具台灣特色的總統制理論與實際之研究─以李登輝(1991-2000)、陳水扁、馬英九、蔡英文(2016-2018)四任總統職權行使狀況之分析 - 政大學術集成
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(2) 謝. 辭. 此 刻 的 心 情 是 感 恩 的 、 是 榮 耀 的 ... 首先，我想要以邵恩師去年對我說的一席話作為謝辭開場：恩師 在鼓勵我時曾提到，我是否有博士學位其實都無損於我們師生間這份 永恆真摯的情誼，因為我早已就像他的孩子了，然他擔心的是，萬一 未來師門中只有我沒有博士學位，恐怕我內心會十分煎熬，所以他希 望我要盡全力完成這個學位。我承認，當聽到恩師對我如此的設身處 地著想，我已經沒有放棄的藉口了，當然就要全力衝刺了！！ 要感謝的人實在很多，不過邵恩師與師母、指導教授彭恩師以及 從小栽培我一路向上的父母親絕對是我第一個要送上最誠摯謝意者； 尤其是邵恩師與師母，我必須坦承，若沒有您們的不離不棄、強力督. 治 政 博士學位的！再次謝謝待我如自己孩子的兩大 位長者！！ 立法 官 董 翔 飛 教 授 、 政 治 系 楊 日 青 教 授 以 及 前 監 當然，若沒有前大 促與打氣，甚至連恩師回澳門做研究時都沒間斷，我是絕對無法完成. ‧ 國. 學. 委李炳南教授等三位口試委員的鼓勵、協助以及在過程中的細心釜 正，我同樣是沒有辦法完成這本博士論文的！謝謝您們三位我國憲法. ‧. 學界的大師！！. 值得一提的是，邵恩師為了強化我的論文品質，讓我除了接受彭. sit. y. Nat. 恩師的指導外，還特地邀請我的兩位母所學長、現任教於中國文化大 學的李孔智教授與劉性仁教授以及我的碩士班死黨、現任教於台北城. io. n. al. er. 市科技大學的陳俊豪教授組建一個小組，與我一同進行內容的研討，. i n U. v. 這半年來更開過幾次會議和提供了不少具建設性的意見，特別他們三. Ch. engchi. 人在口試當天還來到現場幫我打氣，我真心感謝你們的付出與辛 勞！！. 再者，當然也要謝謝母校師長們在修業期間的教導，包括母所的 高永光教授、李酉潭教授、吳德美教授以及政治系的陳鴻瑜教授、新 聞系的彭芸教授、東亞所的李英明教授、魏艾教授、施哲雄教授、外 交系的李明教授以及法律系的蘇永欽教授等，是您們豐富了我在博士 班的學習、更加提升了我在學術上的視野！！ 而投入職場二十載，過去有三位跟隨長官對於我攻讀博士學位一 直抱持著鼓勵的態度，包括前總統府秘書長黃昆輝教授、現任立法院 秘書長的林志嘉先生與夫人陳錦滿女士以及前台電董事姚江臨先生， 謝謝您們的過往的疼惜，我終於不負期望完成博士學位了！！. I. DOI:10.6814/DIS.NCCU.GIDS.011.2018.F09.
(3) 此外，對於是在職進修身分的我來說，無庸置疑，要感恩琉園公 司這幾年給了我一個可以衝刺事業又能完成學位的好環境，尤其要特 別感謝王永山執行長在公私上的不時鼓勵，要謝謝郭特助、葉協理與 陳經理以及過去主管趙協理等公司主管在工作上的許多幫忙，更要對 我的企業客戶處團隊夥伴麗紅姐、玉萍等以及旗艦店夥伴們在工作上 的多加擔待表示感謝，讓我這個主管可以無後顧之憂地來完成這本博 士論文。 最後這半年時間，很謝謝許多人的鼓勵甚至是幫忙，包括同為邵 師門的中國科技大學莊明哲教授、崑山科技大學馮國豪教授、母所唐 玉禮教授與白中琫教授、澳門理工學院董致麟教授、萬能科技大學朱 英嘉教授、亞東技術學院劉明香教授、廈門大學邵凡軒博士等師兄弟. 政 治 大. 姊妹，以及母所的劉曉鵬所長、佛光大學的何振盛教授、美和科技大 學的吳煬和教授、屏東科技大學的謝政道教授、中華民國人文資源研. 立. 究學會的汪少偉會長等等，加上學姐佩琦博士在許多行政庶務上的大. ‧ 國. 學. 力協助，您們都是促成我順利完成博士學位的重要力量！！ 最後要謝謝太太榆青，若沒有她這段時間的包容、配合與在家事. ‧. 上的多加承擔，我也同樣沒辦法順利完成；還有兒子易辰，由於你的 出生，使得學校給老爸有再多一些的時間來完成學業，因此你也是有. sit. y. Nat. 功勞的！謝謝妳們母子！！. 對於這份榮耀，除了要跟最親愛的爸媽、岳父母、乾爸、二姑、. io. er. 邵恩師與師母、彭恩師以及太太與吾兒共享外，也要跟家族中一直關. al. n. v i n C h 跟 從 小 最 疼 愛U我 的 奶 奶 以 及 對 我 視 如 己 四舅共享，最重要的，是還要 engchi 心我博士學位完成與否的小舅、小舅媽、四舅媽以及今年因病離世的 出的乾媽共享，希望您們在天上也能與我同樂、能持續以我為榮！！ 或許無法在這裡全部具名感謝，不過對於在博士修業過程中曾給 予關心與幫助的長輩、同學與朋友，我在此一併致謝！博士學位的完 成只是學術道路的另一個開始，未來我會繼續努力的！！. 育任於 tittot 琉 園 總 公 司 2018 年 8 月 28 日. II. DOI:10.6814/DIS.NCCU.GIDS.011.2018.F09.
