溫嶺的參與式預算並不是為了解決某項具急迫性的公共治理問題 而施行的政策改革，一開始也不算是一種由威權政體的國家主動發起 的改革，其開始有一定的偶然性。但是在實施之後，愈來愈成為某種 由上而下監督的公共治理改革。此改革在施行的過程中形成了一系列 的 「 非 意 圖 性 後 果 」， 包 括 「 對 官 員 的 詰 詢 」、「 資 料 的 更 加 公 開」、「因為考核制度化而導致更多鄉鎮施行」、「對黨政領導的制 約性增強」，以及「向上延伸」等現象。這些制度的演化，都不是預 先設計的，更多是在實踐過程中，回應參與民眾和人大代表的要求，
或者來自上級擬推廣的動力。
在具體的治理效果上，此一改革也造成了很多影響，包括：國家
能更多地回應社會的需求；某種程度的「負責」形成；對基層政權的 權力給予限制、同時也強化了基層政權的正當性；強化社會與民眾的
「公共意識」，讓公民更關切公共利益。從本案例來看，威權政體統 治集團內部菁英並沒有因政策路線差異或權力（人事、利益）分配分 歧，而造成的集團分化和派系對立，當然也沒有撼動威權統治。
溫嶺參與式預算與國外經驗不同，公民不是在一定預算額度進行 分配，也不是提政策需求，而僅僅只是修正鎮政府所提出預算草案，
居民、組織與社區沒有獲得支配自身事務的機制。國外參與式預算被 設計成一個民主學校，公民學習審議，了解政府的職能，並開始參與 民主實踐。若進一步來比較，第一，溫嶺的作法，並沒有培養一個公 民或群體擁有自主思考與行動的能力，公民無法透過參與式預算獲得 參與政治及熟悉公共事務的能力。中共給予的操作空間，只是一種反 應民意的機制，沒有公民參政的培養，故無法產生公民社會。第二，
嫁接在人大體系的作法，也與國外經驗不同，公民無法設定議程，且 政策監督根本不存在。公民參與層面低、不能提出完整的公共預算項 目、無法透過此一過程進一步了解公共過程的運作，也無法在過程中 與其他公民進行交流協商與妥協，參與公共事務的基本素養訓練幾乎 沒有。這是因為制度設計者主要是希望活化人大，而不是公民賦權。
此外，基層人大在中國畢竟不是民主選舉產生的，溫嶺參與式預算最 後是由人大來表決，而非像一般參與式預算是開放公民投票，可以說 把參與式預算最關鍵的過程打了折扣，減損了其對民主化可能產生的 意義。參與式預算在溫嶺的實驗，可以產生局部負責，卻依舊無法突 破威權政體的權力邏輯，議程設定還是在黨政領導幹部，公民對整體 財政結構、財政資訊透明程度仍不容置喙。
無論集權或分權，威權政體始終無法擺脫政治經濟利益的委託代 理問題。但此種治理改革在制度設計上，社會利益仍然被沿著既有的 行政區劃而被局部化與區隔化，這些包括以片區為代表團，但代表團 在審議時又被打散參加不同分組，且預審的分組又與正式審查的分組
不同，以及對預算整體結構缺乏審議機制等。這些制度上巧妙的安 排，讓跨區域的串聯不容易出現，也讓黨政部門的領導仍然牢牢掌握 議程設定的權力，人民並沒有被真正自我組織起來，形成所謂標準的
「公民社會」。
從國家社會關係來看，此一治理改革的理念固然強化了民主參與 與監督的作用，提高了公民的公共意識，讓資訊更為透明，但是威權 政體下國家對社會的基本宰制絲毫不受挑戰。在預算背後黨政領導的 一些宏觀發展規畫也不會被質疑，反倒是縣級市級政府屢屢推出文件 要推廣落實此一制度，搞得有點像一種「訓政式」而具民主價值的治 理改革。在微觀上，基層政權的黨政權力在預算編列和回應社會需求 方面，的確可以說因為此一治理改革獲得有效制約，但是在宏觀上，
威權政體國家對社會宰制的基本權力格局絲毫未受影響，且其正當性 一定程度還獲得增強。
溫嶺的參與式預算要突破現況，首先必須要針對議題設定，必須 讓議題範圍能夠開放，不是由地方政府或黨來做決定。其次，國際間 具有民主意義的參與式預算，最後決定權是在公民手上，只是溫嶺的 案例是嫁接在人大制度，這不算是真正的參與式預算。如果要真正突 破，則參與式預算重視參與，且參與是公民的參與而不是人大代表的 參與。最後，在參與的過程，必須要有助於公民的自我組織，或是審 議能力的提升，但目前沒有這樣的制度空間。
