從上面的分析來看，國家機器的意志的確凌駕於不同利益團體的 意見，主導了中國大陸科技人士和商務人士來臺的政策開放。無論是 產業界所提出的引進低階技術勞動力，還是歐洲商會界提出撤除對於 邀請中國大陸員工來臺的公司規模限制，都沒有成為最後通過的官方 政策。可以說，國家利益模式比利益團體模式，更能說明中國大陸科 技和商務專業人才來臺的政策變遷。然而，開放中國大陸專業人才來 臺的國家機器，與國家利益模式所描繪的具有單一意志，從經濟利益 看待移民，且對自己的經濟利益有清楚認知的國家，仍然略有不同。
開放中國大陸專業人士來臺的決策過程是以官僚機構間的協商為主，
參與決策的官僚機構對於移民的價值和國家的經濟利益，各自存在不 同的看法。因此，官僚機構之間的政策競爭，成為決策形成的關鍵。
對於官僚之間政策競爭的遊戲規則，以及基於遊戲規則所帶來的政策 產出，顯然不是國家利益模式本身能夠回答。
為此，本文將從前面所做的分析，嘗試探索官僚機構之間政策競 爭的遊戲規則。對照開放中國大陸科技人才來臺和中國大陸商務人士 來臺的決策過程，我們發現，陸委會政策影響力上大幅提升，從開放 中國大陸科技人才時，基於政策否決權所享有的議程控制地位，到開 放中國大陸商務人士來臺時，掌握絕對的主導地位。從國內政治的角 度來看，2002 年以降陸委會對於中國大陸經貿政策的主導權，以及中 國大陸經貿政策回歸循序漸進的策略，可以看做是兩種國家安全策略
交替和政黨政治生態改變相互作用的結果。誠如冷則剛所說，陳水扁 政府的中國大陸經貿政策，徘徊在積極開放和避免中國大陸磁吸的兩 種策略之中，所以在 2001 年確定積極開放之後，就轉換到避免磁吸的 謹慎策略。同時，2001 年底國會改選後，立場偏向臺獨基本教義派的 台灣團結聯盟取得關鍵的少數地位，而防止中國大陸經貿政策過度開 放又正是台聯的主要訴求，迫使陳水扁在中國大陸經貿政策上，必須 更加仰仗和台聯關係良好的陸委會主委蔡英文和採取謹慎妥當的策 略，以維繫台聯在國會對於執政黨的支持。48
不過，開放中國大陸科技和商務專業人士來臺，畢竟不完全等同 於以西向投資為焦點的中國大陸經貿政策。更重要地是，開放中國大 陸商務專業人士來臺，在陸委會主導之後仍然持續開放，其允許申請 中國籍員工調動來臺的資格從跨國企業擴大到本國企業營運總部，其 形式從專案許可到以法令確定開放。因此，僅從國家安全觀和政黨政 治生態改變的角度，無法完全理解開放中國大陸人才來臺的政策變 遷，必須輔以陸委會對於中國大陸人才的價值定位及其看法變化，才 能說明中國大陸人才來臺政策的獨特性。這裡所談的看法，包含兩個 意義，一是中國大陸專業人士來臺和中國大陸經貿政策間的關聯，一 是中國大陸專業人士本身的價值。
就中國大陸專業人士來臺和兩岸經貿政策之間的關聯性，陸委會 先後表達三種看法。第一，經發會召開前後，認為在開放臺商前往中 國大陸投資的前提下，為避免兩岸經貿交流導致臺灣單方面的資金失 血，需要吸引中國大陸資金跨海來臺投資，要讓陸資來臺，就必須開 放中國大陸科技人才來臺服務。49第二，兩岸加入世貿之後半年，考慮
Tse-Kang Leng, “Securing Economic Relations across the Taiwan Straits:
New Challenges and Opportunities,” pp. 264-269.
