政府部門女性公務人員的代表性分析
*施能傑
政治大學 公共行政學系 特聘教授摘要
政府公務人力人口特性組合和社會人口特性較為近似，稱為文 官代表性，這是政治治理正當性的課題，也有助於增進經營績效。 本文使用長時間統計資料，分析行政機關公務人員的女性人力狀 況，提供文官性別消極代表性的系統性和趨勢性研究。分析結果可 歸納成幾項重要發現。第一，台灣政府部門一般性行政機關女性公 務人員已具備充分的消極代表性，代表性已超過亞洲國家，甚至和 西方國家平均值也很接近。第二，行政機關不同工作的女性公務人 員比例相差極大，政府部門明顯的存在性別工作隔離現象。第三， 儘管女性整體消極代表性持續增長，但是各行政機關首長和高階領 導性職務等的女性比例卻非常低，簡任各職等女性比例也僅約整體 女性平均值的一半，代表著女性公務人員確實面臨著玻璃天花板困 境。上述發現的背後意涵和成因，本文都有深入的討論，並提供可 能的對策。本文認為性別工作隔離現象如繼續深化，高階女性消極 代表性不足的問題就難有明顯改善。此外，政府部門的最關鍵行動 方案是需要有意識地推動增進女性機關首長和高階主管的積極性培 收稿日期：103 年 10 月 13 日；修回日期：104 年 4 月 2 日；接受刊登日 期：104 年 5 月 25 日。育和遴用計畫，特別是優先在幾個女性人力比例極高的工作體系上 積極促成，只有女性有機會擔任領導決策職務時，女性消極代表性 才有機會轉化成積極代表性。 關鍵字：性別代表性文官、性別刻板印象、性別工作隔離、玻璃天 花板、政府部門
壹、前言
性別平等是國際性組織持續倡議的人權價值，聯合國 自 1995 年起更致力推動性別主流化（gender mainstreaming） 做為重要的執行工具。2010 年 7 月聯合國大會通過設置 UN Women，並開始試編性別不平等指標年報，象徵要更積極縮 減性別平等落差的社會問題。世界經濟論壇（World Economic Forum, WEF）2006 年起也製作「全球性別差異年報」，根 據經濟參與和機會、教育狀況、健康和餘命、政治場域角色 等四大面向進行女性地位的分數評比，趨勢顯示 86% 的國家 過去幾年間女性整體分數雖然有所改善，但只有少數國家的 改善幅度超過 10%（WEF 2013, 9, 35）。2010 年論壇另再對 OECD 組織（經濟合作暨發展組織 Organization for Economic Co-operation and Development）的三十個會員國國內前百大企 業雇主進行問卷調查，發現印度和日本公司的女性比例最低僅 約 24%，美國（52%）、加拿大和芬蘭等最高，但大企業內的 女性成員多是擔任中低階層工作，擔任高階經理人層級的女性 比例不及 5%。報告指出受訪者認為女性想擔任公司高階領導 職務的最主要障礙有當地社會的一般傳統和文化觀點、公司的 男性化和父權式文化、缺乏學習的角色對象、缺乏彈性工作措 施、沒有擔任關鍵性工作的經驗、公司沒有足夠的工作生活平 衡政策等（WEF 2010, 5-10）。由於許多國家的傳統社會文化結構對女性仍不公平，性別主流化或性別平等的階段性重點當 然仍是重視改善女性的平等落差。 美國聯邦政府是率先立法推動性別平等的國家之一，1964 年即首訂民權法，隨後另陸續制訂其他相關法律，期能禁止 工作職場上對包括性別在內五項原因的人力資源管理歧視措 施，但剛出版的研究指出推動以來是「進三退二」和「匍匐 前進」，不論是薪資差距、性騷擾和其他就業議題上仍存在 男女不平權的狀況，非傳統男女兩性觀點的多元「性別化」 平權課題上更有諸多待克服的挑戰（Guy 1993; Guy and Fenley 2014）。台灣直到 2000 年後才開始制訂一系列法律禁止工作 職場上的性別歧視等作法，包括 2002 年兩性工作平等法（後 改稱性別工作平等法）、2005 年性騷擾防治法，和 2011 年消 除對婦女一切形式歧視公約施行法。 西方國家重視包括性別等組織人力人口特性研究，除為 上述所稱避免歧視的目的外，背後理論基礎主要是代表性文官 理論。施能傑（1996）在國內首先介紹美國政府這套人事政策 價值理念並倡議要重視代表性文官課題後，雖然論者繼續引申 這個觀點（如孫煒 2010），但除了翁興利和陳文學（2008） 及陳文學（2012; 2013）對於原住民族文官代表性進行累積性 的研究外，系統性瞭解女性公務人力代表性與運用狀況的經驗 研究文獻非常少見。多數關於女性公務人員的研究文獻是討 論女性升遷障礙或工作職場上遭遇的其他課題（黃煥榮 2007a; 2007b），余致力（2007）稍早就行政院和各部會本身女性人 力的代表性分析是僅見的重要起步，該文發現 1996∼2005 年 間女性公務人員比例、女性主管比例和代表性係數均呈現增加 趨勢。 據上，儘管性別是組織人力特性中最基本的類別，但是國 內對於政府部門公務人力中女性比例及其變化的關注，依舊缺
乏全面性和長期性的資料分析。相對地，中央政府近十年來努 力推動性別主流化相關行動，行政院人事行政總處並將各人事 機構推動該項業務納入人事業務查核的評比面向。因此，公務 人力女性圖像和代表性程度是值得公務人力資源管理研究者深 入分析的主題。本文主旨是根據民主政府建構公務人力政策價 值之一的文官代表性概念，分析政府部門行政機關女性公務人 力的長時間變化狀況，並就發展趨勢提出重要議題。政府部門 的公立學校、公立醫院和公營事業等，儘管總人數占政府部門 比例不低，限於篇幅不納入本文的細部分析對象。
貳、代表性文官理論的意涵
任何營利性組織如何組成其內部成員，人力資源管理理論 和實務多認為這是雇主可單方根據組織利益自由決定的課題， 再將就業條件等載入勞動契約完成雇用關係。西方國家直到 1960 年代才積極將平等就業機會變成是民權法的內涵，此後 雇主被禁止使用求職者和受雇者某些人口特性，包括種族、年 齡、性別、身心障礙、原始國籍等等，作為決定雇用與否和設 計勞動條件的唯一標準，減少雇主恣意濫權地侵害任何國民享 有憲法平等權的基本權利。美國聯邦政府 1978 年文官改革法 首度將禁止歧視列為政府部門人事政策首要的功績原則之內涵 之一，並以法律條文明訂之（5 U.S.C. § 2301 & § 2302）， 代表著政府職場和企業組織並無二致。 上述背景的意義是指，任何組織在不從事法律禁止的就業 歧視作法下，仍都保有極大自由空間決定如何組成其成員，以 及如何實施組織的人力資源管理措施。因此，企業組織基於提 高組織績效或其他組織社會聲譽等角度，會自願性地將人力的 人口特性納入設計組織成員組合的參考因素，透過稱之為「人 力多元化政策與管理（diversity management）」的這套作法，達成組織績效的最後目的。不過，政府部門因為公共性的本 質，實際上需更重視政府公務人力人口特性的組合狀況，原因 不純粹是組織績效觀點，而是為了增進政府運作的最基本正當 性，即治理具備代表性。下面分別說明這兩套不是完全互斥的 觀點。 一、代表性文官理論 代表性文官體系理論（representative bureaucracy）是英國 和美國政治學和公共行政學主要用來討論政府部門人力特性 應該如何組合的觀點。使用代表性這個概念其實是民主政治 基本理念的延伸，認為民主政治體系和民主政府運作的最基礎 正當性原則就是，民選治者透過選舉取得人民賦權的代表性， 非民選治者則需有和民眾人口特性接近的圖像以取得代表性。 Herbert Kaufman（1956）很早就指出，美國公共行政運作深深 處於三個核心價值的相互拉扯影響中，最早出現的教義就是代 表性價值，政府治理者都必須具備（地域、階層等）代表性。 當美國政府的規模在 1930 年代後快速擴張之際，民選政 治團體實際上必須依賴更龐大的非民選官僚體系協助規劃和執 行政策計畫，非民選官僚體系所建構的行政國成為代議政治民 選治者團體的夥伴，因此，如何增進其正當性逐漸地變成同等 重要的課題。美國總統制環境下的公共行政學界很早就倡議民 主行政作為方法之一（Waldo 1952），讓官僚體系運作朝向開 放性。稍後 Frederick C. Mosher（1968）倡議的方法是目前文 獻上通稱的代表性文官體系理論，藉由改變非民選官僚體系內 部成員結構的形貌，讓民眾日常接觸的官僚體系至少外觀上能 和社會更近似，避免發生如 J. Donald Kingsley（1944）更早就 觀察到英國文官和英國社會間之落差狀況，包括文官畢業學校 的集中性等等現象。