但是，本文也要提出，這個看似非常漂亮的改革，一方面具有民 主意涵，另一方面卻又可以強化威權。在這個圖像的背後，卻隱藏著 另一個從局部看不到的、令人憂心忡忡的景象。在與溫嶺某鄉鎮領導 班子主要成員訪談時，該官員說，透過參與式預算，上級政府和當地 社會的確可以把基層政府官員的任意性給相當程度地限制住，基層政 權的施政也獲得了民眾的支持，國家社會之間的矛盾也不那麼尖銳 了。但是，在整個國家財政結構上的大問題，這項改革卻一點也碰不 到，那就是由土地財政所反映出來財政資源頭重腳輕的不合理分配格
局。
如本文所說，土地財政在參與式預算過程中社會不是不知道，但 卻沒有人挑戰。沒有人談論這個的原因，本文猜想，大家的想法是，
反正地方政府債臺高築，面臨破產風險，共產黨不會放任不管，到時 候出事也不是僅僅自己鄉鎮出事，要出事也是全國大部分鄉鎮都要出 事，那就是上級政府買單，不是當地社會買單。這反映了一個基本問 題，那就是稅收與財政分配並沒有產生合理的聯繫關係，在最基層的 微觀層次具民主意涵的參與式預算改革，可說是蜉蟻難撼大樹。某位 鄉鎮幹部說：「我覺得從基層財政的角度來看，整個政權的基礎已經 搖搖晃晃」。51沒有看到這個更大的圖像，恐將無法窺見參與式預算對 國家社會關係意涵的全貌。
在習近平執政後，溫嶺市的參與式預算在表面上並未停止，但由 於在 2017 年溫嶺市級某領導因貪腐遭徹查，致使整體改革缺乏進一步 的落實及推進的動力，再加上整體政治環境並不鼓勵地方政府改革創 新，所以民間推廣參與式預算的力量也非常微弱，只有海南海口市某 區、江西南昌某區進行了類似參與式預算的改革，但卻非以此為名。
以此觀之，我們雖然不敢說中國的參與式預算改革將成絕響，但整體 改革的確呈現卻步不前的現象，更證明了本文的觀點，即這種有限改 革毫無推動民主的效果。
最後，從理論的角度來看，溫嶺的參與式預算改革引起了許多中 國和國際學者的注意，某些學者對中國類似的改革甚至寄予可能產生 民主化影響的厚望。52本文透過對此案例的一手觀察，發現溫嶺參與式 預算固然為不同片區利益博弈的平衡及意見的反映，提供了制度化的
徐斯儉、吳建忠，當面訪談，JZF。
Baogang He & Mark E. Warren, “Authoritarian Deliberation: The Deliberative Turn in Chinese Political Development,” Perspectives on Politics, Vol. 9, Issue 2, June 2011, pp. 269-289.
保障，但此一局部和表面看起來具有民主意涵的改革，實際上在整體 層面不僅沒有撼動威權政體的權力格局或資源分配格局，也沒有孕育 真正公民社會的力量和為公民賦權，其產生的效果反而是改善威權的 治理、鞏固威權的統治。何包鋼和華倫(Mark E. Warren)所期待在中國 這樣的威權政體下，透過審議帶動民主化，必須要有能讓公民增長權 力，以及能讓公民投票決定的參與程序，否則這種局部改革是不可能 帶來民主化效果的。進一步來看，本文與既有研究結果來比較，本文 認為在治理層面具有民主化意涵的改革，無助於威權政體朝向民主政 體的轉型。換句話說，在威權政體下具有民主意涵的治理改革，對於 政體的民主化幫助不大。何包鋼是希望透過威權審議做為威權政體民 主化的路徑，本文的理論意涵就是指出這個路徑的可能性並不大。
從本文觀之，在理論與實踐而言，治理層次的改革與政治層次的 改革實屬不同層次，不可混為一談。威權政體用貌似具民主性質的治 理改革來強化統治、回應民意，其結果反而鞏固了整體威權的統治。
本文的案例研究清楚地指出，混淆治理層次和政體層次的分析，就會 導出錯誤的結論。
（收件：2017 年 11 月 1 日；修正：2018 年 4 月 24 日；採用：2018 年 5 月 4 日）