計畫編號 100-2410-H-004-088-MY2.
計畫名稱 歐洲聯盟的外部治理：外交暨安全政策的規範選擇
出國人員姓名
服務機關及職稱 吳東野 國立政治大學國際關係研究中心研究員 出國時間地點 2013/3/30-4/6 北京、西安
國外研究機構 北京社科院歐洲所、北大國關系、清華國關系、西安交大人文社科院政治系
近 20 年以來，歐美學界累積相當多有關歐盟外部治理的研究文獻，其中絕大 部分來自歐洲學界。本計畫原預定民國 102 年 3 月至 4 月間赴歐洲進行必要之訪 談工作，後因國科會補助的經費不足，而改至前往中國大陸與相關領域學者交流 研究心得，並經國科會與本校(政治大學)核准，於民國 102 年 3 月下旬前往北京 與上海與大陸進行移地研究。4 月初適逢大陸清明假期，一些學者或回鄉掃墓或 外訪(包括台灣)，迫使上海一站臨時更改為西安。
本計畫移地境外研究時間為 2013 年 3 月 29 至 4 月 6 日，訪談單位包括北京 社科院歐洲研究所、北大與清華大學國際關係學系等單位，訪談方式包括面對面 對話與電訪，此外亦利用機會蒐集大陸出版的相關文獻資料，順道了解大陸學者 對歐盟外部治理的研究進度與看法。
這次訪談的最大收穫是，確認本人先前研判歐盟外部治理因歐債危機問題受 到的影響與轉變。特別是，希臘與愛爾蘭的危機，揭露了歐盟外部治理呈現出一 些變化，它包括(一)金融決策權逐漸從布魯賽爾轉至各成員國的政府；(二)歐盟 統合的兩種速度發展，逐漸成為事實，減慢歐盟周邊國家基盟的進度；(三)講求 平等歐洲(egalitarian Europe)的理想，正逐漸重回大國主導的現實；(四)德法傳統 扮演歐洲支柱與核心角色，也正持續弱化中。
大體而言，大陸學者與本計畫主持人看法大同小異之，認為歐盟處理國際事 務時有其特有的途徑與世界觀。超過半世紀的歐洲統合不但將歐洲塑造成一個和 平、繁榮與民主的區域，也使會員國相信諸如民主、人權、法治與多元化等價值，
同時更願意透過和平主義、多邊主義與制度主義等途徑來達成發展的目標，並且 將其信仰的規範與價值推廣國際社會，這也是西方學者曼納斯(Ian Manners)將歐 盟定位為一個「規範性強權」（normative power），稱其有能力將國際社會塑造成 其所認知的「正常」（normal）狀態的行為者。
曼納斯指出，就其目前的法治與政策架構而言，歐盟至少具備五種核心規範，
此即：和平、自由、民主、法治與人權；除此之外，歐盟還具有包括社會穩定、
反歧視、永續發展以及善治等的四項次要規範，並透過宣揚這些規範，展現不同 於現實主義所描述的主權國家形象。大陸學者也指出，擁有這些規範價值不意味 歐盟就是一個規範性強權，除非歐盟有能力將這些規範推廣出去。因此如果根據 Laurence Whitehead、Catarina Kinnval 或 Richard G. Whitman 的觀察，歐盟外部 治理係運用六種方式對外推廣規範與價值，包括接觸影響(contagion)、訊息擴散
(informational diffusion)、制度擴散(procedural diffusion)、規範轉移(transference)、
公開代表(overt diffusion)以及文化過濾(cultural filter)。
另 一 位 西 方 學 者 Gustaaf Geeraerts 也 把 歐 盟 視 為 一 個 規 範 的 行 為 者
（normative actor），他認為歐盟的政策以價值、制度和合作為基礎，而非倚靠傳 統的權力政治；換言之，歐盟期望把國際社會建構成為以制度和秩序為基礎的環 境，但若因此把中國預想為能夠接受歐盟「後現代論述」（post-modern discourse）， 顯然不切實際。整體而論，中國與其他主權國家一樣，不僅不會放棄現實政治思
2010年3月3日歐盟執委會正式提出所謂《Europe 2020策略》提案，規畫出未 來10年歐盟的戰略目標與經濟治理，優先強化的是「智慧成長」(smart growth， 夥伴計畫」(Eastern Partnership Program, EPP)，目標置於前蘇聯地區的六個國家 (烏克蘭、亞塞拜然、喬治亞、亞美尼亞、摩爾多瓦及白俄羅斯)，目的則為降低 俄羅斯在該地區的影響力。歐盟 27 個成員國對 EPP 始終存有分歧，波蘭與瑞典 最早(2008 年)制定 EPP，同年 8 月間俄、喬爆發軍事衝突，凸顯了這個計畫的急 迫性。反對 EPP 的歐盟成員國，所持理由不一，例如羅馬尼亞和保加利亞擔心 黑海經濟合作組織(Black Sea Economic Cooperation Organization)的整合會因 EPP 而受波及；荷蘭反對是基於 EPP 受援夥伴不佳的人權記錄；法德兩國堅決反對