Mosher 更細膩地將官僚體系成員代表性區分為兩類：消 極代表性和積極代表性（passive and active）。消極代表性的 目標是讓官僚體系公務人力的人口特性比例，特別是種族、性 別等等，和社會整體人口中的分佈比例相近。積極代表性是指 官僚體系會反應出不同社會群體的政策價值偏好。由上可知， 政府公務人力具備消極代表性是個政治性象徵，至少代表著政 府不是由特定人口特性者組成，例如不是白人政府而已。政治 學者和公共行政學者認為透過政府公務人力人口特性更像社會 人口結構，非民選文官構成的官僚體系之代表性甚至比起民選 議會議員結構來得更強，有利於扮演委任立法和行政裁量等決 策的正當性基礎，官僚體系愈顯開放性（Krislov 1974）。 政府公務人力結構單純具備消極代表性就是很重要的民 主象徵，也是落實憲法平等權和平等就業機會的重要方法。 除此，代表性文官理論進一步認為政府組織人力組合若具備消 極代表性，因為各類特定人口特性的文官必然更瞭解自己群體 的偏好或價值，在構思政策和提供公共服務時也會實際捍衛這 些偏好的行為和態度（Dolan and Rosenbloom 2003; Krislov and Rosenbloom 1981; Meier et al. 1999; Wise 2003），這個同理心 和相近性的機制，使得社會多元價值都有機會在政府決策過程 獲得發聲，不會任憑社會優勢團體過度主導，該機關的政策方 向和實際服務措施就愈會產生有利於少數團體所樂見的結果， 即促成積極代表性。透過消極和積極代表性的正向因果連結關 係，機關會贏得社會更廣泛支持，文官與服務對象間建立更好 的信任關係，這都是政府組織績效的象徵，整個代表性文官觀 念可因之獲得更充分的政治理念和實用性支持。 1970 年代起迄今，政府部門代表性文官理論的主張開 始成為美國經驗研究的重要主題之一。不少研究確實發現消 極和積極代表性間存在著正向關係，以種族為對象的研究更
常證實正向關係（Dolan 2000; Meier 1993; Selden 1997）。就 性別研究而言，雖然部分經驗研究並未證實兩者的正面連結 （Bradbury and Kellough 2007; Seldon et al. 1998; Wilkins and Williams 2008），不過，不少文獻的確報告了消極代表性和積 極代表性間的關係。例如，更多女性教師數量比例會增進女性 學生的學科測驗成績（Keiser et al. 2002），女性警察高比例會 增加性侵者被捕數（Meier and Nicholson-Crotty 2006），女性 機關首長會較男性首長更優先處理女性政策議題（Saidel and Loscocco 2005），犯罪執法領域相關研究證實效果確實來自消 極代表性（Bradbury and Kellough 2011），兒童保護協助機構 的女性主管會比男性主管更要求同仁投入幫助單親媽媽申請補 助等工作（Wilkins and Keiser 2006），各州政府中女性從政實 力和該州女性安全保障和權益促進政策成效間有顯著正向關係 （鄭麗嬌 2012）。韓國案例也發現女性公務人力比例對於政 府設福預算增加、媒體報導率和法案通過率有正面影響（Park 2012）。英國案例研究發現，女性警察主管比例和第一線員警 的女性比例兩者，與家暴逮捕增加率間都呈現正比（Andrews and Miller 2013）。 消極代表性和積極代表性間關係是需要更細緻地檢視， 積極代表性所產生的現象很可能是源自於其他因素，而非直接 受消極代表性的影響（Lim 2006）。Thompson（1976）很早 前討論種族個案時，即指出應先瞭解是否存在五個組織措施或 個人心理狀況等，方能更具說服力證明消極代表性的直接影響 力，例如，組織中至少負責決策的高階人力要具備消極代表性 程度，或者要工作職場中沒有積極推動平權的組織社會化過程 等等。稍後論者（Keiser et al. 2002; Meier and Stewart 1992）也 認為欲證明兩者間存有直接影響關係的前提，包括公務人員需 直接負責其所屬人口特性團體服務的業務領域，政策決定和執
行過程具備相當裁量空間，或者所負責業務是高度性別領域 等。 上述討論是典型代表性文官理論文獻的重要觀點，認為 機關應有積極代表性作為，方能回應和制訂社會各人口特性 利益的計畫和服務，而文官組合具備消極代表性是促成機關和 文官積極代表性的重要途徑。不過，晚近出現另一個觀點認為 即使機關並沒有出現積極代表性，推動文官消極代表性仍有高 度必要性，這個借用政治學代表性理論的論點稱為「象徵代表 性（symbolic）」（Bradbury and Kellough 2011; Theobald and Haider-Markel 2009）。象徵代表性認為，只要機關人力組合 出現消極代表性這個現象就已足夠產生正面影響性，因為機關 所服務對象中某些人口特性團體就會因之改變個人對該機關整 體印象的心理認知，轉向視該機關是重視自己團體需求的，對 機關因有更大信任感，即使機關實際作為並沒有真正顯著地產 生積極代表性，但服務對象仍會持著正面的「感受評價」。例 如，退伍軍人復健機構諮商者由退伍軍人擔任時，復健者的滿 意度感受就會增加（Gade and Wilkins 2013）。警局內家暴處 理組女性消極代表性更高時，市民對該組的服務績效、信任和 公平等感受就增高（Riccucci, Van Ryzin, and Lavena 2014）。 警局中有相當黑人警察比例時，黑人就會因信任感增加而認為 警察作為更具正當性（Theobald and Haider-Markel 2009）。
二、多元化人力組合理論 企 業 管 理 領 域 使 用 組 織 成 員 多 元 化 觀 點 （workforce diversity）討論人力組合代表性這個課題，並認為多元化人力 的人力資源管理措施是有助於組織績效。多元化人力理論概念 和更早期的組織人口學理論是緊密相關的，領先倡議也是人力 資源管理重要理論研究者 Jeffrey Pfeffer（1983, 303; 1985）指
稱：「（組織）人口學指涉根據年齡、性別、教育程度、服務 年資或居住地、種族和相關社會特質等基本特性，所形成的人 力組成方式」，理論認為組織成員人口特性結構會影響組織績 效表現，某些經驗研究也證實理論假設，包括組織成員間的年 齡、工作年資或族裔等特性因會產生相近性效應或同梯情懷； 美國財星 500 大企業高階經營團隊的人口特性近似性高，成員 間會有較高的團體凝聚力，進而影響個別成員離職意願、團隊 建立、組織認同等等（Lau, Lam, and Salamon 2008; McCain et al. 1983; Wagner et al. 1984）。陳心田（2000）研究也發現，企 業中全時和部分工時制度下，部分的員工人口特性（如性別、 年齡、教育、年資等）確實會對於員工流動率產生影響。 儘管也有認為組織人力組合過於多元化反而會有負面作 用，包括組織成員間因有著文化隔閡等難有密切互動，團體 凝聚力不易形成等。另有經驗研究指出，僅僅是種族多元化人 力組合這個因素，反而讓組織成員產生組織績效變差的負面感 受，但若組織搭配有推動人力多元化管理政策時，種族多元化 則轉而會對組織績效產生正向關係（Choi and Rainey 2010）。 不過，更多管理學研究仍認為組織若能落實多元性人力資源管 理政策，可有利於吸引更多元種族文化背景人力加入組織，同 時組織內成員間也會更多瞭解和欣賞而形成團隊，減少歧視行 為，包括讓組織決策過程的資訊來源和觀點可以更多元性，更 多的方案會被提出思考討論後再定案，經營上可以產生的更好 的（Ely 2004; Pitts and Jarry 2007; Richard 2000; Thomas and Ely 1996）。例如，組織的潛在市場或服務顧客中人口如是非常多 元性種族、母語背景、年齡組別 性別等等，組織內部成員具 備這些特性，當然更有機會服務顧客，因為容易用同理心、文 化語言等。 英國研究發現醫院人力如能更反映當地社區人口 結構，病人投訴受到不友善禮貌的經驗會減少，醫院績效也提
高（King et al. 2011）。 三、女性消極代表性的障礙原因 女性參與勞動率低於男性一直是普遍現象，勞動研究指出 許多結構性和個人性因素，也成為性別主流化或性別平等運動 積極倡議改善的重點。儘管資料顯示政府部門遠比企業部門雇 用更高比例的女性，但是政府部門女性舊存在著廣義的消極代 表性障礙，特別是高階職務低度代表性和工作性別隔離等。除 了早期經典「公司男女」一書深入描述女性在企業工作所遭遇 的升遷和各種障礙外（Kanter 1977），Mary E. Guy（1994）是 政府人力資源管理學界最早的理論建構者，她提出四個隱喻解 釋為何女性處於不利地位，第一種原因來自組織刻意歧視產生 女性無法向高層流動的玻璃天花板（glass ceilings），第二類 原因是性別刻板印象所產生的工作隔離牆（glass walls），第 三類原因是工作性質讓女性陷入粘黏樓地板（sticky floors）而 無法脫身，第四類原因是主管人員被期待展現某些行為或參與 社交活動等造成女人憂心的陷阱門（trap doors）。這四個現象 背後所代表的各項原因，個別地和交互作用地共同阻礙女性向 上升遷的生涯發展等。 隱藏在四個隱喻背後的主要理論仍是性別刻板印象理論 （其他常見說法尚包括人力資源管理措施、組織管理、社會價 值文化等等，參見 Loughlin（2000）的文獻整理說明）。性別 刻板印象是指對於男性和女性應該表現出怎樣的行為舉止或 者人際互動特質等等的固定性看法。例如，男性就應是陽剛氣 息，所以要有勇敢、果斷、堅毅等等行為，女性就是陰柔，所 以行為上必須合於溫柔、被動、同情、委婉等等，因此，男性 就該從事工程師工作，女性就該當老師、護士、社工員等，女 性當主管也常不合宜因為會失去女人味。Madeline E. Heilman
