一、歷史回顧
1949 年 1 月 1 日頒布新的「公務員任用法」，其第七條規定：考試 舉行完畢，由銓敘機關將考試及格人員按種類分發相當機關任用或學
11 如遷臺前 1937 年頒布的「公務員任用法」第七條所規定的任用程序為：簡任職公務員 之任用由國民政府交銓敘機關審查合格後任用之；薦任職委任職公務員之任用由該主 管長官送銓敘機關審查合格後分別呈薦委任之。而遷臺後通過的各「公務人員任用 法」，其任用程序仍是以用人機關將擬任人員送銓敘機關審定後任用，與遷臺前的規定 類似。如 1962 年頒布的「公務人員任用法」第十條規定：各機關擬任簡任、薦任、委 任人員，先派代理，於一個月內送銓敘機關審定後，由原機關依法分別請簡呈薦委任 之，但銓敘機關審查不合格者，應即停止其代理。從條文來看，前後兩者語意都是：
送銓敘機關審查合格後任用。
習，各該機關薦任委任職缺，除依法升補外，應以此項人員補用。這開 始確立考試及格者作為初任人員的唯一途徑。惟國府遷臺後，新公務員 任用法暫緩執行，且認為該法窒礙難行，故在 1953 年開始重新研擬新 法，並在 1954 年通過「公務人員任用法」。在任用法擬定過程中，考試 院原擬引進美、日採行的「開單制」，即類似上述的「三人法則」，由銓 敘機關從考試及格人員中開具三至五人名單給用人機關選用，此舉被視 為考試院掌控任用權的方法（雷法章，1951：12；李華民，1965：19）。
惟該方法被認為在當時客觀情況下，不甚適宜，難以實施。修法後進一 步將分發制度也廢止，改行「列冊候用制」，即就考試及格人員中造具名 冊，由各機關備用。由於當時對考試及格者沒有進行分發，只發給證 書，證明其具任用資格，故這種「考而不用」的制度從此就被普遍理解 為「資格考試」，而「即考即用」則被理解為「任用考試」。
由於國家中樞移駐臺灣後，百萬大陸人力遷移來臺需要安置，造成 人力過剩，且當時為反攻大陸辦理公務人員「儲備登記」，有 15 萬人具 有任用資格。而新任用法對公務人員任用資格也採彈性作法，除考試及 格外，也容許「銓敘合格者」及「依法升等者」有任用資格，執行上同 時對於技術人員及行政機關部分人員略予放寬資格限制。結果高普考及 格人員的候用名冊被束之高閣，任用者不多，引起各方不滿。「考」
「用」協調問題再次進入政策議程。1959 年當時考選部部長黃季陸倡導
「考用合一」，採「即考即用」，「不需要就不考」12。有趣地，當黃部 長提出「即考即用」時，輿論就立刻連結上「分發」13。及後，考試院 也的確恢復分發制度以達至「考用合一」。
無論如何，「考用配合」牽涉到用人機關與考生的利益立場衝突問 題。對用人機關而言，其利益立場在於：人員甄補的適時性、人員甄補 數量的足夠性、人員的適任性。對考生而言，其利益立場在於：考試及 任用的公平性、可行使投考及任公職權利、可按自己的偏好任職。而在
「雙盲」及集中考試制度之下，以上兩者潛在的利益立場矛盾是可預期
12 聯合報，1959 年 5 月 12 日，第 3 版。
13 聯合報，1959 年 5 月 13 日，第 2 版。
的。由於用人機關與考生雙方皆對未來感到高度不確定，激化雙方的矛 盾，繼而鼓勵雙方的投機行為或博弈行為（gaming）。銓敘部的「考用 配合」工作就是要調和雙方面的利益衝突，在制度上降低發生投機行為 或博弈行為之可能性。
首先，遷臺後所採用的「列冊候用制」僅對用人機關有利，考試及 格者往往需要「拉關係」才能被任用，完全犧牲考生的利益。雖然上述 黃部長在 1959 年已呼籲「考用合一」，但考試院的後續解決方案是在 1962 年修正「考試法」及「公務人員任用法」，規定考試應配合任用計 畫舉行，限制從機關以外選用人時，以考試及格者為先，但仍採候用名 冊遴用。這改革並沒有解決數量上的供需互配問題，特別供應往往多於 需求，導致還是有考試及格人員未獲任用。
最終，1966 年取消「列冊候用制」，恢復「分發制」。但由銓敘部 推動分發未能符合行政機關所需，所以自 1967 年人事行政局成立始，改 由其負責行政院暨所屬機關之分發工作。為使考用合一，人事機關開始 對用人機關實行查缺，並進行缺額管制，確保機關不會用其他方式補 缺。這改革似乎將原來對考試及格者不利的狀況推到對用人機關不利。
首先，考試及格者不一定都能立刻補缺，原因包括：（1）服兵役；（2）
在學；（3）分發之機關地點不合個人意願；（4）本身有工作，不急於接 受分發；（5）因在民間或其他方面找到更好的工作；（6）考試僅為取得 資格，以備日後之需（仲肇湘，1977：13），結果導致到職率偏低。而 缺額管制使用人機關無法靈活用人，且要求分發也不必先報缺額，所以 匿報缺額問題自始便出現（蔡世順，1980：110）。此外，考試及格分數 仍定為 60 分 14，所以未必能依用人機關缺額錄取，造成「有缺無人」與
