從英、加、美三國的個案中可以發現，在食安管理上有踐行本文「風險 溝通」定義者，嚴格來說只有英國，而且是在狂牛症事件已經造成大規模損 失之後。英國與加、美在實踐上的差異可能與狂牛症在英國造成的牛隻或消
48 譚偉恩、蔡育岱，「食品政治：『誰』左右了國際食品安全的標準？」，政治科學
論叢，第 42 期，頁 26（2009）。
49 世界動物衛生組織（The World Organisation for Animal Health, OIE）在 2005 年也 採取了類似的規定。詳見：D. Heim et al., Risk Assessment and Surveillance for Bovine Spongiform Encephalopathy, 25 SCI.&TECH.REV. 937, 937-50 (2006).
50 美國政府當時僅允許由指定的公家單位進行檢測。詳見：Joseph E. Aldy & W. K. Vis-cusi, Risk Regulation Lessons from Mad Cows, 8 FOUND.&TRENDS IN MICROECONOMICS
231, 231-35 (2013).
51 JOSHUA T.COHEN ET AL.,EVALUATION OF THE POTENTIAL FOR BOVINE SPONGIFORM E N-CEPHALOPATHY IN THE UNITED STATES (Oct. 31, 2001), ftp://71.4.232.119.ptr.us.xo.net/
NFPA_Archive/Global_Health/GH_2003a.pdf.
費者感染病例較多和損失較大有關；然而，值得我們思考的是，三個國家在 因應狂牛症這樣的食安事件上所具有的共通性：對於經貿利益的重視。
英國方面，如本文所提及的，在事件發生初期，為了不讓狂牛症影響本 國牛農和相關產業的利益，無論是對境內還是境外，均在第一時間強調狂牛 症不會影響消費者健康。但卻一直延遲將自己手中的資訊釋放出來，循雙向 溝通的模式去消除國內消費者或國際社會的疑慮，或是提供相關資訊讓業者 或消費者可以進行一些必要的措施來避免風險或損失擴大。實踐上，英國政 府選擇用「由上到下」的方式，以官員親身食用牛肉產品的宣導策略去試圖 說服人民，或是選擇用本國的實力來和EC 對抗。
加拿大方面，雖然有風險管理的政策，但實際上並不包含風險溝通。同 時，該國的管理措施是為了確保該國牛農或相關產業的經貿利益，至於對消 費者保護方面則明顯較為欠缺52。詳言之，加拿大的確曾因狂牛症問題而蒙 受很大損失，但因為所受衝擊最大的並非是該國的食品衛生安全，而是該國 的牛肉畜牧和相關產業，故政府在風險管理的因應上聚焦在經貿面向。有文 獻指出，加國政府在風險管理上有所疏失，其中之一就是沒有和牛農進行風 險溝通，讓這些飼主或業者知道真實情況，並掌握狂牛症可能帶來之衝擊53。 美國的個案其實和加拿大有些類似，因為該國政府主要也是從貿易的經 濟利益來思考與執行狂牛症的風險管理。詳言之，政府一方面對於由境外要 進口到美國的牛肉採取高標準的風險管理，避免帶有狂牛症風險的牛肉或相 關產品入境；但另一方面，對於自己的狂牛症問題則沒有依循同樣的立場，
反而是積極地尋求修正國際標準中的風險等級來為自己牛肉出口受到的限制 解套。至於國內層次的管理上，則和加拿大相同，欠缺和本國牛農或相關業
52 The Canadian Agri-food Policy Inst., AN OVERVIEW OF POLICY GOALS,OBJECTIVES, AND INSTRUMENTS FOR THE AGRI-FOOD SECTOR (Feb. 2011), http://www.capi-icpa.ca/pdfs/2011/
CAPI_Viability2_OverviewPolicy.pdf.
53 William Leiss & Anne-Marie Nicol, A Tale of Two Food Risks: BSE and Farmed Salmon in Canada,9J.RISK RES. 891, 893-95 (2006).