（2012）將性別刻板印象進一步區分為描述性和規範性的性 別刻板印象，描述性刻板印象作用下，女性被想像認為一定 不會具備做好組織重要性職務所須的某些特質，包括成就導 向、積極野心和鐵血情緒等屬於男子氣概的特工特質（agentic qualities），女性和成功領導者所需特質間顯然不相稱，即使 女性工作過程表現出那些特質，這些行為資訊會刻意被忽略和 做不同解釋，不會給予應有的高工作績效評價。規範性刻板印 象則認定女性在工作職場中就是不該表現出某些特質，包括如 自我肯定堅持、成就導向和支配主導等，女性如果表現出這些 行為時會被批評是心理不健康、不被同事喜愛、績效評價不高 等等。換言之，性別刻板印象一方面不認為女性會有著成功領 導者或高階管理者所需特質，一方面又不認為女性應該表現出 那樣特質，兩種刻板印象交互作用影響下，女性工作生涯發展 當然處於不利地位。英國研究者使用職場觀察和訪談方法的質 性資料，發現英國內閣部的決策核心圈確實就存在性別刻板印 象下的男性社會現象，女性不被認為具有決策圈所需要的男子 氣概，且無法符合必須犧牲家庭親密的工作文化（Mackay and Rhodes 2013）。美國經驗調查也發現，政府女性為追求生涯 發展必須承擔個人的社會成本，諸如單身不婚、離婚或結婚但 少子女（Tower and Alkadry 2008）。
此外，Martell、Emrich 與 Robison-Cox（2012）提出性別 偏見終將導致性別排除的觀點。組織中高階層職務所出現的性 別工作隔離現象，通常源自於組織初期並非刻意的小且難察覺 之性別偏見行為，例如，一開始不願意指派女性擔任有挑戰性 工作且對男性績效評價又優於女性，但透過電腦模擬推估， 女性後續生涯發展過程最終會產生被高度排除隔離的結果，難 以向上升遷擔任重要性管理職務。事實上，組織管理者就應該 是男性，當然反映的是偏見，例如，對 4,000 家美國新創公司
的研究顯示，女性老闆和男性老闆的經營績效並無明顯差別 （Robb and Watson 2012）。
性別刻板印象除了不利於女性向高階流動外，也可能將 女性擔任高階領導主管侷限在某些符合所謂女人化特質的工 作領域，主管需要展現關懷、照顧耐心等業務計畫。美國政府 經驗研究發現這個現象，即所謂重分配性政策領域的機關比 較會出現女性首長和高階領導者，這類型機關多是負責社會 福利服務、醫療服務和教育等業務，這類機關被稱為對女性 是「軟牆或軟天花板」（Reid, Kerr, and Miller 2003）。例如， 1970∼2000 間全美各州政府內重分配型機關女性行政首長比 例持續增至 39%（但大部分是政治任命職務，少部分才是文 官職位），高出其他政策類型機關領域的比例甚多（Bowling et al. 2006）（另參見 Newman 1994; Saidel and Loscocco 2005; Smith and Monaghan 2012）。稍早對聯邦政府高階行政主管職 （SES）性別研究也發現，這類最高階職務中四個政策領域類 型僅有重分配政策領域中的性別有著明顯差異性，女性 SES 中服務該類比例高出男性比例約一倍（Dolan 2000, 302），不 過實際擔任的職務內容，兩性間並無差異。加拿大研究也發 現該國近 90 年期間內閣部長職務，女性主要擔任部長的領域 仍集中在社會文化或社會經濟部門（Tremblay and Stockemer 2013）。 四、女性消極代表性的衡量與本文資料 一般而言，組織內某類人口特性者是否具備消極代表性， 常用的衡量方法有幾種。第一種是人力百分比，計算該類人口 特性公務人力占政府整體或個別機關組織總人力的比例。第二 種是代表性係數，這是比較後的校正方法，即該類人口特性公 務人力占政府整體總人力比例除以該類人口特性者占全國該類
總人數比例，若係數數等於 1 時就代表達到消極代表性，超過 或低於 1 時表示代表性過度或不足。第三種稱為變異程度，這 個方法是計算政府中不同人口特性者比例間的比值，比值介 於 0 至 1 間，比值愈接近 1 就表示政府內各人口特性者比例趨 近，愈具備消極代表性（Selden 1997）（另外，Pitts（2005） 提出另一種指數）。第一種方法是最簡便也是資料上較容易取 得的方法，比較會遭遇的問題是如何解釋百分比，因此通常比 需再使用某些對照指標，例如勞動市場上女性整體勞參率或者 社會中工作人口女性比例，再解釋百分比數值是高或低。第二 種代表性係數的概念和組織內部消極代表性的主旨最屬接近， 是許多經驗研究常用的衡量方法，不過常遭遇的困難是組織內 部資料的完整程度。本研究採用前兩種分析方法，第三種分析 方法因為背後的概念上和第二種也接近，因此不重複使用。 最後說明本文的資料來源和分析方法。1958 年起考試院 銓敘部開始編製「銓敘統計年報」，提供政府部門公教人員總 數統計資料，不過人口特性的性別總數資料約自 1975 年起才 開始納入，此後陸續增列各級政府、各官等、各工作職系或各 類型機關（行政機關、公立學校、公立醫療機構和公營事業） 中的性別數量。性別統計資料的內容和格式大致上到 2000 年 後才大致穩定。因此，為求資料的可比較性，本文雖將早期資 料列入簡要說明，主要分析期間仍是 2001∼2013 的 13 年間， 這是現有研究文獻上最具系統性和長時間性的公務人力性別比 例變動分析。以下共分三節說明女性消極代表性的狀況，包括 女性整體比例變化、各工作類別女性比例變化和重要職務女性 比例變化等。 本文依賴銓敘統計年報的資料外，另也引用行政院人事行 政總處官網上提供的行政院所屬機關統計年報或季報數據。年 報各項原始統計資料都是單純的男性和女性人數，並無百分比
或代表性係數等數據，本文均重新自行計算，另外，部分新指 標也是結合不同統計資料而成。正因為如此，不少更細部值得 分析的女性代表性課題，因為缺乏公開統計資料，就無法進行 分析，例如，官方資料並未提供行政院各機關的性別、職等和 主管職務等細部資料，研究者無法更分析各機關間差異狀況與 可能原因。
參、政府部門女性公務人員數量與變化的圖像
本節分析政府部門女性公務人員數量狀況的基本樣貌， 除了主要關注行政機關的典型公務人員，並分就中央與各地方 政府狀況說明外，也大體上說明法官檢察和公立學校教師的狀 況。本節各項指標的時間序列數據整理如表一。 一、總數與行政機關 全國公務人員總數從 1994 年的 43.7 萬人降至目前 34.6 萬 人，分別服務於行政機關、公營事業機構、醫療機構和公立 學校等四類機關。這 20 年間女性公務人員總數從 13 萬人增為 14 萬人約成長 7.7%，同期間男性總人數銳減 33%（約 10 萬 人） ，女性公務人員占全國比例因之由 29.8% 持續增加至目 前的 40.5%。 若追溯至性別統計資料最早可得的 1975 年，當時全國女 性公務人員總數是 3.3 萬人比例僅為 14.7%，1984 年時總人數 倍增至 7 萬人，1992 年起跨過 10 萬人，由此可見女性進入政 府部門各類機關服務是緩慢累積的歷史過程，1975∼1994 年 二十年間女性公務人員總數成長四倍，此後女性開始大量進 入政府部門。根據官方數據計算後顯示，單就整體女性公務 人員所服務機關類型的比例而言，1997 年迄今女性公務人員服務於行政機關的比例遽增至 60.8%，事業機構比例遽降為 14.3%，公立學校比例約略穩定在 14%，公立醫療機構比例也 降至 10.6%。相對地，男性公務人員絕大部分比例幾乎一向都 服務於行政機關（71%）或事業機構（23.5%）。 四類型政府部門公務人員的女性比例是有著非常大的差 異性。公營事業機構（包括交通、金融和生產事業）的女性公 務人員比例一向最低，不過隨著許多生產事業機構民營化後， 目前以交通和金融為主的事業機構中女性比例也持續增加至 29.3%。公立醫療機構和公立學校職員兩個部門的女性比例一 向就超過七成，兩個部門不僅女性人數持續增加，女性比例也 都持續成長至 75% 以上。 就行政機關而言，目前全國行政機關公務人員有 23.1 萬 人，女性公務人員約有 8.3 萬人，較 2001 年大幅增加 2.6 萬 人成長率超過 44%（1975 年含醫療機構在內的行政機關之女 性公務人員總數僅有 1.65 萬人，1984 年約 4 萬人，1990 年增 至 5.3 萬人），但占全體人力比例迄今仍僅持續增至 36.6%。 此一比例看似不高，深層分析後會發現主要和行政機關的工作 圖像有關，廣義行政機關粗分為一般行政機關體系（簡薦委官 等人員）和警察機關體系等兩大類，絕大部分女性公務人員是 簡薦委官等人員並服務於一般性行政機關，因此，一般性行 政機關女性公務人員比例並不低，從 42% 成長至今 52%，若 再扣除一般性行政機關中不是警察官的執法人員，如矯正、 移民、海巡和消防等業務工作者，女性比例則已經達 63%。 相對地，警察機關體系中僅有 5,133 人是女性，相較 2001 年 總人數雖成長超過一倍。但占警察體系總人力比例仍僅增至 6.7%。
