對於政治制度的討論，雖然不能視其為建立或是穩定民主的萬靈丹，
但由於制度的設計能夠處理社會分歧與衝突，更具有影響民主外貌的能 力，因此在分歧與衝突的社會中，制度設計更加凸顯對政治運作的影響力
（Belmont et al., 2002: 3）。憲政的發展在當代也成為新興國家的核心議題，
因為無論是民主轉型或是新興國家，憲政選擇都是國家發展的必經之路。
如果說十九世紀是基督教傳教的世紀，那麼二十一世紀便成為鼓吹憲政的 世紀（Horowitz, 2002: 16）。基於以憲政主義為核心，本文將問題集中在憲 政制度中對於總統制、內閣制與半總統制的憲政分類。以總統、行政首長 以及國會這三個憲政角色為核心，討論憲政運作的互動邏輯以及三者之間 出現非常態運作的各種情形。以總統制而言，基於立法權與行政權的二元 化，分立政府是總統與國會多數分屬不同政黨時所形成的運作邏輯；以內 閣制而言，基於行政權與立法權的融合，當立法權無法塑造一個穩定多數 來支撐行政權時，少數政府成為憲政運作的軌跡；以半總統制而言，由於 行政權在憲政角色上一分為二，因此三者的互動使少數政府與分立政府都 具有發生的可能性，更因為行政權的兩元化，而致使共治的類型也得以出 現。關於三種憲政體制其種要的權力元素、憲政危機的條件及運作特徵，
請參見表4。
由於半總統制存在兩個民意基礎、三個有意義的憲政角色，因此在半 總統制下的分立政府與少數政府仍然有相當細微的差別。在運作上，分立 政府是指總統與總理一致，但與國會多數不一致，當總統具有絕對多數的 民意基礎時，滿足了「分立政府」的概念，而當總統沒有絕對多數的民意 基礎時，若所任命的總理也無法在國會中取得多數支持，則同時滿足「少 數政府」的概念。換言之，若總統不具有絕對多數民意，且任命與其同黨，
也沒有國會多數支持的總理時，其「少數政府」的意涵更強於一個絕對多 數民意的總統。
表4 總統制、內閣制與半總統制的比較
憲 政 類 型 主要權力元素 憲 政 危 機 發 生 條 件 運作特徵 總 統 制 總統、國會 總統與國會兩元 分立政府 內 閣 制 國會、總理 總理無法得到國會多數支持 少數政府 總統、總理與國會兩元 分立政府 總理無法得到國會多數支持 少數政府 半 總 統 制
總統 國會
總理 總統與總理兩元 共 治
資料來源：作者整理。
檢視台灣在一九九七憲改之後的憲政運作，可以發現，制度因素對於 憲政運作的結果，其影響即使不是直接，也是相當重要的中介變數。檢視 制度對於台灣憲政運作的影響，可以從兩個角度著手，其一是選舉制度，
其二是憲政制度。對於選舉制度而言，國會採行單記不可讓渡的複數選區 制度，造成不健全的政黨政治已經有許多文獻做過討論，而多黨體系的形 成也成為影響憲政運作的關鍵變數。以二○○○年為界，台灣的政黨體系 出現顯著的變化。一九九七年憲改之後到二○○○年總統大選之間，台灣 的政黨體系是以國民黨、民進黨兩大政黨為主，其中國民黨在二○○一年 以前，更掌握了立法院 54.7% 的過半席次。二○○○年總統大選出現的新 政黨「親民黨」以及「台灣團結聯盟」改變了台灣的政黨體系。由於親民 黨以及台聯的出現，並且分別在二○○一年取得國會20.4%以及 5.8%的 席次比率，10 使得台灣立法院的有效政黨數從一九九八年的 2.49 變成二○
○一年的 3.48。儘管二○○四年這兩個政黨都略微萎縮，席次仍有 15.11 以及 5.33，而整體的有效政黨數則成為 3.26，這個變化使得台灣的政黨政 治步入多黨競爭的結構，雖然在整體上仍以所謂「泛藍」、「泛綠」為競 爭主軸，但國會裡的政黨競爭與運作卻使得多黨體系儼然成型，而且二○
○一年、二○○四年兩屆的國會選舉更使得立法院裡沒有任何一個政黨取
10 親民黨的成立，使得國會在 2001 年的結構上出現任一政黨均不過半的情況，而親民黨 的席次也扮演過半的關鍵角色，因為無論是國民黨加親民黨或是民進黨加親民黨都可以 過半。
得過半席次的結果。國會裡多黨政治的結構使得國會要形成一個穩定的多 數聯盟增加變數，而國會的多黨結構雖然提高少數政府存活的機率，但也 造成國會內部的分散，而使憲政運作存在不穩定的因素。關於台灣立法院 從一九九八至二○○四年的選舉結果相關資料，請參見表5。
表5 台灣立法院一九九八、二
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一、二{{
四年的選舉結果1998 年 2001 年 2004 年 年 代
政 黨 席 次 席次比
(%) 席 次 席次比
(%) 席 次 席次比 (%) 國民黨 123 54.67 68 30.22 79 35.11 民進黨 70 31.11 87 38.67 89 39.56 親民黨 * * 46 20.44 34 15.11 台灣團結聯盟 * * 13 5.78 12 5.33 新 黨 11 4.89 1 0.44 1 0.44
民主聯盟 4 1.78 * * * *
非政府聯盟 3 1.33 * * * *
