【開會時間】：中華民國九十年元月十日（下午三時至五時）
【開會地點】：國立政治大學綜合院館北棟七樓
【會議主旨】：「當前地方立法權問題研究」報告之審查會議
【主持人】：高永光博士（國立政治大學中山人文社會科學研究 所教授兼所長）
【與會學者專家】：（依姓氏筆畫排列）
趙永茂博士（國立台灣大學政治學系教授兼總務長）
賴素如議員（台北市現任市議員）
【研究員】：李文郎（國立政治大學中山人文社會科學研究所碩 士）
【會議記錄】：
主持人：
首先謝謝兩位專家學者專程到政大開會，感激不盡。這次 開會主要針對這篇「地方立法權問題研究」，大家共同交換意見。
賴素如議員：
個人提出以下幾點建議，提供研究單位參考。
一、位階問題：
(一)直轄市自治法八十八年四月十四日修正第二十一條規定：
市議會決議事項，於本法施行後四年內，與中央法規牴觸 者無效，議決委辦事項與中央法規牴觸者無效。而依直轄市自 治法位階之順序應為：憲法、法律、議會決議自治事項、中央 行政命令。
(二)若依地方自治法第三十條規定（八十八年一月二十五日公 布）：
自治條例與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治 團體自治條例牴觸者無效。
但是，依地方制度法之位階順序來看應為：憲法、法律、
中央行政法規、上級自治團體自治條例、地方自治條例。
(三)建議在修法上，能朝向回復到直轄市自治法之基本精神。
二、地方立法權主體之問題：
(一)從地方制度法第二十七條第一項規定：
直轄市政府、縣（市）政府、鄉鎮（市）公所就其自治事 項，得依其法定職權或基於法律、自治條例之授權，訂定自治 規則。同時，第三十條第二項亦規定：自治規則與憲法、法律 或基於法律授權之法規、上級自治團體自治條例或該自治團體 自治條例牴觸者，無效。
由上述可知，地方立法權之主體，應該仍是歸屬於地方議 會。且自治條例之效力，應優於自治規則；但目前的情形，卻 已將憲法賦予地方議會全部之立法權，分一部份給地方行政機 關。
(二)再者，依地方制度法第二十八條第二款：
「創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務者，應 須制訂自治條例。」既法有明文，原無多大爭議。會有疑義的 是，何種事項有關人民的權利義務？並該由地方政府或地方議 會來決定？且疑義的部分，常會因為立場、看法的不同，而出 現極大的差異。
例如，市議會法規委員會甫通過有關社區大學相關之自治 條例，原本地方政府係要以自治規則來處理；但在議會審查到 社區大學的預算時，即特別要求須依自治條例來處理。當然，
原則上議會提出要求，地方政府通常不會拒絕；不過，類似這 樣的情形真的是非常的多。究竟何種情形係與人民的權利義務 有關？地方議會認為社區大學學員很多，自然牽涉到學員與學 校間之權利義務很多的方面，且冠上大學字眼與民眾之權益有 相當關係，自當以自治條例定之，但站在教育局之立場，則認 為這只是教育局內部管理上之行政措施，自然用自治規則即可。
但是，這個案子還算有些議員關心，所以會要求、會仔細 審查；可是法案實在太多，有些議員也並非那麼專業可以關心 到每個法案。所以目前地方政府常會以自治規則訂定，而不以 自治條例制訂，除非議會有發現到，否則即以自治規則就訂定 了。如此一來，再次又將地方議會之立法權給剝奪了。
三、增加罰鍰權限之問題：
個人認為將罰鍰數額提高的部分是可同意的，但提高至多 少，應有些具體的理由來支持，希望這方面能提供更充足的合 理化基礎，以供論證。
四、中央與地方爭議解決之問題：
針對權限爭議，擬設立「中央與地方權限爭議處理委員 會」。若是該委員會能發揮協調的功能，自然沒有反對的理由。
惟觀諸中央與地方所發生爭議之問題，恐怕皆係由於立場不同 所衍發的爭議，兩者皆為公部門，想要透過學者專家、社會公 正人士來達到協調的目的，恐非易事；尤其學者專家、社會公 正人士，定義太過籠統，且若涉及黨派或意識型態之爭，恐怕 只是多此一舉，所以對於成立權限爭議處理委員會，我持保留 之態度。
五、修正覆議案之表決人數計算基準：
建議修正為「覆議時，須有全體議員三分之二出席，且出 席議員三分之二維持原決議案… … 即接受該決議。」以此雙重 多數表決的方式，我認為應以足夠。