表一 政府部門公務人員女性比例 政府別 行政機關 事業 機構 醫療 機構 學校 職員 全國 人口 就業 人口 全國 中央 地方 整體 簡薦委 警察 1975 14.7 45.5 1980 18.2 19.5 16.8 46.6 1990 24.6 26.0 23.0 48.3 1994 29.8 28.8 25.9 49.0 38.3 1995 30.8 29.4 26.7 49.1 38.6 1996 31.3 30.0 27.2 49.2 39.3 1997 33.0 29.7 35.7 32.9 27.9 67.8 49.3 39.4 1998 32.6 30.7 34.3 32.9 24.6 67.8 49.4 39.6 1999 32.6 30.9 35.7 32.9 23.5 69.8 49.5 40.1 2000 33.3 31.8 35.9 33.4 24.7 70.0 49.6 40.3 2001 33.9 32.8 35.8 28.2 42.1 3.1 25.1 73.6 72.0 49.6 40.8 2002 34.5 33.6 36.1 29.1 42.8 3.1 25.0 73.8 71.8 49.6 41.3 2003 35.7 35.5 36.1 29.9 43.8 3.2 27.1 74.2 72.6 49.7 41.7 2004 36.2 36.1 36.5 30.7 44.8 3.4 27.4 74.8 73.4 49.7 42.0 2005 36.6 36.8 36.5 31.3 45.5 3.5 26.4 75.3 74.7 49.8 42.1 2006 37.0 37.4 36.5 31.7 46.2 3.8 27.3 75.9 75.1 49.8 42.5 2007 37.3 37.8 36.7 32.1 46.5 3.9 27.4 76.0 75.5 49.9 43.0 2008 37.7 38.2 37.2 32.9 47.2 4.5 27.7 75.8 75.6 50.0 43.3 2009 38.3 38.8 37.7 33.6 47.9 5.0 28.1 75.7 75.6 50.1 43.8 2010 38.8 39.3 38.2 34.7 48.9 5.7 27.0 75.5 75.4 50.2 44.0 2011 39.2 39.6 38.6 35.3 50.1 6.1 27.6 75.4 75.5 50.3 43.9 2012 39.9 40.3 39.3 35.9 50.9 6.4 28.6 75.5 75.4 50.3 44.0 2013 40.5 40.5 40.0 36.6 51.9 6.7 29.3 75.4 75.5 50.4 44.0 說明： 公務人員不包括民選人員、政務人員和雇員。全國人口僅計算 25∼ 65 歲女性比例，因為公務人員年齡很少低於 25 歲。2012 年起行政機 關雖不包括法官檢察官，但為求歷年間一致性，本表仍採併計。 資料來源：根據各年度銓敘統計原始人數自行計算。
二、中央與地方政府 所有女性公務人員中目前有 7.6 萬餘人服務於中央政府 （54.6%），其中服務於行政機關和公立大專校院的女性公務 人員分別約是 3.8 和 0.4 萬人，其他服務在公立醫療機構和公 營事業機構。換言之，中央政府有高比例女性公務人員並不是 任職於典型公共服務的行政機關。中央政府公務人員總數曾因 1999 年精省而大增，但旋即因國營事業民營化等轉為持續下 降至目前的 18.7 萬人，這段過程迄今中央政府女性比例增加 10%，目前是 40.5%。 各地方政府目前女性公務人員幾乎全服務於行政機關和公 立學校，分別約是 4.5 萬和 1.7 萬人。精省後地方政府公務人 員總數由 14.3 萬增至 15.9 萬人，同時期女性公務人員總數增 加超過 1 萬人，雖然如此，幾年來女性總比例僅增加 4% 到目 前的 40%，重要原因之一是，地方政府公務人員中有相當高比 例為警察人員，而後者幾乎是以男性為主體。 更細部觀察各地方政府過去十年間女性公務人員比例的 變化狀況，如表二，可做下列幾點說明。首先，2013 年時平 均比例是 40%，較十年前增加 4.1%。第二，目前比例較高的 地方政府依序是新竹縣（45.6）、台北市、雲林縣、新竹市和 苗栗縣，比例最低的是離島三個縣（均低於三成）和嘉義市 （36.6）。第三，都市型地方政府的女性比例反而是落後群， 除台北市和新竹市外，嘉義市、新北市、基隆市、台南市和 台中市政府的比例都低於 39%，高雄市政府也低於地方平均 值。第四，就區域而言，桃竹苗地區的四個政府平均女性公務 人員比例明顯最高（42.15），北北基宜地區（40.32）次之， 離島地區（27.4）外，花東（38.1）和中彰投（38.9）兩個區 域相對比例最低，接著是雲嘉南（39.07）和高屏（39.45）兩
個區域。第五，相對於 2003 年，各地方政府女性公務人員比 例都有增加，整體而言，苗栗縣、雲林縣、嘉義縣、屏東縣和 新竹市等五個政府的增加比例最高（超過 6.7%）且成長率也 最大（超過 20%），高雄市和台北市是增加比例最少且成長率 最低的政府，台南市、台中市和嘉義市都是增加比例小幅且成 長率不高的政府，後六個地方政府的數據都低於地方平均值。 最後，就五個直轄市比較，若均採縣市合併資料重新計算後， 相較於合併前的 2003 年，目前台南市的女性公務人員增加比 例和比例成長率都最高。 表二 各地方政府女性公務人員比例 2003 2006 2008 2010 2011 2013 增加 比例 比例成 長率 新北市 33.2 33.6 34.4 36.4 36.8 38.1 4.9 14.7 台北市 43.6 43.2 43.2 43.3 43.2 44.9 1.3 2.9 台中市 29.9 30.2 29.5 29.9 36.4 38.8 4.0 11.5 台中縣 38 38.1 38.6 39.8 1.8 4.7 台南市 32 32.6 33.7 34.4 36.3 38.6 6.6 20.6 台南縣 32 32.9 34.2 36.3 4.3 13.4 高雄市 37.1 37.7 38.8 39.4 38.9 39.5 4.1 11.6 高雄縣 32.4 33.7 35.3 37 4.6 14.2 宜蘭縣 36.6 37.5 39.3 39.9 40.2 40.9 4.3 11.8 桃園縣 35 35.2 35.5 37.3 36.5 39.5 4.5 12.8 新竹縣 40.1 41.5 41.9 43.3 43.9 45.6 5.5 13.6 苗栗縣 34.1 34.8 36 38.1 40 41.4 7.3 21.5 彰化縣 34.9 35.2 36 37.3 37.8 39.5 4.6 13.2 南投縣 33.8 34.9 35.5 36.1 37 38.4 4.6 13.5 雲林縣 34.7 36.5 38.4 40.1 40.9 41.7 7.0 20.2
2003 2006 2008 2010 2011 2013 增加 比例 比例成 長率 嘉義縣 32.2 33.9 35.5 36.7 38.1 39.4 7.2 22.4 屏東縣 32.7 35.6 36.2 37.7 38.8 39.4 6.7 20.4 台東縣 32.2 32.9 33.8 35.5 35.1 37.2 5.0 15.6 花蓮縣 35.2 36 36.3 37.2 38.5 39.0 3.8 10.9 澎湖縣 24 26 26.5 27.1 27.6 29.4 5.4 22.6 基隆市 33.1 34.3 35.3 36.9 37 37.4 4.3 13.1 新竹市 35.3 37.1 38.6 40 40.1 42.1 6.8 19.4 嘉義市 32.9 32.5 33.5 35.1 36.1 36.6 3.7 11.1 金門縣 22.2 21.9 24.7 25.4 26.2 26.9 4.7 21.2 連江縣 21.3 22.1 22.4 23.6 22.2 25.8 4.5 21.0 地方平均 35.9 36.4 37.1 38.2 38.6 40.0 4.1 11.4 說明： 台中市、台南市和高雄市等 2003∼2010 年是合併升格直轄市前的原 市政府數據，但增加比例一欄是將 2003 年改以縣市合併數據（34.8, 32, 35.4）為計算基礎。 資料來源： 根據銓敘部各年度銓敘統計年報的原始數據自行計算，2003 年 起銓敘統計年報方提供各地方政府的性別人數。 三、法官檢察官 目前司法院所屬各級法院中有女性法官 812 人占全體 45%，2002∼2013 年間的比例增加 9.7%，女性法官總人數成 長 59%（男性法官總數僅增長 7.4%）。最近兩年數據顯示女 性檢察官比例由 32.9% 增至 35.4%。1 此外，司法官特考錄取 的新近司法官（包括派任法官和檢察官職務），2005∼2012 1 法官人數根據司法院網站數據計算（http://www.judicial.gov.tw/juds/report/ st-1.htm），2012∼2013 年檢察官人數則根據銓敘統計所列法官檢察官總 數減去法官人數。
年錄取總人數中女性和男性是比例各半。 四、公立學校教師 本文根據教育部統計處各項原始資料重新計算，2005∼ 2013 年間各級公立學校教師總數自 20.7 萬人增為 21.8 萬人。 幼兒園幾乎全數是女老師有 1.25 萬人，各級公立學校女性教 師總數從 12.4 萬人微增至 12.9 萬人，女性教師比例平均在 63%。2013 年底時國小和國中女教師比例接近七成，高中比例 63%，高職女比例是 51%，過去六年間比例高職女教師比例有 較明顯成長。大專校院女教師比例有 30.5%，教授中女性比例 僅有 20.3% 遠低於平均值，副教授和助理教授分別是 32% 和 36.7%。最後，這幾年間各級公立學校中的女性教師數，僅在 國小是微幅負成長，高中和高職兩者有很高的成長比例。
