鹽是氯化物的統稱，包括氯化鈉、氯化鎂、氯化鉀等，在嬰兒奶粉中包括了 上述三種必要的成分，是消化、呼吸、神經傳導、肌肉運動不可缺少的物質，成 人身體裡約含有兩百五十公克的鹽，因為鹽在人體運動、排泄時會不斷流失，所 以我們每天必須補充流失的鹽，避免身體中的電解質不平衡。110
鹽在地球上產量頗豐富，幾乎可以無限制的生產，且生產成本極低，售價本 來不應過高，不過由於古代交通不便，食鹽運輸不易，運輸成本高，尤其古代各 國政府了解人民必須吃鹽後，一方面限制人民製鹽，控制食鹽產量，一方面以重 稅或專賣方式控制食鹽銷售，增加政府收入，以致食鹽價格提高，進而導致和食 鹽生產、運銷、管理相關的人從中謀取私利，鹽務弊病百出，加重了食鹽者的成 本，中國歷史上幾次鹽務的改革大多以確保稅收為目的，而非改善民生，加之既 得利益者反撲力道極強，改革阻力十分強大，改革多不能徹底。
民國成立，四川、廣東等少數省份改行自由貿易，惟各省各自為政，步調不 一，況且，專商勢力龐大，以各種手段影響政府官員，改革阻力重重，鹽務改革 派如張謇，雖曾擔任實業總長、工商總長等職，主張溫和漸進的鹽務改革，暫行 就場專賣，民製、官收、商運，把原來被鹽商壟斷的食鹽，改由國家掌控，待時 機成熟，再廢除引岸制度，都因既得利益者的反對，毫無實行的機會。
丁恩就任鹽務稽核總所會辦以前，鹽商即和政府合作，於民國二年一月十一 日公佈稽核造報所章程，限制其職權僅在審查鹽稅收支，且其人事、經費均由鹽 務署掌控，中國政府並利用善後借款合同第五條明定︰「所有發給引票，彙編各 項收入之報告及表冊各事，均由該總會辦專任監理。」111企圖將專商引岸制度的 引票載入條約，以確保壟斷引岸的護身符。
不料丁恩就任後，挾列強外交團及五國銀行團之力，首先迫使中國政府重新 制定章程，提昇了鹽務稽核總所的地位，擁有獨立的人事任免權和經費，並打破 善後借款合同「此項借款如本利按時交付，則不得干預以上所詳鹽政事宜」之規
108〈北洋政府時期鹽稅收入提支各項經費表〉，載《中國近代鹽務史資料選輯》第一卷，頁 448。
109〈善後大借款合同〉第五條，《革命文獻》第六輯，頁 33。
110Mark Kurlansky 著、石芳瑜譯，《鹽－人與自然的動人交會》，頁 13。
111〈善後大借款合同〉第五條，《革命文獻》第六輯，頁 32。
定，不但擁有鹽稅徵收、管理、存儲、提用之權，甚至直接監督食鹽生產、運銷、
使得中國自古以來鹽政事務始終缺乏中央主管機構，以指揮地方食鹽生產、運銷 的情況為之改觀，中央有了以鹽務署為首，署下的鹽運使司、運副、榷運局構成 的鹽務行政系統，以稽核總所為所首，包含稽核分所、支所、稽核處，收稅總局 的鹽稅管理系統。丁恩以鹽務稽核總所會辦兼鹽務署顧問，所有鹽政事務沒有不 可干涉的。
丁恩有了上述職權，加上他了解二十世紀食鹽產地及生產技術的改良趨勢，
並運用西方先進的管理方式，在他任職的前兩年，以六十歲的高齡，跑遍了中國 十大鹽區，調查鹽業相關事宜112，對中國鹽務弊病知之甚稔，在他任職期間，破 除情面、徐圖漸進，在屬於技術層面的改革，例如：堅持「就場徵稅，自由貿易」
的原則，建立制度、制定法規、查緝走私、廢除滷耗、增建場坨、劃一斤重、統 一稅率等較具績效，但是在開放引地、取消專商特權方面，則成績較為遜色113， 但是在他的主持下，總算踏出了中國鹽務改革的第一步。
丁恩自民國二年六月就職，任期三年，民國五年六月任滿，以年老力衰，擬 於任期屆滿時解職歸國，中國政府以歐戰其間，若其離職，各國爭此職務，對中 國不利，且改革績效卓著，擬請他延長任期至歐戰結束，中國政府原欲增加其薪 金，但恐此端一開，其他顧問要求援例，乃給他恩賞一萬英鎊，並允諾如他繼續 任職三年，前兩年每年給假六週，第三年給七個月長假，假期中可支全薪，期滿 另給予恩賜五千鎊，以為酬謝114，由此可見，丁恩對中國鹽政事務的的改革，已 獲得中國政府的肯定，才有續約的要求和恩賞。
民國六年七月，丁恩計劃將中國政府允諾的長假在民國七年一次休完，提前 離華，他依中國政府允諾，推薦曾在印度接其職務的甘博（Reginald Gamble）代 理其職務115，財政總長梁啟超同意丁恩推薦的代理人甘博，也致函要求丁恩休假 期滿繼續任職，俾奏改革之全功116。丁恩以年屆六十五歲，恐難繼任艱鉅，四年 多「整頓鹽務無不竭盡棉薄，至今心力交瘁」117。辭謝了財政總長梁啟超的挽留，
於民國七年二月離華，結束了他在中國鹽政改革的歲月。
善後大借款予外人監督中國鹽務，對中國主權自然是一大損害，但丁恩在名 義上是中國政府聘用，在財政總長監督下，與中國籍鹽務稽核總所總辦共同從事
112劉 經 華 〈 論 洋 會 辦 丁 恩 在 民 國 初 期 的 鹽 務 改 革 〉， 廈 門 大 學 學 報 1997 年 第 一 期 ，
http://www.xmu.edu.cn/chinese/resources/xuebao/mulu.1997.1.htm。
113S. A. M. Adshead《The Modernization of the Chinese Salt Adminstration,1900－1920》（Cambridge, Massachusetts Harvard University Press, 1970）頁 110－頁 117。
114〈1916 年 1 月 7 日財政總長周學熙致丁會辦函〉，《中國近代鹽務史資料選輯》第一卷，頁 164。
115〈民國 6 年 7 月 21 日丁恩致李思浩總辦函〉，《中國近代鹽務史資料選輯》第一卷，頁 164－
頁 166。
116〈民國 6 年 8 月 8 日財政總長梁啟超致丁會辦函〉，《中國近代鹽務史資料選輯》第一卷，頁 166。
117〈民國 6 年 8 月 13 日丁恩致財政總長梁啟超函〉，《中國近代鹽務史資料選輯》第一卷，頁 166。
鹽務改革，他的改革目的在徵收足夠的鹽稅「確保善後大借款」債券持有人的本 息正常繳付，倘若不進行改革，鹽稅不足以依照借款合同支付借款本息，依善後 借款合同第五條，鹽政將歸海關辦理，完全由外人控制，則中國主權將進一步喪 失，在丁恩堅持改革下，地方軍閥不敢任意截留鹽稅，鹽稅也明顯增加，其羨餘 永為中國政府所用，福國利民，是國權喪失巨大代價的收穫。丁恩對中國鹽務改 革是有其貢獻的。