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行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告
中文計畫名稱：邁向永續發展的國家財政
英文計畫名稱：Moving Towards Sustainable Development: State Finance 計畫編號：NSC88-2621-z-002-005 執行期限：87 年 8 月 1 日至 88 年 8 月 31 日 主持人：蔡茂寅副教授 執行機構：台灣大學法律學院
一、中文摘要
近代國家至現代國家的發展，即為 「夜警國家」到「社會福利國家」的 轉變，從而隨著國家任務擴張，造成 「行政國家」的崛起，使得國家的管 制作用與福利給付躍升為行政行為的 主角。而伴隨著國家行政任務的擴 張，同時意味著財政支出之增加，往 昔財政作用附屬於行政行為之觀念， 亦漸漸遭受崩蝕瓦解，財政之考量， 反而成為施行行政行為之前提，故 此，財政作用之逆轉性格於此彰顯， 甚至從過去之技術性轉而具有權力 性。 就收入面而言，隨著公債發行的 蓬勃發展，漸次背離「租稅國家」的 軌道，使國家長期背負財政赤字的情 況下，針對公債問題提供一適切之解 決之道，已成了燃眉之急。是故，本 報告認為應建構以下四原則，以因應 目前的弊病：1.建設公債原則。2.公債 上限原則。3.公債期限限制原則。4.債 務基金設置原則。二、英文摘要
Modern states have transformed from Watchdog to Welfare States. Along with expansion of state duties, there emerged the so-called “Administrative States,” exercising increasing regulatory powers and providing comprehensive social welfare programs. In order to achieve such ends, modern states seem to have no choice but expand their financial expenditure. Nowadays, state finance is no longer merely a subordinate to the administrative powers. Instead, it has become a requisite for implementation of executive power. In this light, state finance, per se, is more
regulatory than technical, in nature. In terms of state incomes, quite a lot of states are facing a financial crisis of huge budget deficits, partly owing to issuance of public bonds. It is therefore imperative for states to solve this problem. This Project proposes the following four principles to counter this crisis: (1) public bonds for construction; (2) ceiling on the total amount of public bonds; (3) term limits on public bonds; and (4) funds for repayment of public bonds.
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三、計畫緣由與目的
過去我國財政收支之運作，皆以 保守而趨向穩健的經營方式為之，財 政問題似乎未受到應有的重視。然 而，台灣近年來卻朝債務國家之路緩 緩行進，財政赤字已成為國家財政的 最大敵人。考其原因，乃在於政府的 財政支出規模不斷擴張，但收入有限 的情況下，具有隱蔽性格的公債發行 與賒借等舉債方式，成為彌補財政赤 字立即而有效的手段，在公債還本付 息壓力下，進而落入飲鴆止渴之以債 養債的惡性循環。誠如德國公法學者 Isensee 所言「初由『財政危機』轉為 『經濟危機』，終陷入『憲法危機』的 困境」，敲響了「租稅國危機」的警鐘， 對於國家邁向永續發展之途也無疑是 一嚴重的阻礙。 是故，為期國家財政之健全，進 而有效維持長久之管理營運，針對我 國的公債問題，提供適切之解決之 道，實為刻不容緩之事。因此，本報 告將會「制度論」與「技術論」並重， 以求本標兼治，期能收效於一時，並 奠定長治久安之根基。四、結果與討論
德國公法學者 Forsthoff 在其名著 「社會法制國之概念與本質」中提 及，「所謂現代法治國家成為社會（福 利）國家，主要係以租稅國家之型態 表現其功能」，而租稅國危機便是由於 公債發行失控所致；惟在邁向福利國 家之際，不僅財政負擔出現問題，更 重要的是個人自由逐漸喪失中，而步 向奴隸之路。 對於如何促進財政健全，如能達 成預算之強制平衡，自為上策，然在 我國如果要採此方式，或許可由政府 當作口號或毫無拘束力的政策目標加 以宣示，即令將其實定法化，亦可能 只是成為一訓示規定罷了！ 職是之故，本報告提出財政健全 應具備之抑制公債四原則，以為財政 健全手段論的建構： 1.建設公債原則：將發行公債所獲 取的資金來源限定在建設公債 之用。 2.公債上限法定原則：司法院大法 官釋字第三三四號解釋曾明示 「國家整體之舉債上限，宜以法 律定之」，惟所謂「公債」是否 包括財政收支劃分法第三十四 條第一項之「一年以上的賒 借」，為探討的重點所在。 3.公債期限限制原則：避免國家陷 入以債養債的惡性循環，不僅危 及國家行政機能的運著作，亦同 時造成世代間的不平等。 4.債務基金設置原則：依據新修正 的預算法第四條規定，債務基金 為「依法定或約定之條件，籌措 財源供償還債本之用者」。其優 點在於(1)提高政府的債信。(2) 支付公債本息的收入，可預先存 入銀行以獲取孳息。(3)其資金可 用以調節金融。五、計畫成果自評
本報告藉由事實面的觀察與分3 析，輔以制度論上的探求，並兼及技 術論上的建構，以期我國財政之健 全，並使得國家營運邁向永續發展之 途。惟財政法學所涉及之層面甚廣， 故只針對目前台灣所面臨的最大困 境，即「債務國家」的危機予以分析 檢討，並且是以「強制平衡預算」及 「公債之控制與抑制」二方面切入， 以期對細部問題的法令規範及實務運 作為進一步的釐清，也同時點出今後 無人應努力的方向。
六、參考資料
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