「有人無缺」的窘境（江大樹，1997：204）。
由於要保障憲法所賦予的考試權，政府不能拒絕服役、在學者報 考，所以在 1979 年創設「分類報名、分類錄取」，將考生分為兩類，第 一類為無在役、在學情形者，依用人機關實際需求擇優錄取，並規定及 格者應即接受分發，不得申請延期；第二類為在役、在學者，其錄取者
14 在 1974～78 年間，人行局曾採三段彈性錄取標準：65、60 及 55 分，以最接近需求人 數者為準，參看（李若一，1988：34）。
在不能到職原因消失後，列冊候用或依序分發。但由於這種雙軌制下兩 類人員錄取標準不一，造成不公平的情況，及後 1981 年改均以 60 分為 及格標準。若第一類錄取人數不足額者得降低標準，但不得低於 50 分。
第一類錄取人數超額者，超額部分變成第二類錄取人員列冊遇缺分發。
結果，由於 1981 年後出現大量超額錄取人員，其紛紛透過民意代表或自 行以書面或電話要求早日分發，造成行政運作的負擔及困擾（李若一，
1988：36）。此外，自 1978 年考試院與行政院會同發布的「考試及格人 員分發辦法」規定考試及格人員之分發以一次為限後，分發到職情況已 有改善，由過去四成提升到七成多，但這仍未符理想。其中問題是部分 考生投機取巧，很多在學生報考第一類科，獲取及格證書後，便放棄分 發，不依規定報到（李若一，1988：37）；也有獲取及格證書者因分發 機關不合個人意願，自行另覓機關（黃崇文，2005：70）。
為解決「分類報名、分類錄取」之困擾，還有及格者未能按分發到 職問題，考試院於 1987 年實施新人事制度時，取消「分類報名、分類錄 取」，另規定訓練後才能獲取及格證書，以杜絕考生投機行為，於 1986 年新頒布的「公務人員考試法」第二十一條規定：公務人員高等考試與 普通考試及格者，按錄取類、科，接受訓練，訓練期滿成績及格者，發 給證書，分發任。雖然取消「分類報名、分類錄取」後不再以固定分數 作為錄取標準，但為抵銷上述未能立刻到職情況所帶來的人數落差，考 試機關必須擴大錄取人數，結果又導致及格人員供過於求的情況。此 外，雖然利用訓練「綁」分發人員到職的確達到報到率的提升，但這並 非出於分發人員的自願性。吊詭地，新的「公務人員考試法」修改了過 去「考試法」規定的：各機關不得任用其他機關現職人員，如有特殊需 要時，應指名商調（第十二條），容許「簡任第十一職等以下及委任第 三職等以上人員，在同織組各職系之職務間得予調任」（第十八條第二 項）。新人事制度放棄職位分類法，改採官職併立制後放寬職系之間之 調遷，這使得人員調遷變得比以往容易，也逐漸開始出現分發人員任職 後不久便流失的問題；而用人機關就更偏愛循特考管道進用人力，以防 止人才流失。
為改善及格人員數目供需配合問題，特別是每次考試之間的臨時補
缺需求，1995 年再修正制度，修改「公務人員考試法」，兼採所謂「任 用考」與「資格考」，將考試錄取人員按成績高低分為「正額錄取」與
「增額錄取」，前者人數應依用人機關年度任用需求決定；後者則為
「備取」性質，列入候用名冊，於正額錄取人員分發完畢後，由用人機 關報經分發機關同意自行遴用。但增額錄取者如在下次該項考試放榜之 日前未獲遴用，即喪失考試錄取資格。
惟這次制度修正僅容許正額錄取者中的現役軍人保留錄取資格，在 學者及其他特殊情況並沒有被納入保留資格範圍。所以 2001 年再修正
「公務人員考試法」，保留資格範圍納入攻讀研究所學生，以及其他疾 病、懷孕、生產、父母病危及其他不可歸責事由而無法立刻分發者。
另一方面，在兼採「任用考」與「資格考」之制度後，實際上正及 增額錄取者大多都能獲得任用，但由於對正額錄取者是採分發分配，分 發以一次為限，而對增額錄取者是採機關遴用，即任用機關與增額錄取 者可自由互配，變相使增額錄取者有多次選擇機會，使正額錄取者感到 不公。而增額錄取者之間也有因考試成績高低與被遴用機會無關，出現 成績低者先被遴用之情況，又造成批評制度不公之情緒（許清煥，
2003：148）。還有，偏遠或離島地區機關在爭取增額錄取人員來任職方 面處於不利狀態，所以這些候用者根本無法有效補充它們的人力所需
（黃崇文，2005：82）。
因此，2007 年底再次修正「公務人員考試法」，將增額錄取人員改 由分發機關配合用人機關任用需要依考試成績定期依序分發任用。此
因此，2007 年底再次修正「公務人員考試法」，將增額錄取人員改 由分發機關配合用人機關任用需要依考試成績定期依序分發任用。此