(4) 具 台 灣 特 色 的 總 統 制 理 論 與 實 際 之 研 究 ─ 以 李 登 輝 (1991~2000)、陳 水 扁 、 馬 英 九 、 蔡 英 文 (2016~2018)四 任 總 統 職 權 行 使 狀 況 之 分 析. 中 文 摘 要 自修憲後，透過全民直選的選舉制度，台灣已經選出過四位、六 任的民選總統，不論是李登輝、陳水扁、馬英九或蔡英文，在一般人 的觀念中，都不僅只是國家元首而已，更是一位具實權的最高行政首 長，然這卻是與憲法中的規範有所違背，也一直是學界關注的焦點。 一般來說，總統制基本上都是以美國的運作為範本。在此，我們. 政 治 大. 以美國政治學大師薩托利的說法來為其下個定義：一個政治系統要是. 立. 總 統 制，就 須 1.國 家 元 首 (總 統 )直 接 由 人 民 選 舉；2.在 其 既 定 任 期 內 ，. ‧ 國. 學. 不 因 議 會 表 決 而 去 職 ； 3.他 領 導 或 指 揮 其 任 命 的 政 府 。 當 這 三 個 條 件 都相符時，我們即無疑有了純粹的總統制。回頭看看這二十多年的台. ‧. sit. Nat. 筆者以「具台灣特色的總統制」一詞來重新界定。. y. 灣，某 種 程 度 已 經 與 他 的 說 法 相 吻 合，為 了 與 美 國 的 總 統 制 有 所 區 隔，. io. er. 影 響 我 國 總 統 職 權 行 使 的 原 因 甚 多，本 論 文 將 以「 黨 政 關 係 」 、 「府 院 關 係 」、「 行 政 立 法 關 係 」 三 個 主 要 互 動 以 及 兩 個 其 他 層 面 等 共 五 個. n. al. Ch. i n U. v. 面向來觀察。對於李登輝、陳水扁、馬英九與蔡英文，筆者在探討他. engchi. 們職權行使章節中的結論裡，分別賦予他們不同的稱號，即：具台灣 特色的總統制之奠基者、推動者、深化者與完成者，某種程度就是認 為他們四位其實都是在以實權總統的定位來看待自己職權上的行使， 差別只在於，因為所處環境不同，所以需採用不同的方式來進行，而 透過四任總統職權行使上經驗的累積，具台灣特色的總統制因此成 型；換句話說，本論文分析的五個途徑，除了行政立法關係外，事實 上都是他們運用來擴大總統職權行使空間的途徑。. 關鍵詞：黨政關係、府院關係、行政立法關係、李登輝、陳水扁、馬 英九、蔡英文 III. DOI:10.6814/DIS.NCCU.GIDS.011.2018.F09.