楊羽雯，〈鬆綁戒急用忍 監督機制先上路〉，《聯合報》，2001 年 5 月 31 日，版 13。
到雖然大三通和陸資來臺，暫時都無法開放，為了改善投資環境，增 加臺灣對於跨國企業的吸引力，仍然必須開放任職跨國企業的中國大 陸人士來臺工作。50第三，《兩岸人民關係條例》送交立法院審議後，
強調在兩岸直航前必須先強化臺灣主體經濟，為此，必須加強引進各 種高素質人力，包括中國大陸商務人士和高科技人士。51這三種看法的 背後，也代表對於中國大陸科技和商務人士價值的不同認定。依循第 一種政策關聯性，中國大陸高科技人才或是商務專業人士的價值，附 隨於其所能吸引的中國大陸投資資金；依循第二種政策關聯性，對於 中國大陸管理人才或其他受僱於跨國企業的專業人士，其價值在於人 才所能吸引的跨國資本。與前兩種截然不同地是，第三種的政策關聯 性將中國大陸商務專業人士和高科技人才的價值定位，和跨國資金分 離，而是在於提供本地經濟持續發展所需的人力資源。
對照三種看法的發表時間發現，從 2002 年中到年底之間，陸委會 決策者對於中國大陸商務和高科技人士的價值認定發生重要變化，從 資金引進的觀點轉向人力資源的觀點，其背後有兩個事件，對於決策 者認知變化有重要影響：一是開放 8 吋晶圓廠赴中國大陸投資，受到台 聯的強烈抗議，另一是《兩岸人民關係條例》修法延長中國大陸配偶 身分取得時間，受到中國大陸配偶的強烈抗議。開放 8 吋晶圓廠的爭 議，讓陸委會了解到人才資源對於高科技產業發展的重要性。雖然陸 委會參與政策協調，促成開放政策通過，也代表行政院和台聯溝通，
但是，陸委會並不否認產業外移帶來高級人才流失，對於本地產業競 爭力的威脅，以及建立科技保護機制的重要性。可以說，8 吋晶圓廠的 爭議讓陸委會決策者認識到，人才是科技的依託，必須管制和爭取，
張麗君，〈大陸人士任職跨國公司 將可優先來台〉。
蔡英文認為有三項重要的配套措施，另外兩項配套措施為保持科技產業的領 先狀態和改善本地的資本市場。請見黃國樑，〈兩岸直航 蔡英文提配套三 條件〉，《聯合晚報》，2003 年 1 月 21 日，版 2。
而對於人才流動的管理，由企業自己判斷比國家介入管理更為有效。52 另外，《兩岸人民關係條例》修正研議延長中國大陸配偶身分取得時 間，數百位中國大陸配偶赴立法院抗議。這件事讓主事者認識到移民 社會即將來到，必須從移民政策的角度檢視中國大陸人才來臺政策，
其具體的影響有二：第一，陸委會呼籲成立移民署，統一管理中國大 陸人士來臺衍生的各項問題，建立社會安全防禦機制；53第二，以中國 大陸配偶作為參照，陸委會認為高素質和低數量的中國大陸科技和商 務專業人士，不但不需要擔心，還值得鼓勵。54
從陸委會對於來臺中國大陸科技和商務專業人士看法的轉變，我 們發現制度主義所稱的自由困境(Liberal Paradox)、認知因素的重要，
以及移民作為人而非生產工具對於決策者的影響。首先，陸委會主事 者所稱，科技與人員的流動難於管制，有可能造成國家的風險，卻不 得不接受其自由流動，正和制度主義所稱的世界經濟力量迫使國家開 放其邊界，若合符節；其次，陸委會取得中國大陸經貿政策主導地位 後，仍然繼續推動中國大陸商務專業人士來臺，並非如國家利益模式 所稱，肇因於客觀經濟環境的變化，而是陸委會本身對於中國大陸專 業人才的價值認定發生變化，可以說，是對於移民的認知變化，而不 是客觀環境改變，推動移民政策；最後，陸委會的認知改變，受到移 民作為具體個人的真實出現（中國大陸配偶抗議）的衝擊，雖然不是
當代中國研究通訊編輯，〈從全球化視角看兩岸鉅變－－專訪蔡英文教 授〉，《當代中國研究通訊》，第 3 期，2004 年 11 月，頁 7-12。
黃白雪，〈蔡英文：台灣要有接受移民準備〉，《經濟日報》，2002 年 12 月 19 日，版 10；黃國樑，〈兩岸直航 蔡英文提配套三條件〉；楊昇儒，
〈防偷渡 政院加速推動設移民署〉，《聯合晚報》，2003 年 8 月 29 日，
版 2。
本文係作者承接國科會委託研究計畫（計畫編號：93-2414-H-155-001），
於計畫執行期間曾約訪陸委會相關單位，並於計畫結束後進行訪談，此處所 引為 2005 年 12 月 6 日訪談內容。
以人道角度放寬專業人士來臺管制，卻是因為人道理由不能拒絕婚姻 移民，只有反守為攻，吸引優秀的移民，如此促成陸委會積極推動商 務專業人士的來臺。