行政院國家科學委員會補助專題研究計畫結果報告
總統制行政立法僵局的產生與突破：
美國柯林頓政府個案分析
The Executive-legislative gridlock and its overcome: An Analysis of the Clinton Government
計畫類別：個別型計畫 計畫編號：NSC 902414H002012 執行期間：九十年八月一日至九十一年七月三十一日 計畫主持人：鄧志松 Email: terry@ccms.ntu.edu.tw 計畫參與人員：兼任研究助理 李拓梓，黃瓊秋，陳昌宏，余珊蓉，王俊文、葉 俊亨，郭錦隆 執行單位：國立台灣大學國家發展研究所 中 華 民 國 九 十 一 年 十 二 月 二 十 四 日
總統制行政立法僵局的產生與突破： 美國柯林頓政府個案分析
The Executive-legislative gridlock and its overcome: An Analysis of the Clinton
Government 鄧志松 助理教授 國立台灣大學國家發展研究所 中文摘要 本研究旨在探討美國總統制運作 分裂政府與政治僵局間的關係。以柯林 頓政府為例，分析政治僵局產生的緣 由，總統與國會的角色扮演，以及柯林 頓總統突破僵局的策略，探討成敗的緣 由。 關鍵詞：總統制、政治僵局、柯林 頓政府、總統、國會 英文摘要
This research aims to scrutiny the relationships between a divided government and the expected political gridlock. The researcher focus on the case of the Clinton government, trying to explain the mechanism of the
executive-congressional antagonism, the strategies taken by both sides, and the possibility of getting out of the difficult situation.
Keywords: Presidentialism, Political Deadlock, the Clinton Government, Presidency, Congress 計畫緣由與目的 美國總統制最基本的原則是分權 制衡。然權力分散後，事權無法統一、 責任難以釐清，易於彼此摯肘、怪罪。 二次大戰以後，分裂政府變成常態，行 政、立法僵局乃成為學界關注的重點。 分裂政府是否一定會形成僵局？僵局 的實質影響為何？要如何擺脫僵局的 困境？這些均是本研究關注的要點。 本研究以柯林頓政府為例，探討分 裂政府、乃至於僵局形成的緣由，分析 爭奪政策主導權，總統與國會採取的策 略、其影響，並評估成效。最後，吾人 還探討總統制的架構下，擺脫政治僵局 的可能性。 台灣政局詭譎多變，政黨輪替之 後，行政、立法陷入前所未有的僵局。 柯林頓政府突破困境的經驗有頗多值 得我們深思之處。 結果與討論 美國憲法分別賦予總統與國會影 響立法最後結果的權限。總統與國會權 力基礎不同，分享權力，然經常對立、 掣肘，政策推動不易。強化總統職權、 確立政治責任之議乃起。民意似乎也期 待一個強勢的政府，以落實競選承諾。 學界相關的研究，不知不覺地，也視總 統為權力核心，以立法績效作為衡量總 統成敗的指標。然而，這些現象可能都 誤解了美國憲政的本質，及其權力結 構。過度強調總統的角色，不僅無助於 瞭解政治現實；甚且，造成總統自我期 待過高，激化衝突，反而促成行政與立 法的僵局。 本研究以柯林頓政府為對象，發 現一開始柯林頓亦掉進這個錯估情勢 的陷阱。執政前兩年，柯林頓挾民意支 持，雄心萬丈，自我期許很高，要求執 政團隊百日內提出健康保險、福利改 革、工作訓練等法案。 然囿於民主黨喪失政權已久，欠缺 中央執政經驗。初期步調混亂，與媒體