肆、行政機關各工作場域的女性比例
女性公務人員比例持續增加之際，這個現象是普遍性地在 政府部門不同工作領域或領域間有別？本節使用人事制度中的 職系概念代表工作類別，下列分就非執法性和執法性兩類工作 說明。 一、非執法性工作類別 政府部門公務人員中僅有簡薦委官職等公務人員才歸列職 系，行政機關和公立學校未歸列職系者主要是警察人員，2 職 系粗分為行政類和技術類。2013 年時有九成比例的官職等女 性公務人員是從事行政類工作（80,595 人）。就行政類工作 2 少部分如交通部行政機關資位制人員和財政部關務人員等。醫療機構醫 事人員和各事業機構人員都不歸職系，這兩者並非本文分析對象。而言，女性人力比例是逐年緩增，目前平均達到 59.6%。行政 類所屬 44 個職系中有 25 個職系的女性人力比例超過半數，這 25 個職系女性人數占行政類女性總人數的 91%，女性平均比 例達 65.5%。社會工作職系女性比例最高占九成，醫務管理、 圖書資訊管理、衛生行政、會計和檔案管理等五個職系的女性 比例皆超過八成，財稅行政、教育行政、戶政、智慧財產和文 化行政等職系則超過七成。換言之，衛生與社會福利體系、教 育文化體系和財稅會計體系有高比例的女性工作者。相對地， 工業行政、外交和經建行政等工作的女性比例都尚不及四成。 技術類業務的狀況就完全不同。2013 年技術類總人力 中女性平均比例為 22%，近六年間技術類女性比例僅增加 2.9%。51 個職系僅有 8 個的女性比例高於半數，衛生技術職 系比例最高超過八成，次為衛生檢驗和藥事職系皆約七成。 技術類別中有 3 個職系多年來均沒有女性（結構工程、航空駕 駛、船舶駕駛），有 9 個職系女性比例低於 10%。由此可見， 女性的工作隔離（job segregation）現象相當明顯。 最後，2006∼2013 年間工作領域中女性比例過半且增加 比例幅度又高的職系是技術類的景觀設計和生物技術職系，其 次是行政類的金融保險、博物館管理、司法行政、人事行政和 一般戶政等職系。女性比例尚未及四成但卻有高增加比例幅度 的領域是消費者保護和廉政職系。相對地，商業行政和工業行 政職系的女性比例有最大的減少幅度。 表三 各職系女性比例 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 增減比 行政類合 計 55.2 55.3 55.9 56.6 57.4 57.9 59 59.6 4.4 社會工作 93 92.9 92.3 92.6 92.5 92.6 90.2 88.9 -4.1
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 增減比 醫務管理 85.7 83.3 82 81 83.5 84.1 87.4 82.9 -2.8 圖書資訊 管理 82.4 82.8 82.7 82.9 83.2 82.2 82.7 81.9 -0.5 會計 79.7 80.2 80.9 81.7 81.6 81.6 81.4 81.2 1.5 衛生行政 76.5 77.5 78 79.7 81.7 81.8 81.8 81.2 4.7 檔案管理 75.4 74.8 76.4 74.3 77 79.3 79.2 79.6 4.2 教育行政 71 71.5 72.8 73.4 73.5 74.1 75.4 75.7 4.7 財稅行政 71.9 72.7 73.3 73.8 74.3 74.6 74.8 75 3.1 戶政 70.7 58.2 58.6 59.5 60.2 71.6 72.3 72.7 2 文化行政 64.8 64.7 65.2 66.9 67.5 70.7 69.5 70.1 5.3 智慧財產 行政 72.9 70.2 67.8 67.7 70.2 69 71 68.3 -4.6 社會行政 70.8 70.1 70.3 69.4 69.4 67 67 67.8 -3 人事行政 57.4 58.7 59.8 60.8 61.9 63.4 64.8 66.1 8.7 統計 70.7 69.6 70.1 69.3 69 67.7 66.7 65.9 -4.8 勞工行政 58.9 58.9 59.5 61 60.9 62.3 62.4 64.4 5.5 一般行政 60.2 60.7 61.5 62 62.3 62.8 63.8 64.1 3.9 金融保險 53.3 53.8 55 55.3 61.9 62.2 62.4 62.9 9.6 博物館管 理 54.7 57.1 64.2 65.3 63.5 62 63.8 62 7.3 史料編簒 58.7 64.7 59.1 60 56.5 57.4 61.7 61.2 2.5 新聞 47.5 48.4 49.5 50.4 50.8 51 51.8 57.2 9.7 審計 50.8 51.1 54.3 54.4 55.5 56.2 55.1 55.4 4.6 商業行政 64.7 56.9 61.8 56 53.5 55.5 53.6 54.6 -10.1 地政 54.7 54.9 54.8 54.6 55 55.1 55 54.4 -0.3 僑務行政 51.5 50 53.3 53.8 54.6 54.8 51.7 54.1 2.6 司法行政 44.6 46.9 48.2 50.1 51.4 52.2 53 53.7 9.1
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 增減比 一般民政 41.9 41.4 43.3 44.3 46 47.5 49.6 51.4 9.5 原住民族 行政 44.1 44.7 43.5 48.1 49.8 46.4 45.9 47.9 3.8 企業管理 30.8 32.4 34.4 32.9 34.6 35.6 37.3 45.2 14.4 法制 41.7 42.3 41.6 42.1 43.3 42.8 43.7 44.5 2.8 環保行政 39 41.9 40.2 48.1 43.7 41.6 42.5 44.3 5.3 交通行政 36.1 36.4 37.8 38.8 38.9 39.3 40.8 42.4 6.3 農業行政 39.7 39.5 39.6 39.8 40.1 39.4 39.8 40.9 1.2 經建行政 37.2 37 36.3 37.8 39.4 38.8 39.6 39.5 2.3 廉政 22.2 22.5 24.6 26.6 29.3 32 34.2 37.6 15.4 審檢 34.5 35 36.1 37.7 38.5 39.6 45.1 33.6 -0.9 消費者保 護 16.7 12.5 11.1 22.2 20 41.2 35.3 33.3 16.6 外交事務 22.9 24.3 25.4 26.3 27 28.2 28.4 31 8.1 移民行政 26.3 31.1 31 31 工業行政 37.5 30.8 32.1 30.8 34.1 28.3 28.6 24.6 -12.9 警察行政 14.4 19.5 19.5 13.4 13.8 20 20 20.6 6.2 消防行政 13.2 15.8 16.1 18.4 19.8 20.8 21.7 19.7 6.5 海巡行政 21.2 20 19.4 19.6 16.9 18.4 18.9 19.3 -1.9 安全保防 11.7 12.1 12.9 14.2 15.3 16.8 18.3 18.7 7 矯正 10.9 10.9 10.9 11 11.1 11.3 11.2 11.7 0.8 技術類合 計 19 19.5 20 20.1 20.5 21.2 21.9 22.3 3.3 衛生技術 78.4 79.8 82 83 84.4 84.9 85.4 85.9 7.5 衛生檢驗 64.3 65.6 66.7 67.7 70.3 71 71.3 70.4 6.1 藥事 67.9 68.7 67.9 69.3 70.8 69.2 69.9 67.9 0 景觀設計 36.8 48.1 51.5 54.5 50 59.5 63.2 65.4 28.6
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 增減比 生物技術 36.8 38.1 37.5 46.7 58.6 59.4 59.5 62.8 26 園藝 53.8 53.3 51.1 50.5 54.9 51.7 57 57.9 4.1 航空管制 45.5 47.8 48 49.3 49.6 50.7 49.3 50.1 4.6 植物病蟲 害防治 39.6 42.4 43.1 43.5 44.8 45.7 47.7 49 9.4 資料來源： 根據銓敘部各年度銓敘統計年報的原始數據自行計算，2006 年 起銓敘統計年報方提供職系性別人數。 二、執法體系 執法體系的工作包括上表三的六個職系：安全保防、矯 正、警察行政、海巡行政、消防行政和移民行政，以及不分職 系的警察人員。目前整個執法體系總人力中女性約是七千人， 2006∼2013 年間女性比例雖然從 4.6% 增加至 7.9%，總人數也 大幅增加 86%（同時期男性成長僅成長 3.5%），但執法工作 體系仍非常顯著地是完全以男性為主導。表三也顯示，除了移 民行政工作外，各執法工作職系的女性比例都低於 20%，屬於 最典型執法的警察工作女性比例就愈低，其次負責監所管理的 矯正人員（11.7%）。強制性較低的移民體系雖然原初是由警 察人員轉任，但因一開始也同時採取開放性特考，所以目前已 有 31% 是女性。 三、縣市政府行政體系 行政院人事行政總處官方網站提供 2000 年後非直轄市各 縣市政府的公務人力資料，本文將歷年原始資料重新計算後 整理出縣市政府行政機關女性工作領域的狀況，如表四。該表 顯示，縣市政府所屬公立小學到高中中女性比例幾乎都接近七 成，行政機關體系各主要工作領域中女性比例介於七成到超過
