營者的深度訪談，他們均 證實許多農會均參與地方選舉，農會幾成為地方選舉之金庫。
地方人士合夥投資高風險之房地產、股票等，最後因投資事業虧損，無法繳息與償 還本金，終使弊案爆發。
綜觀農會信用部超貸、冒貸弊端，可以歸納出四大「道德危險」模式：
1. 放款權力未受約制：總幹事大權在攬，放款獨斷獨行。授信徵信均違反內 部控制規範，並未真正做好風險評估，事實上，所有的授信過程都是總幹 事與理監事共謀圖利自己，風險與損失卻由農會負擔的道德危險結果。
2. 分散借款，集中使用：為規避大額授信的限制與其他授信有關規定，以多 數人頭戶貸款，供特定人使用。其中部分授信案例係供總幹事或是理監事 等其他關係人使用，明顯違反銀行法、農會法等法律。
3. 關係人放款：多數農會信用部的放款都直接或間接與總幹事、理監事、農 會代表的關係人有密切的關係，特別是以總幹事的親朋好友等關係人為 主，進行人頭借款，並投資高風險事業。
4. 高估擔保品價值：多項貸款案，係以極不值錢土地甚至外縣市偏僻土地，
並以高於市價十幾倍以上作為擔保品的放款，一旦無力繳息或償還本金，
最後農會所拍賣的抵押土地都無法彌補放款損失。