者進行風險溝通，導致 USDA 或相關政府單位無法取得充足的病情資訊54。 惟須略為提及一點，美國在風險溝通的實踐上與英國較為類似（而非加拿 大），即兩國皆是「事後補救型」。詳言之，美國並不是在2003 年第一起狂 牛症事件發生時就立即採行，而是如同英國，等到自己本土出現狂牛症病 例，感於情況嚴峻之後，才開始參考民間研究的資料進行政策修正。
對於政府在風險溝通上的不足，學者 Leiss 和 Powell 的研究做出說明。
他們認為，英國在風險溝通上的失敗（除本文關心的狂牛症以外，還包括戴 奧辛、基改作物等事件），還有北美在 2004 年之前狂牛症風險溝通上的欠 缺，是沒有根本掌握風險的種類與特徵。由於狂牛症引起的風險是多面向 的，包括動物本身健康上的風險、消費者食品安全上的風險，以及經貿和產 業利益上的風險，故有效的風險管理和評估等措施宜分頭進行，但最後要能 統整互補。詳言之，不同類型的風險需要不同的風險管理機制，如果動物本 身的健康風險是因為飼料受到感染，就該把流入市面上的飼料回收與下架，
同時禁止繼續使用該種飼料來養殖。其次就是要估算有多少本國牛隻可能受 到感染，或是已經進入供消費者食用的產品供銷鏈中，這一部分特別需要和 業者與民眾進行溝通，才有辦法建立準確的風險評估報告。唯有先將動物與 人的健康風險控管在可容許的範圍或避免不斷擴大，才有可能在經貿風險的 部分實現預期的減災效果55。此外，上述兩位學者也提醒我們注意，儘管同 在北美，加拿大與美國的情況卻不盡相同。美國生產的牛肉中有高達 90%
供本土消費，剩下的 10% 才是出口貿易（以 2004 年的統計為據），所以在 狂牛症的經貿損失沒有加拿大嚴重。正因為如此，加國在因應狂牛症問題 時，更多時候是將重點和心力放在回復其喪失的國際市場56。簡言之，狂牛 症或類似事件所造成的風險在不同國家不盡一致。倘若國家面臨類此事件，
54 Aldy & Viscusi, supra note 50, at 248-59.
55 WILLIAM LEISS &DOUGLAS POWELL, MAD COWS AND MOTHER’S MILK:THE PERILS OF POOR RISK COMMUNICATION 5-7, 26-28 (2004).
56 加國在 2003 年 5 月以前，所生產的牛肉有 75% 是出口，其中約三分之二是銷往美 國。
宜先判斷是否三種風險（動物、人、經貿）都存在，再決定如何就動物健康 和產業界溝通；就食品安全衛生與消費者溝通；如果有必要，還要就本國可 能面臨的經貿損失和牧場飼主及相關上下游產業進行溝通。這些不同類型的 風險在不同國家有相異的比重，嚴重或急迫程度不一，身為管理者的政府如 果偏廢其中一類，或是毫無風險溝通的認知與作為，對於整體的食安管理必 然造成負面效果。
5. 結論
風險溝通之基本目的是透過較為完整的資訊和雙向互動的方式來和涉及 特定問題的利害關係人進行接觸與對話，提供利害關係人有意義的、相關的 和確切的資訊交流。溝通不等於將所有利害關係人之間的歧異加以消除，但 能讓各方對於彼此的差異有更深之瞭解。這樣的瞭解有助於大眾對風險管理 相關措施的接受度。換句話說，風險溝通能助於更多共識的形成，或至少讓 更多民眾諒解與接納管理者的決定，如此風險管理才有可能成功。
當今各國政府管理風險的諸多法令或政策是為了因應科技化與工業化的 發展趨勢而制定的，這些政策因為涉及專業領域，所以不得不仰賴專家的參 與。只是，過於聚焦專家意見的風險評估與管理措施，會忽略民主政治的基 本原則，進而造成社會大眾對政府產生懷疑或不信任，最終使得風險管理陷 入成效不彰的窘境。持平而論，像食品安全一類的議題，是個專業和技術屬 性高，又同時涉及科學檢驗和標準設定之議題，具有相當程度的專業性。因 此，民眾應該對管理者或受到管理者委託的專業人士保持尊重，而不是抱持 情緒性的反對或根本拒絕溝通。但反過來說，對一般社會大眾而言，政策的 制定過程如果不夠透明，而業者與政府官員的互動又經常過於密切，加上偶 爾還有許多心中的疑慮或是意見沒有得到立即回應或政府重視時，人民主觀 認知上會不斷將風險的負面效應放大，最終使得自己與政府的立場對立，彼 此間的鴻溝難以透過溝通進行填補。
事實上，風險溝通其實並不是只有在科技與工業化的時代才需要，古代
人類社會中便已經存在，只是當時溝通的方式多半仰賴寓言或習俗。18 世紀 晚期之後，當代國家漸漸承擔起若干社會福利的責任，大範圍的風險監測或 是類似食品衛生安全的問題就成為政府的任務之一，風險溝通的迫切性也就 越來越高，且方法上更為強調程序的正當性與必要性。有鑑於此，本文認 為，科學專業與相關證據絕對是風險管理的必要基礎，特別在風險評估階段 絕對需要專家所提供之資訊，因為此乃日後制定風險管理政策的核心基石。
不過，食安的風險管理是與人民生活及利益密切相關的事，審議式民主的觀 念有必要融入風險管理之中，任何有關風險管理的決策不可以枉顧人民意見 和感受。為了確保民眾知的權利，制度設計上有必要使人民（特別是當其與 利害相關時）參與政策審議的過程，同時有必要將司法機制納入風險管理的 架構中，確保風險溝通獲得執行，不會因為行政濫權而被不合乎程序規範的 加以有意忽略。