八成者，依高低順序是衛生體系、稅務體系、戶政體系和鄉鎮 市公所。警察和消防體系的女性比例在過去 13 年間雖幾乎倍 增但比例仍剛及十分之一，因此，排除警消體系人力的各行政 機關，女性比例呈現從 34.7% 增至 56.6% 的高度成長。對照 本節前兩點全國性的分析，縣市政府狀況幾乎就是縮影，因 此，表四雖然沒有直轄市政府資料，推測直轄市政府也應該非 常近似。 表四 非直轄市地方政府行政機關各工作領域的女性比例 2000 2005 2010 2013 增加比例 縣（市）議會 38.5 41.7 47.4 48.9 10.4 縣（市）政府 39.2 44.2 46.7 48.7 9.5 稅務局 66.4 72.4 74.7 74.5 8.1 警察局 5.7 5.6 7.6 8.9 3.2 消防局 4.5 6.2 9.3 10.6 6.1 衛生局及所屬 63.0 73.5 78.6 79.9 16.9 縣市立醫院 Na 69.4 67.6 74.1 4.7 鄉鎮市區衛生所 76.1 81.6 82.2 82.9 6.8 環境保護局 40.4 40.9 40.9 44.2 3.8 地政事務所 45.0 43.3 46.0 46.7 1.7 戶政事務所 64.2 68.9 70.5 69.6 5.4 其他縣市屬機關 47.8 50.2 52.2 56.3 8.5 鄉鎮市民代表會 20.5 31.0 37.7 39.9 19.4 鄉鎮市區公所 30.1 36.8 43.9 47.4 17.3 鄉鎮市公所所屬機關 76.3 76.4 71.8 69.4 -6.9 縣市鄉鎮營事業機構 41.9 64.3 34.1 27.9 -14 高中（職）（含完全中學） 59.1 66.7 66.9 65.9 6.8 國民中學 62.8 68.3 69.1 68.2 5.4
2000 2005 2010 2013 增加比例 國民小學（含幼稚園） 63.7 68.0 68.9 68.4 4.7 行政與學校合計 49.4 52.2 52.3 53.0 3.6 所有行政機關合計 28.9 29.7 31.1 34.7 5.8 警消機關外行政機關合計 47.7 52.2 55.0 56.6 8.9 資料來源： 根據行政院人事行政總處地方公務人員統計資料自行計算 （http://www.dgpa.gov.tw/ct.asp?xItem=11302&ctNode=1753& mp=7）。
伍、行政體系重要職務的女性角色
前兩節提供女性公務人員消極代表性的圖像，本節繼續分 析行政機關中重要職務上的女性比例，包括主管職務和中高階 職等。 一、中高階職等的女性比例 官等和職等象徵行政機關內部職務角色的高低，表五列 出行政機關各官職等的女性公務人員比例。目前簡任官等女性 比例最低是 28%，薦任官等的比例有半數，委任官等的比例 是 57%。就各官職等女性比例過去十多年間的成長率而言，愈 高官職等成長幅度愈大，例如，簡任官等平均成長八成，薦任 官等也有 35%；簡任第 10 職等成長幅度最高達 86%，薦任官 等則是第 8 職等增幅最多有 73%。根據原始數據也可估算出， 2001∼2013 年間女性平均職等從 5.38 增至 6.07，男性從 6.55 增至 6.75，如僅採計中高階第 8∼12 職等，女性平均職等從 8.72 增至 8.82，男性則從 8.89 增至 9.09，兩性間差距更明顯 縮小。 細究各職等狀況，目前高階主管職位中最關鍵性簡任第12 職等的女性比例有 22%，第 10 和 11 職等女性比例約近三 成，中階關鍵薦任第 9 職等（主管職是科長）的女性比例有 40%，第 8 職等是 42%，第 7 職等則大幅跳增至 55%。整體趨 勢觀之，並對照本文第二節提及官職等行政機關整體女性人力 比例是 51%，儘管第 8 職等以上中高階女性公務人員比例是持 續快速成長，但各職等女性比例依舊低於整體比例，愈高職等 的女性比例約僅及整體比例的一半。表五也顯示中高職等男性 比例高於女性比例的倍數隨職等增加而擴大，第 8 職等差距是 1.4 倍但第 12 職等增至 3.6 倍，當然，和 2001 年狀況相較， 各中高職等兩性比例間的差距倍數有著非常明顯地縮小。 表五 行政機關各官職等中的女性比例 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 總人數 成長率 A B 總數 43.3 44.6 46.0 46.8 48.2 50.4 52.1 78555 20.3 14 職等 13.6 16.3 14.9 16.7 18.9 21.4 21.5 132 58.0 6.34 3.64 13 職等 14.3 16.5 17.0 18.7 21.7 24.0 23.0 108 61.3 6.02 3.35 12 職等 12.8 14.0 14.9 16.4 19.5 22.3 21.9 251 71.1 6.80 3.56 11 職等 16.7 17.8 19.2 23.1 25.2 28.2 29.7 739 78.0 4.99 2.37 10 職等 16.6 18.4 21.0 22.5 25.5 29.7 30.9 1075 86.3 5.03 2.23 9 職等 25.5 27.8 30.7 33.7 36.5 38.7 40.3 6536 58.1 2.93 1.48 8 職等 24.1 28.2 31.4 33.8 35.8 39.0 41.8 7254 73.1 3.14 1.39 7 職等 42.6 46.1 48.7 49.7 51.1 53.2 55.2 18524 29.5 1.35 0.81 6 職等 49.6 49.6 51.8 52.2 54.5 58.4 59.8 13247 20.6 1.02 0.67 5 職等 43.2 44.2 45.9 47.8 50.2 53.5 54.8 15597 26.9 1.32 0.82 4 職等 57.7 56.8 59.4 63.4 62.1 59.0 59.7 4042 3.6 0.73 0.67 3 職等 53.1 57.3 59.8 54.9 54.2 57.0 57.7 6776 8.7 0.88 0.73 2 職等 68.4 71.9 71.6 69.6 71.8 71.3 70.2 1321 2.6 0.46 0.43 1 職等 70.8 70.8 68.2 71.1 69.7 66.2 64.7 1782 -8.5 0.41 0.54 簡任官 15.6 17.2 18.8 21.0 23.6 26.9 28.1 2305 80.2 5.40 2.55
2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 總人數 成長率 A B 薦任官 37.8 40.1 42.5 44.1 46.1 48.9 51.0 45561 35.0 1.65 0.96 委任官 50.8 52.5 53.6 54.1 54.7 56.4 57.2 29518 12.6 0.97 0.75 雇員 67.8 67.4 69.8 68.7 70.1 73.1 73.9 1171 9.0 0.47 0.35 法 官 檢 察官 40.1 41.2 1383 1.43 說明： 總人數指 2013 年各職等女性人數，成長率指 2001∼2013 年。A、B 欄分別指 2001 和 2013 年各職等的男性比例／女性比例。 資料來源：根據銓敘部各年度銓敘統計年報的原始性別人數自行計算。 二、行政機關各級主管職務的女性比例 行政院人事行政總處自 2002 年起開始提供行政院與各地 方政府各類機關主管職務的性別人數，經計算新指標的數據 如表六所列，十年間變化狀況說明如下。第一，最核心的一般 性行政機關女性整體主管比例大幅成長至 36.5%，但仍低於女 性占整體公務人員總數比例有 10%。第二，警察機關女性主 管比例則是非常顯著的低。第三，政府部門女性主管人數和比 例的增加是全面性的，包括行政機關、事業機構和公立學校， 學校、衛生醫療和金融事業機構中有半數以上主管是女性。第 四，就職務而言，三個官等或相當官等女性主管比例都逐年 成長中，薦任女性主管達到 48%，簡任女性主管是 25.6%。第 五，更重要的是，十多年來女性主管代表性係數皆持續增高， 所謂代表性係數是指特定特性人口在某職務上所占比例與其在 組織成員所占比例間的比值，委任和薦任官等女性主管代表性 係數已超過 1，代表女性有更優於男性擔任主管的機會，簡任 官等的係數也幾乎接近 1，表示兩性間的機會比例並無差異。 第六，各類型機關的女性主管代表性係數都增加，公立學校職 員部分已接近 1，事業機構超過 1，但一般性行政機關和衛生
