大陸城鎮地區勞動力就業問題，如前所述，主要表現在三方面，
一是公開失業率愈來愈高，二是企業內部存在嚴重的低度就業（或就 業不足）問題，三是職工下崗所顯示的變相失業問題，這三個問題都 與城鎮經濟單位內部就業人數膨脹、冗員過多有關。近年來中共當局 曾採取了許多政策措施，避免城市隱性失業公開化、安置下崗和失業 人員再就業等。以下擬進一步討論其政策措施的內容。
1988 年中共當局曾推行勞動合同制，改善固定工制度的背景下，
提出「優化勞動組合」的政策，其目的在於改善企業內部的勞動管 理，提高勞動效率。進入九十年代，隨著改革開放的不斷推進，大陸 城鎮經濟冗員過多的問題愈來愈凸顯，中共當局進一步提出「富餘職 工安置」的政策。根據 1993 年公佈實施的《國有企業安置富餘職工暫 行規定》文件所述，該項政策的目的在於調整企業人員之配置，其具 體的做法主要包括以下幾項（盧愛紅，1998）：
一、在企業內部為富餘職工創造新的服務性工作機會；
二、在勞動服務企業或“廠辦集體”中安置富餘職工；
三、對富餘職工實施培訓與再培訓；
四、允許婦女可休不超過二年的產假和照顧孩子；
五、距離退休年齡五年內可提前退休；
六、鼓勵職工自願辭職；
七、富餘職工為合同工，在合同期滿前終止其勞動關係；
八、職工在廠內“待業”者仍發給工資，直到其在本企業或企業 外找到工作為止。
「富餘人員安置」計劃在解決企業冗員，提高企業效率上確實有 很好的開始，不過，由於新型用人制度及其他外部條件不夠成熟，因 而該項計劃並未徹底執行。大約在 1995 年前後，一方面由於前一階段 景氣過熱現象逐漸趨緩，並在掌控之中，而國有企業的虧損狀況每下
愈況，結構調整迫在眉睫；另一方面由於《勞動法》頒佈實施後，勞 動合同制度全面而深入地推展，失業保險等社會保障體系經歷了近十 年的發展也建立了初步的基礎，因此，中共當局正式提出「再就業工 程」計劃，在大陸全面實施。8
「再就業工程」是中共當局擬透過資金投入、政府政策扶持和加 強就業服務等措施，採用企業安置、自謀職業、社會協助解決等手 段，為失業人員和企業冗員提供再就業的專項服務和輔助支持的一項 系統工程。該項政策的主要特徵，首先是因企業破產、兼併、重組或 為了減少虧損而下崗失業的職工，仍與原企業保持勞動關係，並領取 一定的生活費。其次，下崗職工再就業，重點放在企業內部解決，儘 量發掘企業特別是大型企業的安置能力。勞動部門、再就業服務中心 更幫助或鼓勵下崗職工在企業外尋找工作。第三、企業、行業及政府 相關部門對下崗職工進行培訓、再培訓。第四、對一部份人實行提前 退休退養。第五、由政府財政、企業（行業）和社會（失業保險及其 他方面）共同分擔下崗人員就業安置所需經費。第六、建立統一的再 就業基金，用於保障下崗職工生活、失業保險、人員培訓及其他就業 服務的管理與使用。
「再就業工程」自實施以來，一直受到中共黨中央和「國務院」
的高度重視。江澤民、李鵬和朱鎔基等高層領導人曾先後對「再就業 工程」做了重要指示。1997 年 3 月中共「國務院」下達 10 號文件（指
《關於在若干城市試行國有企業兼併破產和職工再就業有關問題的補 充通知》），把實施再就業工程同經濟結構調整和深化國企改革密切 聯繫起來。結果，使得原本目的在促進下崗和失業職工再就業的一項 工作，變為推進經濟改革和發展的重要措施。
「再就業工程」早在 1993 年間即提出，1994 年初開始在上海、瀋陽、武 漢、杭州等三十個城市進行試點。1995 年 4 月中共「國務院」轉發「勞動 部」《關於實施再就業工程的報告》後，在大陸全面實施。
「再就業工程」在執行時有許多具體的措施，例如建立再就業服 務中心保障下崗職工基本生活；轉變下崗職工就業觀念；提供再就業 指導和服務，特別是加強對下崗職工的職業介紹、職業指導、就業訓 練等服務；開發再就業崗位促進下崗職工再就業，除了依靠傳統產業 和國有企業，更把目光轉向第三產業中的區街經濟和社區服務、非國 有經濟和小型企業以及自謀職業等，探索出多型式、多渠道安置下崗 職工的新途徑。各地政府在重視下崗職工再就業工作的同時，公佈實 施了一系列優惠政策措施，其中包括：簡化工商手續、減免費用、銀 行信貸支持、鼓勵下崗職工發展第三產業、小企業、非國有經濟和自 謀職業、運用失業保險基金促進再就業等等。