趙永茂教授：
我認為本篇文章可從兩大部分來加以探討：
壹、整體方向：
一、就整體方向而言，在針對技術性的問題上，建議與其他地 方制度的專家學者，再行深入探討，並多方面徵詢相關建 議，俾使本文更臻完善。
二、針對先前賴議員所提，關於地方立法權無法彰顯的問題，
個人亦表贊同；不但，在立法程序上品質亟待提升，而地 方議會議員本身之素養，亦是影響問政成效的關鍵。另外，
行政與立法體系之間，未能釐定清楚的相關法規及問題，
確實難以規範，這也是這方面的一個難題。
三、關於「「中央與地方權限爭議處理委員會」這種構想的提出，
需注意時空背景的配合，才能彰顯其功能。事實上，就國 內政治生態的而言，國人對於類似委員會或協調會這樣的 機構，普遍抱持著不信任的態度。當然，主要原因不外乎 是因為專家學者「御用化」、「政治化」的情形十分嚴重。
而目前的政治氣候，在衝突的政爭下，已遠離了協合式結 構的發展；因此，專家學者的意見，也已漸漸不再受到重 視，甚至有部分已淪為政策的「背書型」學者。基此種種，
人民既然信任度已低，政策自然難以推行。所以，這個機 構的機制，要運用的良好，確實仍有其多方的困難（亦可 參酌德、日之類似機構模式）。
四、針對前述的問題，建議可考慮透過司法上的途徑，但前提
是，必定要避免掉曠日廢時的情形。因此，在司法體系中，
是否可能有「行政法院」的設計？或是，「自治法院」與「地 方自治法庭」。讓最大的仲裁力量回歸到司法。雖然，司法 上仍會面臨一些困難，但在法律的效力上，較具合理性之 基礎。
五、針對上述的一些建議，綜整而言，我個人希望筆者一方面 在法條上能在多所斟酌，另一方面則能深入考量現實面的 問題，以便能研擬出解決問題的方法。
貳、直轄市如此定位：
一、針對直轄市如何定位的問題，我個人是主張將直轄市廢除。
舉凡英、日等諸多海島國家，皆已廢除。同時，全國的都 市若皆以升格直轄市為發展目標，這種過度化的都市化發 展，是會出現諸多的弊病。至於，財政資源分配的問題，
建議可考慮依人口數目透過加權計算的方式解決，並在組 織上與人力的編配上作更有效率的重整。如此，亦可達成 均衡分配的目標。
二、關於鄉、鎮（市）長的廢選問題，則應考慮實際之政治生 態，而重新檢討整體的配套措施。但，若以排除黑金的面 向而言，個人認為，是該給予相當正面的評價。
三、對於罰鍰數額提高的問題，則是比較屬於技術上的細節問 題，似有必要再就這方面，向專家學者請益；並擷取寶貴 的意見，以充實學理上的合理化基礎，以供論證，則更為 理想。
四、關於第三十條所牽涉的問題，應先統計關於這方面的案例
有多少？以這些案例為討論，亦可增加研究的內容與深度。
五、在第三十四條法規的建議上，「代表」二字建議刪除。
六、關於第三十八條，仲裁方面的問題，由於普遍而言，皆擔 心協商過程，十分耗時，因此往往避免此途徑，而轉由行 政裁量處理之。但是，這無可避免的會牽涉到仲裁權力歸 屬的問題；究竟該隸屬立法體系、還是行政體系？這是很 具討論空間的議題。
七、至於第三十九條覆議的規定，觀諸我國的經驗，其實是相 當少被使用的。我認為這是政治生態的問題，因為在目前 這種政治生態與氣候下，必然會時常引發政治衝突。而事 實上，這是一個良好的機制，但是在我國，僅是存在法條 上的規定而已。
八、我個人希望未來能朝一個具前瞻性的觀念來發展，即是：
行政與立法的合作，政府與政府間的合作，政府與人民的 合作。並且，是一種水平的左右整合與垂直的上下整合；
雖然，不可避免的在運作上會面臨許多的問題。但是，若 是這所有的群體間能相互合作，則必能發揮一加一大於 二、甚至二乘二大於四的相乘功效。若果至此，必為人民 之福。
主持人：
感謝二位學者專家不吝抽空撥冗來此共同參與討論，並提 供了許多相當寶貴的建議與研究方向。首先，就行政法院而言，
這是我國本來就已設立的機關，但是其本身能處理的訴訟層級 與範圍，仍是有其限制；於此，趙教授提出在行政體系之外成
立的「自治法院」與「地方自治法庭」的觀念，不但相當具有 原創性，亦是日後修法解決中央與地方爭端的一個思考方向。
再者，以行政訴訟法而言，目前政府與政府間、機關與機關間，
是否仍是無法提出訴訟？亦是亟待修法解決的問題。
【散會】