醫療機構仍不及 0.8，警察機關的係數仍是最低。 表六 行政院所屬及地方政府女性主管人數與比例 主管比例 人數比例 主管代表性係數 主管數 2002 2009 2013 2002 2009 2013 2002 2009 2013 2013 行政機關 23.4 23.3 29.3 33.6 35.2 38.7 0.70 0.66 0.76 10615 一般行政 23.5 29.8 36.5 41.9 44.3 47.6 0.56 0.67 0.77 9639 警察 3.0 3.9 6.3 6.4 7.7 9.6 0.47 0.51 0.66 399 衛生醫療 40.7 48.6 54.8 73.2 74.7 74.4 0.56 0.65 0.74 577 公立學校 65.4 71.0 71.9 72.8 75.1 74.5 0.90 0.95 0.97 5956 事業機構 13.4 29.9 35.1 25.3 28.9 29.1 0.53 1.03 1.21 3657 職務 簡任或相當 12.1 18.4 25.6 14.3 19.5 26.0 0.85 0.94 0.98 1461 薦任或相當 32.3 41.8 47.9 36.9 42.8 44.1 0.88 0.98 1.09 17165 委任或相當 36.5 37.2 63.9 41.1 46.9 55.2 0.89 0.79 1.16 530 警監 1.6 2.2 1.7 1.0 1.8 2.3 1.60 1.22 0.74 5 警正 1.1 2.3 3.3 5.3 4.9 5.2 0.21 0.47 0.63 345 警佐 3.1 0.9 11.9 0.8 4.6 9.4 3.88 0.20 1.27 7 法官檢察官 29.5 35.1 0.84 說明： 主管代表性係數 = 女性主管比例／女性人數比例。公立學校僅採計職 員部分，不含教師。 資料來源： 根據行政院人事行政總處公務人力統計資料庫各年年底季報自行 計算（http://www.dgpa.gov.tw/ct.asp?xItem=9163&ctNode=393）， 該資料庫並未提供行政院各部會和各地方政府別的性別數據。 三、行政院各部會的女性機關首長與一級主管 行政院體系內高階領導職位更是代表政府部門的核心職務 角色，如果這些職位中有更高比例是女性，更足以顯示女性在
行政體系中的領導和管理角色。實務上，行政院各部會的最高 階領導職位是指簡任官等的機關首長與一級主管，這些職務通 常列第 12 職等以上，包括部會常務次長（常務副署長、副主 委等等）、主任秘書和內部一級單位主管，以及部會所屬三級 機關首長和副首長。 本文根據官方出版（2012.5）的職員錄內部文件，逐筆計 算後結果如表七。該表顯示幾項狀況，第一，行政院所屬設 有常務次長或常務副首長的 30 個部會（或相當）中，僅內政 部常務次長是女性。第二，各部會共有 8 位女性主任秘書比 例是 20%，215 個司處業務單位中，女性司處長人數有 39 位 （18%）。農業委員會和金融監督管理委員會最高均為 67%， 其次是內政部 60%，蒙藏、青年和公平交易委員會都剛好有半 數比例。不過，國防部、財政部、經濟部、交通部…等等 16 個部會中均無女性的一級業務單位主管，換言之，女性司處長 集中在約半數的部會。第三，各部會 164 個一級行政輔助單位 中，女性處長或室主任有 49 位（30%）。由於人事、主計和 政風單位都由一條鞭主管部會派任，因此比較部會間的比例 意義較不大。第四，各部會所屬 146 個三級行政機關與機構有 13 位女性機關首長，比例仍不及一成；189 位三級機關副首長 中女性有 30 位，比例約是 16%。 對照 2009 年 2 月數據，當時行政院及所屬各部會的狀況 是：沒有任何女性常務次長、5 位部會主任秘書、9.8% 的女性 三級機關首長、14.4% 的女性業務單位司處長（共有 17 個部 會掛零）和 20.2% 的女性幕僚單位處長或主任。四年間各項領 導性主管職務的女性比例，雖然在部會內的主任秘書和一級單 位主管職務上是略有增加，但負責實際執行部會重要業務的三 級機關女性首長比例卻幾乎沒有變化。
表七 2012 年行政院各部會女性高階主管人數與比例 部會本身女性主管人數 所屬三級機關女性主管人數 主任 秘書 業務 司處 主管 比例 幕僚 處室 主管 比例 機關 總數 女性首 長數 副首長 總數 女性副 首長數 行政院本部 0 3 30.0 2 25.0 NA NA NA NA 內政部 0 3 60.0 1 16.7 9 1 18 1 外交部 0 1 7.7 2 40.0 1 0 2 0 國防部 0 0 0.0 1 33.3 4 0 0 0 財政部 0 0 0.0 2 40.0 12 3 18 2 教育部 0 1 10.0 1 20.0 16 2 13 4 法務部 0 1 16.7 2 40.0 6 0 8 0 經濟部 1 0 0.0 1 16.7 14 1 18 3 交通部 0 0 0.0 1 25.0 11 0 20 1 文建會 1 1 33.3 0 0.0 10 0 12 1 蒙藏委員會 0 1 50.0 3 75.0 0 NA NA NA 僑務委員會 0 2 40.0 1 25.0 0 NA NA NA 衛生署 0 1 20.0 3 60.0 6 2 8 3 環境保護署 0 0 0.0 2 40.0 2 1 3 1 海岸巡防署 0 0 0.0 0 0.0 2 0 4 0 大陸委員會 0 2 33.3 1 25.0 0 NA NA NA 經建會 1 2 25.0 1 25.0 0 NA NA NA 金管會 0 2 66.7 1 20.0 4 1 8 4 退輔會 0 0 0.0 1 20.0 NA NA NA NA 青輔會 0 2 50.0 2 66.7 1 0 0 0 原子能委員 會 0 0 0.0 2 50.0 3 0 4 0 國科會 0 0 0.0 2 50.0 3 0 6 0 研考會 1 2 33.3 1 25.0 1 1 2 1
部會本身女性主管人數 所屬三級機關女性主管人數 主任 秘書 業務 司處 主管 比例 幕僚 處室 主管 比例 機關 總數 女性首 長數 副首長 總數 女性副 首長數 北美委員會 0 1 100.0 0 0.0 0 NA NA NA 農業委員會 1 4 66.7 1 20.0 24 0 27 6 勞工委員會 1 2 25.0 3 50.0 9 0 9 0 工程委員會 0 0 0.0 2 66.7 0 NA NA NA 原民會 0 0 0.0 0 0.0 1 0 0 0 體育委員會 0 0 0.0 1 33.3 0 NA NA NA 客家委員會 0 1 25.0 3 75.0 0 NA NA NA 主計總處 1 1 16.7 0 0.0 0 NA NA NA 人事行政總 處 0 0 0.0 1 20.0 2 1 2 2 中央銀行 1 16.7 0 0.0 2 0 4 1 故宮博物院 0 2 28.6 1 20.0 0 NA NA NA 中選會 0 1 33.3 2 50.0 0 NA NA NA 公平會 1 3 50.0 2 50.0 0 NA NA NA 通傳會 0 0 0.0 1 25.0 3 0 3 0 臺灣省政府 0 0 0.0 1 33.3 0 NA NA NA 福建省政府 0 0 0.0 0 0.0 0 NA NA NA 新聞局 0 2 22.2 0 0.0 0 NA NA NA 2012 總計 8 42 51 146 13 189 30 說明：退輔會所屬三級機關資料不全，未計算。 資料來源：根據行政院暨所屬各機關職員錄（101 年 5 月）自行計算。
陸、研究發現的議題討論
前述三節分析政府部門女性公務人員比例和長時間變化 的圖像，研究發現可歸納成幾個重要議題，再深入討論發現意涵，包括：整體消極代表性程度持續增加，執法體系女性比例 低的爭論，性別工作隔離現象，具決策性職務女性消極代表性 偏低，以及推動增進高階職務女性比例的積極性計畫。 一、整體人力邁向過度消極代表性的趨勢 相對於 2013 年時全國 25∼65 歲人口的女性比例 50.3% 與 全國就業人口的女性比例 44%，政府部門是有較高女性人力 比例的工作職場。公立學校職員和公立醫院中女性人力比例已 超過 75%，高中以下女性教師比例也快接近七成。警察機關 以外的一般性行政機關女性公務人員比例是 51.9%，排除執法 工作者後女性比例更達 63%。OECD（2013, 120-23）報告指 出 2010 年時該組織成員國最廣義政府部門中平均有 56% 是女 性，中央政府女性比例則是 50%，均高於整體勞動力市場女性 比例的 45%。和上述平均值相比較，台灣政府部門女性公務人 員比例並不遜色，更高過日本、韓國和德國（表八）。凡此顯 示目前政府部門的女性人力比例，至少已達充分的消極代表性 水準。 表八 各國政府女性人力比例 澳洲 加國 法國 德國 日本 韓國 紐國 瑞典 英國 美國 整體 61.7 54.8 51.3 35.7 16.8 35.3 59.3 55.9 53.0 44.0 中高階 51.0 43.2 57.9 20.2 5.4 10.3 42.1 45.7 40.4 資料來源： 彙整自網站資料 （http://www.oecd.org/gov/pem/hrpractices. htm），各國資料是 2011 年中央政府部會和重要機關的統計。 更進一步觀察，一般行政機關中許多工作類別的女性人 力比例，不僅是具備消極代表性的水準，目前更已是處於高 度（或稱為過度）的消極代表性水準。25 個行政類工作職系 （57%，占總人力 81%）的女性比例皆超過半數以上，包括