「再就業工程」在大陸全面實施三年多來，在輔導及支持下崗、
失業職工再就業，改善城鎮地區勞動力就業問題上確實獲得顯著的效 果。不過，在執行過程中，由於存在來自社會的和來自職工自身的許 多障礙，使得政策的效果打了很大的折扣。莫榮（1998）、胡學勤
（1997）、楊宜勇（1997）、王紅星（1998）等人的研究指出，主要 的障礙包括：
第一、政策制度障礙。政策的障礙主要是指有些地區、部門的就業保 護主義政策，限制了失業人員跨地區、跨部門就業。在制度方 面，現行人事制度、戶籍制度、福利制度，使不同城市之間存 在勞動力就業的客觀分割，這種現象不利於在宏觀上調劑勞動 力的餘缺。
第二、資金障礙。從企業的角度看，虧損或破產企業大都資不抵債，
缺乏資金，無法興辦新的實體部門或企業以安置失業工人再就 業。給付失業職工的生活費很低，只能算是補助性質，有些甚 至無力給付，更遑論發放就業安置金。從失業職工的角度看，
再就業面臨著兩方面資金短缺的困擾，首先是到新單位就業需 繳納風險抵押金、合同金等，其次是自謀個體經營，也需要經 營本金。沒有資金，再就業就無望。
第三、知識、技術障礙。主要是指下崗失業人員所具備的教育程度和 技術條件，無法滿足用人單位的需求，再就業較困難。中共國 家統計局 1996 年抽樣調查資料顯示，下崗無業的職工中，初中 教育程度者居多，佔 56.8%，大專及以上者佔 2.3%，高中程度 者佔 27.1%，小學及以下者佔 13.8%。而在全部城鎮就業人口 中，初中程度的只佔 32%。另外，在下崗職工中，初級工、服 務人員和其他人員佔絕大多數，以北京市為例，約佔 92.5%（莫 榮，1998，頁 77）。
第四、年齡障礙。用人單位大都偏好僱用年齡輕、素質較佳，初入勞 動市場的人員，因為可塑性較高。下崗、失業人員的年齡一般 較高，中共國家統計局 1996 年的抽樣調查資料顯示，在下崗無 業人員中，24 歲以下的人員佔 11.1%，25～44 歲的約佔 70.4%，
45 歲以上的人員佔 18.5%（莫榮，1998，頁 71）。由於下崗無 業人員的年齡偏高，某些社會價值觀已定型，對其尋求再就業 來說，不能說不是一個障礙。
第五、性別障礙。主要是指下崗、失業人員當中女性多於男性，不過 在一般行業的招工實務上，除了個別行業如紡織、醫護等之 外，大都有性別上的限制，男性較受歡迎，女性的再就業特別 困難。
第六、失業者求職心理障礙。主要是指下崗、失業人員不正確的擇業 觀念，表現在幾個方面：一是對政府和企業安置再就業的依賴 性很大，缺乏「自主擇業、競爭就業、自立自強」的創業精 神；二是對再就業的期望太高，存在不切實際的求職要求，陷 於「高不成、低不就」的境地；三是就業觀念落伍，不願到非 國有企業，尤其是集體企業、私營企業和第三產業就業。對再 就業單位和崗位過於挑剔，成為下崗職工實現再就業的一大障 礙。
另有大陸學者的調查研究指出（滕一龍，1998），企業兼併破產
和職工再就業中存在不少的問題和困難，其中最嚴重的是執行再就業 的政策難以落實。譬如，建立再就業服務中心的一些政策難以實行，
特別是“錢從那裡來”的問題沒有解決，另外，“人往那裡去”的問 題也難以解決。再就業中心是一個中轉站，不是個蓄水池，進中心的 人員必須在短時間內做適當的安排。由於種種原因，安置下崗職工就 業的任務相當艱鉅，有些城市（如上海）往往採鼓勵提前退休的方式 處理。提前退休實際上是社會養老保險統籌提前承擔了這部份職工的 費用，事實上也並非每個地方都能做得到。
再就業政策難以落實的另一個原因，是一些企業領導與職工的觀 念不能適應新形勢的要求。一些企業領導不願錄用下崗、失業職工，
或提高招用標準，排斥下崗職工，有的雖錄用，但不同工同酬，歧視 重新就業的職工。下崗職工再就業選擇工作崗位時，也存在「等」、
「靠」的思想，坐等政府分配，偏好進入國有企業就業，不願意去集 體企業和私有制企業就業。