關係緊張，政治任命頻頻出錯，還莫名 其妙地被軍中同性戀等不是很重要的 議題所困住。 國際情勢的發展也打亂了新總統 的改革部局。波士尼亞、中東、俄羅斯、 索馬尼亞、海地的動亂，還有中國最惠 國待遇、北韓核武問題，均在這個時候 發生，令白宮窮於應付。 最後，柯林頓在健康醫療保險方案 上孤注一擲，很快地宣告失敗。柯林頓 顯然過度高估自己的政治實力，乃致一 事無成。 期中選舉時，柯林頓總統又積極介 入。選舉的挫敗令其聲望跌到谷底，更 糟糕的是他開始面對分裂政府的事實。 此時的國會共和黨出現前所未有 的團結。期中選舉在金瑞契的領導下， 推出聯合政見「與美國有約」，與總統 分庭抗禮。勝選後，金瑞契竟然也犯了 同樣的錯誤。挾勝選餘威，積極運用媒 體力量，搶盡風頭，眾議院成為議程的 發動機。然而，共和黨的團結不能擔保 法案通過。共和黨在眾院只比民主黨多 十三席，參院多六席。就算法案在眾院 通過，還得面對參院。參院有保障少數 特權的傳統，共和黨的法案要通過不是 那麼容易，除了參院外，還有總統的否 決權等待其後。結果，金瑞契的三十三 個「與美國有約」法案沒有一個成功。 不過最重要的決戰點是預算審 查。金瑞契堅持七年內平衡預算，柯林 頓一直保持低調，留心民意動向，小心 應付。最後，兩方僵持不下，導致九六 年初兩度聯邦政府關閉。總統與國會彼 此怪罪對方，而且都把賭注壓在民意之 上。九六年底的選舉證明總統贏了，金 瑞契的強悍令人民反感。柯林頓連任成 功，國會議席亦有展獲，雖然仍無法改 變分裂政府的事實。 顯然，金瑞契誤解了九四年期中選 舉傳達的政治訊息，他過度高估自己的 政治實力，犯了與柯林頓同樣的錯誤。 政治僵局的形成可能源於總統，亦可能 源於國會。 九七至九八年是柯林頓政府反敗 為勝的兩年。不僅立法在質、量上都有 傲人成績。更重要的是經濟快速復甦。 九七年預算赤字問題居然提前解決。柯 林頓的成功絕非偶然，我們清楚地察覺 他行事風格的明顯轉變。此種轉變可追 溯自九五、九六年他失意的時候。 這兩年柯林頓並沒有閒著。大量運 用民意調查資料，細心調整政治定位， 走多方討好的中間路線，尋找新議題， 並運用政治廣告。四處演說，尋找細小 但影響人民生活的議題，比如社區，政 府革新、家庭、中產階級價值、弱勢團 體、防範恐怖主義，甚至學校制服、網 路發展、醫院管理、性犯罪登記、進口 食品等都可能成為演講的內容。九五年 四月十九日發生的奧克拉荷馬州政府 爆炸案，給柯林頓最好的表現機會。他 親民、關懷、仁慈的形象獲得人民極大 的好感。而民意支持不是用來對抗國會 的，而是增加與國會妥協、談判的籌 碼。柯林頓不再提大型的立法案，改用 沈潛、遊說的方式，與國會合作，其成 果是豐碩的。九八年期中選舉，民主黨 小勝，柯林頓總算是穩住了政局。 不過，連串的醜聞亦開始浮出檯 面。九九年醜聞案愈演愈烈，打亂了白 宮的內政部局。就在關鍵時刻，柯林頓 發動對南斯拉夫的轟炸，似乎有藉戰爭 轉移國內問題焦點的嫌疑。然而，沒有 用，柯林頓還是要面對嚴酷的彈劾考 驗。最後彈劾案沒有成立。不過值得注
意的是彈劾案的發生是高度政黨動員 的結果；然而，也正是因為高度政黨動 員，彈劾案不可能獲得參議院需要的三 分之二多數。柯林頓是逃過一劫。 從柯林頓政府的個案，應證了我們 本來的預期。一致政府無法擔保總統執 政順利，分裂政府也未必造成行政與國 會僵局。分權體制下，總統在擬定議題 的優先順序、或加速某個議題的進展 上，有相當大的影響力，但無法主導整 個過程。政黨統合的力量有限，責任、 功過歸屬難以確立。而對民意的解讀在 解決權力競爭上亦少直接功效。 總統或國會高估憲法所賦予的權 力，或高估民意期待，都可能陷入政治 僵局。在分權制度下，政治領袖需要有 更多的政治技巧，而與國會維持良好的 關係當是首要之務。 研究報告目次如下： 壹、分裂政府的憲政意義 一、權力分立的憲政意義 二、惡夢的開始：分裂政府 三、突破僵局的可能性 貳、柯林頓政府的崛起 一、政治環境與策略地位 二、領導風格與策略運用 參、一致政府下的政治困境 一、調適期的挫折 二、期中選舉顯示的意義 肆、分裂政府與行政立法僵局 一、陷入僵局 1995-1996 二、反敗為勝 1997-1998 三、再陷泥淖 1999-2000 伍、僵局突破的關鍵 陸、結論：柯林頓政府的啟示 計畫成果自評 本研究從策略的角度出發。然政治 領袖的決策動機、考慮，本來就難以釐 測；分析其影響與評估，難免事涉主 觀；再者，本研究範圍甚廣，資料浩繁， 且身在台灣，不可能從一手資料解析， 只得大量引用二手資料。這些都是本研 究的限制。 所幸，美國學界對柯林頓政府的研 究已累積不少成果，網站上相關資料亦 豐富。在這個基礎上，分析總統與國會 的互動狀況尚屬可行，而個案的討論與 我們的理論預期基本上符合。 對國內學術界而言，論者大多從政 治 (或政黨) 責任、選舉承諾等角度評 述總統的施政作為，甚少從權力分享、 責任分散的觀點出發。而這正是本研究 特殊之處，應有值得參考之處。 主要參考文獻
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