不外乎為避免衝擊對俄關係。與 2004 年的 ENP 或 2008 年的「歐洲移民與庇護 公約」(European Pact on Immigration and Asylum)一樣，EPP 同樣也是在妥協下完 成原則性的宣示，現階段見不到 EPP 的實質內涵，甚至 6 個受援夥伴國的身分 確認還存有變數。EPP 完全略過受援夥伴國加入歐盟的時間表，只提到旅遊、簽 證互惠、自由貿易或金融援助等合作事項，尤其對 6 個東歐夥伴成員僅提供 8 億美元的援助預算，遠不如俄羅斯對東歐與南高加索等前蘇聯成員提出的 250 億美元具誘惑力。
整體而論，ENP的最主要功能還是為加強邊境管制、促進民主轉型與衝突解 決等，但從其戰略意圖、行動計畫目標和實際成效三個面向去評估，本文的結論 是：歐盟對夥伴關係成員國的「強制向善」目標，宣示性的意義似乎重於實質的 成果。若從強調道德行動的層面切入，歐盟邁向ENP的目標已不再採取傳統的高 壓手段，亦不會放棄用金融援助的方式，其行動計畫呈現的只是在「實用性」、
「價值觀」、「合法權力」與「公平性」之間找到平衡點。
ENP的真正問題呈現出，歐盟(與北約)目前沒有能力介入包括喬治亞、亞塞拜 然、亞美尼亞或烏克蘭在內的前蘇聯地區衝突。現階段能夠做到的，除了擺出防 衛姿態之外，真正能夠威脅到俄羅斯的措施相當有限。2009年初，美國與歐盟都 直接或間接告知喬治亞，西方很難確實保障高加索國家的安全，3月5日北約布魯 賽爾會議期間，國務卿希拉蕊(Hilary Clinton)就曾向喬治亞外長吉勞瑞(Nikoloz Gilauri)解釋美國為修補對俄關係的無奈。根據當時的媒體報導，吉勞瑞外長事 後專程飛往歐盟瞭解真相，結果華德納女士不僅證實了美國的立場，還勸告格喬 治亞必須改善與俄羅斯的關係。
歐盟面對外部(尤其高加索地區)安全情勢的回應，讓人想到1939年的波蘭。
當時，英法兩國都曾經對波蘭做出類似的安全保障承諾，但英、法與德國心裏都 很清楚，沒有任何歐洲國家真有保護波蘭的能力和意願，甚至連波蘭人也多能認 清此項現實。只不過，當時許多國家把希望寄託在德國可能懼怕與英、法發生戰 爭，而不會冒險進犯波蘭。歷史事實證明了它的結果並非如此。整體而論，當下 歐盟的處境與二次大戰前的英、法兩國，不乏若干相類似的地方，歐洲大國(或 美國)對喬治亞(或烏克蘭)的支持，十足反映出「心有餘而力不足」的窘境。反觀 中、東歐及南高加索國家儘管具有脫離俄國陰影控制的意願，卻難以獲得足夠的 外力奧援(軍力、經援和科技)。尤其以往的經驗印證，歐盟CFSP一旦面對利益悠 關的強權時，通常就很難發揮預期的功能，更何況歐盟今已擴增至27國，新舊成 員國間對俄羅斯的政策與互動，看法始終不一致，遠比傳統成員國間的意見更為 分歧。
當然，目前沒有任何證據或數據能夠證明，ENP夥伴成員國在未獲得保證能 成為歐盟新會員的情況下，還能夠成功而順利地進行民主轉型，土耳其可能是第 一個觀察的重要案例。歐盟ENP行動計畫的一項重要目標是完成建構「黑海能源 轉運系統」(Black Sea Energy Transmission System)，成功的關鍵也在於土耳其、
喬治亞和亞塞拜然是否能先行完成興建高壓輸送線(High voltage transmission line)；換句話說，歐盟對高加索地區的衝突解決，土耳其扮演的角色相當重要。
毋庸置疑，當能源安全成為全球關注的議題後，高加索的戰略地位自然愈趨 重要。當下南高加索地區的安全、穩定和區域合作，端視阿布哈茲與南奧賽提 亞趨於獨立後的走向與納卡領土爭端的結果等兩項變數發展。就衝突理論與現 實政治的角度切入，打破前述僵局的唯一辦法，無非視國際社會介入的深度和 廣度。如同前文所討論的結果，當下歐盟對高加索的衝突解決，大抵僅限於政 治表態支持衝突各方維繫現有的談判機制，以及提供財政援助並穩定衝突區內 的經濟秩序。
歐盟如果真有心加速促成南高加索的穩定，避免重蹈1990年代巴爾幹半島衝 突的覆轍，就必須採取更具實質內涵的行動。自本世紀初以來，歐盟針對該區 已發布過無數的聲明與情勢評估報告，展現的成果卻相當有限；換言之，「口 惠實不至」是歐盟睦鄰政策的最大瑕疵。從2006年12月執委會ENP行動計畫文 件呼籲歐盟國家要正視高加索衝突所產生的「重要溢出」(major Spillover；如非 法移民、不可靠的能源供應、環境惡化或恐怖主義蔓延等)，至2009年初歐盟(及 北約)面對俄羅斯違反「六點和平協議」(Six Point Plan)的不作為，其實已經點 出了歐盟睦鄰政策的問題。