13 個職系的女性比例更超過七成以上。因此，參考上述各節 許多表格中所列指標的時間序列成長率資料，再加上公務人力 年度退休和新進人數中的性別比例推估數據，本文認為政府部 門女性人力比例會有持續增高的趨勢，整體女性比例甚至會超 過六成。例如，2002 年迄今每年退休撫卹人數中男性比例占 至少三分之二以上，2013 年底工作年資已達 25 年以上者的男 性數量超過女性數量 3 倍，每年新進錄取公務人員中女性比例 幾乎已和男性比例趨近，退離和新進兩者的交互效應是指，未 來十年間每年離退者中大多數是男性，但新進者女性人數至少 不少於男性，因此女性占全國總比例自然會繼續逐年上升。 任何性別在政府部門職場上的人力比例若已是過度消極代 表性，並不符合性別主流化或者甚至代表性文官理論所倡議的 精神，因為公共服務提供者將可能缺乏平衡的性別意識觀點， 單一性別觀點會取得詮釋權。舉公立學校為例，當絕大多數國 民教育的教師都是女性，就表示任何 6∼17 歲青少兒童有相當 高的機率都一直是接受女性教師的教學和引導，影響青少年接 受兩性觀點詮釋教學內容的平等機會，這絕非是性別平等倡議 者所期盼的教育體系。 女性消極代表性程度持續新高的可能解釋原因，主要是 社會價值、教育過程和政府人力考選制度的複雜綜效。首先， 社會價值影響著性別的工作價值偏好和職業選擇，儘管台灣 社會更趨多元化，父母也提供女兒和兒子受同等教育程度的機 會，但是很多父母依舊鼓勵女兒選擇具備穩定性、固定工時、 穩定且不錯薪資、退休有保障等特性的工作，這樣才能夠照顧 家庭，扮演好職業婦女的首要任務。黃煥榮、方凱弘（2013, 257）研究發現，女性公務人員工作選擇上對「工作保障」重 視度明顯高於男性，但「希望能為國家效力」明顯低於男性， 就工作目標上對「保住工作機會」重視度明顯高於男性。一般
說來，社會建構過程讓多數人認定政府部門工作是相當符合上 屬所提的工作特性，特別是學校場域因有寒暑假更是首選。因 此，社會價值本身就是符合女性角色刻板定位。 第二個原因和政府部門工作性質配置和高等教育自我選 擇有關。長期以來，高等教育的性別自我選擇現象非常明顯， 即女性很少畢業於自然科學技術領域學系，男性畢業自教育、 社會科學、文學藝術、商學管理和法律等領域的比例則明顯較 低。3 另一方面，行政機關和學校所提供的工作性質絕大部分 是屬於包括警察工作在內的各項行政類別工作，科學技術類別 工作比例僅約 17%，自然吸引比較多女性畢業生選擇政府部門 為工作職場。本文運用考選統計年報資料計算後顯示，2005∼ 2012 年間各項公務人員考試報考總人次中的女性比例約在 56%∼59%，高普初考等三項考試的女性比例則增至 64%∼ 66% 。報考國家公務人員考試的性別比例結構，就是反應高等 教育學科領域的性別選擇結果，政府工作類別性質本來就適合 女性居多的學科畢業生報考，加上前述社會價值因素影響，綜 合造成女性大學畢業生也確實更積極參加報考。 第三個原因與國家公務人員人力遴選方法有關。根據憲 法，公務人員必須通過國家考試，除了少部分特考外，各項考 試幾乎僅依賴筆試一種考試方法。筆試方法不論是採取測驗或 申論題，都是評量對專業學科知識的瞭解程度，但因測驗題目 經常相當偏重記憶，一般相信這種題目型態是更適合女性的學 習模式。陳皎眉等（2012, 45）根據初等考試 2010 和 2011 年 資料顯示男性錄取率都略高於女性（性別錄取人數/性別到考 3 教育部統計處資料顯示（https://stats.moe.gov.tw/），102 學年度各學科領 域的女性學生比例是：科學（33.4）、工程（14.5）、農學（50.4）、教 育（66）、人文藝術（68）和社科法商（60）。
人數），認為「女性並非比男性更會考試」。由於初等考試的 特性並非是具代表性的好樣本，本文改用高普考等最近四年的 資料為樣本，4 計算結果就顯示，兩性率取率高低會因行政類 和技術類而有別，也因高普考和特種考試有別。例如，高考行 政類許多錄取人數較多的類科之女性平均錄取率多遠高於男性 錄取率，包括一般行政、一般民政、社會行政、教育行政、人 事行政、衛生行政、環保行政、法律廉政、地政等類科女性平 均錄取率都超過男性；即使技術類多數類科男性平均錄取率都 超過女性，但衛生技術和環保技術類科就相反。特定考試類科 女性錄取率遠高出男性，原因當然不應簡化成單一的國家考試 題型比較適合女性，不過，當同一類科四年間成呈現相同結果 時，至少這是個合理的質疑。 二、執法體系消極代表性依舊偏低 儘管執法工作體系女性人力比例已有高度成長，但比例 仍是極低，尤其女性警察人員更少，包括調查局、監所管理機 關、海巡機關和消防機關等也都類似，同時，女性主管的代表 性係數偏低也是一個需要面對的課題。消極代表性低的主要原 因來自於國家用人制度，國家特種考試對執法部門每年可選用 的新進女性數量均設有上限而且比例相當低，此一作法已久， 雖然最近幾年有些調整，但累積的實際效果就是女性比例不可 能大量增高。執法機關認為執法工作是高度體力性、高度危險 性、長時間工時、工作地區高度變動、外勤、集體生活模式等 等，並不是女性足以承擔，女性執法者反而是經常需要被特別 保護的執法者，因此女性比例太高會嚴重影響工作指派空間和 組織績效。這種因工作真正需求而限制女性的觀點，在彭渰雯 4 高普初等各考試類科到考和錄取的性別人數，取自考選部考選統計年 報。
等人（2009）對消防和海巡體系的研究中是受到質疑的，受訪 女性認為工作過程有時真會遇到需要極度體力性的狀況，但當 遇有這些極端狀況時也絕非任何一位男性可以獨自完成，必然 需依賴小組團體的合作，因此並不需要特別用體力原因懷疑女 性的適任性。陳皎眉等（2012, 44）則是代表近年來辯論的另 一造觀點，認為工作環境即使具高度危險性、需要全天輪班、 工作需要大量體力等，仍應先窮盡其他因應作法，不能就直接 因之用以作為國家考試對女性錄取名額設限的性別職業隔離作 法之充分理由。 執法部門刻意限制女性工作者比例的作法是否違反憲法和 法律所追求的工作職場平等就業機會核心價值，即使在美國等 西方國家中也不會視為是對錯截然兩分的議題，法院和主管機 關會根據個案的實際作法或實際效果做成是否構成就業歧視的 判斷（如 Gatewood et al. 2008, 41）。由於台灣社會對於工作上 性別隔離的社會文化觀點幾十年來是處於繼續演變的過程中， 因此，某種程度上執法部門對女性設限的作法或許難稱完全出 於歧視動機，而是符合臺灣社會對於女性特質和執法工作不配 適的一般性觀點，以及職業婦女仍須以家庭優先的角色期待。 不過，持平而言，執法工作事項諸多，包括犯罪預防、鑑識、 資通訊科技犯罪偵察、家庭暴力、性侵害、被害人服務、兒少 等等本來就絕非專屬「男性化」工作特性，某些女性也絕對可 以勝任需要高度體能性的工作。面對社會文化環境上更接受工 作應該更無性別隔離的觀點，多數執法機關至少應該放棄依賴 採用對女性錄取人數設限的作法，反之，應該多研究找到與工 作績效相關的真實需要資格條件和因素（bona fide occupational qualification, BFOQ），例如體能、心理狀況、工作經驗和其他 等等，然後設計可評量出這些資格要件的多階段和多元遴選方 法，任何性別只要通過最後結果就錄取，即使因此產生某種程
度的性別隔離效果，也是符合政府人力資源管理的平等就業機 會價值。例如，根據 BFOQ 下，女子監獄限制由女性擔任第 一線管理員就不會被認為違反平等就業機會的作法，就像美國 聯邦政府的牧師限制必須由具備宗教信仰者擔任一樣的道理。 三、非執法工作的性別工作隔離現象 女性公務人員的性別工作隔離現象，不僅存在於執法體系 對非執法體系，非執法體系的行政工作也一樣明顯。表三顯示 行政類的工作職系明顯分為女性比例高和低兩類型，技術類職 系也有此一現象，衛生、社會服務、教育文化和內部管理性工 作中女性比例明顯很高，農業、工業、經建、廉政外交等工作 的女性比例明顯偏低。如果改用女性和男性公務人員為母體重 新計算後，發現 2013 年時 75% 的女性公務人員集中於 12 類 工作（相對地男性的工作領域就分散許多），有 24% 女性負 責一般行政職系工作，其次分別有 9% 屬於財稅行政和會計職 系，再次是人事行政、司法行政和一般民政等職系，最後依序 再加上戶政、社會行政、地政、教育行政、衛生技術和社會工 作等。前六類工作中除了財稅行政職系外，幾乎都是內部輔助 性工作不必直接面對民眾，因此難從工作中學習到更多複雜性 的工作知能。 性別工作隔離現象如果繼續深化，就會陷入本文前面提 及性別工作牆和粘黏樓地板等理論的預測方向，即不利於增進 高階職務女性消極代表性；同時，更不利於性別主流化的核心 理念，即政府部門各業務領域都應該避免有單一性別主導的狀 況。因此，減緩行政機關性別工作隔離將是政府面對的長期課 題，包括如何從教育學習場域的推動減少性別隔離，如何讓政 府工作職系間有著更彈性合宜流動的人事制度，如何要求各機 關將本身性別工作隔離程度納入人力甄補過程考量等等。