新國家連線 1 0.44 * * * *
台灣吾黨 * * 1 0.44 * *
無黨聯盟 * * * * 6 2.67
無黨籍及其他 13 5.78 9 4.00 4 1.78 有效政黨數11 2.488 3.477 3.263 小 計 225 100 225 100 225 100 資料來源：1998 與 2001 年的部分整理自國立政治大學選舉研究中心網：
http://www2.nccu.edu.tw/~s00/；2004 年的資料整理自中選會第六 屆立委選舉網站：http://legislator2004.nat.gov.tw/。
選舉制度除了造成多黨體制以及政黨效能不彰的影響之外，國會與總 統的選舉週期採分開的非共時選舉（non-concurrent elections）也容易致使
11 所謂的有效政黨數是依據Markku Laakso 和 Rein Taagepera 的計算方式，亦即各政黨席 次佔有率平方和分之一。
分立政府得以出現（林佳龍，2000：196）。因此，就選舉制度而言，對 於憲政運作最大的影響在於選舉制度對政黨體系的機械式因果關係，透過 對政黨體系的形塑進而影響憲政運作是選舉制度作為中介變數的關鍵所 在。
其次，就憲政設計而言，制度的因素不但影響著分立政府、少數政府 或是共治的出現，不同的制度設計也進一步造成分立政府、少數政府或是 共治的運作環境。我國現行的憲政體制，就提供了分立政府、少數政府與 共治這三種憲政問題同時出現的可能性。自一九九七年修憲以來，歷經了 三任總統、五任行政院長以及三屆國會，雖然還沒有出現解散國會、有效 的不信任案投票等實行，但運作上卻已經出現了類似共治以及少數政府、
分立政府的經驗。首先，這套憲政架構提供分立政府下少數政府存活的空 間。從以上憲法增修條文的規定可以得知，總統任命行政院院長不需要經 過立法院的同意，而立法院對行政院院長的不信任投票也將導致總統解散 國會的後續效應。因此，總統在任命行政院院長時，不用受限於立法院的 政黨席次比例，而在任命少數政府後，立法院亦不至於貿然行使倒閣權力。
當總統面對有限的組閣選項，而追求的效用（控制內閣與極大化國會支持）
彼此具有替換關係時（吳玉山，2002b：28），無論這個政黨在國會是否具 有多數的席次，由總統所屬政黨單一組閣是總統最希望的選項。陳水扁總 統於二○○○年五月二十號上任之後任命唐飛組閣，以及二○○○年十月 六日任命張俊雄組閣，二○○二年二月一日任命游錫堃組閣，都是在這些 制度基礎下組成的少數政府結構。
其次，在一九九七年憲改之後，賦予了總統一定程度的憲政權力，加 上從一九九六年開始的民選基礎，使得行政權也獲得了獨自的民意正當 性，滿足了分立政府的基本制度條件。雖然一九九七的憲改仍然保留行政 院對立法院負責的精神，但特殊的制度設計卻也造成總統在選擇行政院長 時具有相當大的彈性。二○○○年陳張體制的組成，面對國會中在野的國 民黨單一政黨過半，在國民黨沒有使用不信任案投票的情況下，分立政府 的情形特別顯著。雖然在二○○一年立委選舉之後，民進黨成為國會中的 最大政黨，但由於仍未過半，加上國親過半的結盟態勢相當穩固，也使得 後來的陳游體制亦具有分立政府的特徵。
最後，共治的制度條件，在一九九七年以後的憲政條件也同樣具備。
最主要者在於一九九七年的憲改將行政權作了切割，總統在民選的基礎下 具有一定程度的憲政權力，特別是對於行政院長擁有的絕對任命權方面。
若再加上一九九一年修憲時所賦予的召開國家安全會議、宣布緊急命令等 權力，總統確實可以視為是行政權上重要的憲政角色。此外，同時也存在 一個憲法上所謂最高行政單位的行政院，由行政院長領導，負責政策的制 定與執行。這樣的制度基礎，提供了共治出現的可能空間。二○○○年陳 總統上任後所任命的第一任行政院長唐飛，雖然號稱組織「全民政府」，
但其國民黨籍的背景，加上內閣組成時與陳總統在人事安排過程中的互 動，也略微具有共治的色彩。12 少數政府、分立政府以及共治的出現雖不 至於立即出現憲政危機，但由於行政院沒有國會多數的支持，使得行政與 立法兩個體系容易流於對立的僵局，加上國會不願貿然倒閣、總統也無由 解散國會的情形下，雖然少數政府不會倒台，卻也不易運作。
據此可知，儘管一九九七修憲至今，同樣的憲法卻因為府、院、會的 各種複雜關係與結構而有許多不同的運作樣貌。一方面由總統與行政院長 的互動關係可以決定行政權是否二元化，另一方面可以再觀察政府與國會 的互動，決定是否呈現行政與國會的二元。除此之外，國會中有無單一政 黨過半也是決定憲政運作的一個變項。關於這個部分在台灣的各種樣貌，
據此可知，儘管一九九七修憲至今，同樣的憲法卻因為府、院、會的 各種複雜關係與結構而有許多不同的運作樣貌。一方面由總統與行政院長 的互動關係可以決定行政權是否二元化，另一方面可以再觀察政府與國會 的互動，決定是否呈現行政與國會的二元。除此之外，國會中有無單一政 黨過半也是決定憲政運作的一個變項。關於這個部分在台灣的各種樣貌，