(5) A Study of The Theory and Practice of Presidentialism with Taiwanese Characteristics:The Analysis of President Lee Teng-Hui(1991-2000),Chen Shui-Bian, Ma Ying-Jiu&Tsai Ing-Wen's(2016-2018) Presidential Authority. Abstract After Constitutional Amendments of the Republic of China, we have democratically elected four (six-term) presidents through direct election.. 政 治 大 Ying-Jiu, to President 立 Tsai Ing-Wen, they are not only head of state, but. From President Lee Teng-Hui, President Chen Shui-Bian, President Ma. ‧ 國. 學. also head of government with real power. However, this is contradicted to the norm of the Constitution of the Republic of China, and has also. ‧. been the focus point of academia.. sit. y. Nat. In general, Presidentialism is based on operation of the political. io. er. system of the United States as a model. Hereafter, we would like to refer to the definition by Giovanni Sartori, American political scientist: If the. n. al. Ch. i n U. v. political system is Presidentialism, it must have three criteria: (1) the. engchi. head of state results from popular election; (2) during his or her pre-established tenure cannot be discharged by a parliamentary vote; (3) the head of state heads or otherwise directs of the governments that he or she appoints. When all the above three conditions are jointly met, it is called Pure Presidentialism. When we look back on Taiwan government for the past 20 years, it has matched Mr. Sartori’s statement in some degree. In order to differentiate it from the Presidentialism of the United States, the author used the term “the Presidentialism with Taiwanese Characteristics” to give it a new definition.. IV. DOI:10.6814/DIS.NCCU.GIDS.011.2018.F09.
(6) The factors to influence our President to exercise his or her authority are. plenty.. The. author. observed. from. below. three. aspects:. “Party-Government relationships”, “Presidential office – Executive Yuan relationships”, “Administrative and Legislative relationships” and two other dimensions in this article. For President Lee Teng-Hui, Chen Shui-Bian, Ma Ying-Jiu, & Tsai Ing-Wen, the author has given them different titles in the conclusion of the chapter exploring their presidency. exercise.. And. they. are. as. follows:. the. founder. of. Presidentialism with Taiwanese Characteristics; the promoter; the. 政 治 大 that these four presidents 立 all position themselves as with real power and sustainer; and the accomplisher. The author, in some degree, believes. ‧ 國. 學. exercise their authority. The only difference is that due to different environment they are situated, they had adopted different methods to. ‧. perform. The Presidentialism with Taiwanese Characteristics therefore. sit. y. Nat. has its form through the accumulation of experiences. In other words, the. io. er. five dimensions analyzed in this thesis, except the relationship between the executive, are the channels that these presidents utilized to expand. n. al. Ch. the space to exercise their authority.. engchi. i n U. v. Key words: The Relationship between Ruling Party and Government, The Government Relations, The relationship between the executive and legislative, Lee Teng-Hui, Chen Shui-Bian, Ma Ying-Jiu, Tsai Ing-Wen. V. DOI:10.6814/DIS.NCCU.GIDS.011.2018.F09.
(7) 目. 錄. 第 一 章 緒 論 -------------------------------------------------------------1 第一節. 研 究 動 機 與 目 的 ----------------------------------------------------1. 第二節. 研 究 範 圍 與 架 構 ----------------------------------------------------7. 第三節. 研 究 理 論 -------------------------------------------------------------9. 第四節. 研 究 途 徑 與 方 法 ---------------------------------------------------34. 第五節. 文 獻 探 討 ------------------------------------------------------------36. 政 治 大. 第 二 章 現 行 憲 法 規 範 的 總 統 與 行 政 院 長 職 權 -----------------53. 立. 憲 法 本 文 的 規 範 ---------------------------------------------------53. 第二節. 增 修 條 文 的 規 範 ---------------------------------------------------80. ‧ 國. 學. 第一節. ‧. 第 三 章 修 憲 後 之 李 登 輝 時 代 (1991~2000)的 總 統 職 權 行 使 -109 黨 政 關 係 ─ 以 黨 領 政 模 式 -------------------------------------110. 第二節. 府 院 關 係 ----------------------------------------------------------115. 第三節. 行 政 立 法 關 係 ─ 一 致 性 政 府 ----------------------------------121. 第四節. 總 統 在 其 他 層 面 的 權 力 運 作 ----------------------------------127. 第五節. 小 結 ----------------------------------------------------------------132. n. al. er. io. sit. y. Nat. 第一節. Ch. engchi. i n U. v. 第 四 章 陳 水 扁 時 代 的 總 統 職 權 行 使 ---------------------------137 第一節. 黨 政 關 係 ---------------------------------------------------------138. 第二節. 府 院 關 係 ---------------------------------------------------------145. 第三節. 行 政 立 法 關 係 ─ 分 立 性 政 府 ---------------------------------164. 第四節. 總 統 在 其 他 層 面 的 權 力 運 作 ---------------------------------170. 第五節. 小 結 ---------------------------------------------------------------174. VI. DOI:10.6814/DIS.NCCU.GIDS.011.2018.F09.
(8) 第 五 章 馬 英 九 時 代 的 總 統 職 權 行 使 ---------------------------179 第 一 節 黨 政 關 係 ------------------------------------------------------------180 第 二 節 府 院 關 係 ------------------------------------------------------------195 第 三 節 行 政 立 法 關 係 ─ 一 致 性 政 府 ------------------------------------206 第 四 節 總 統 在 其 他 層 面 的 權 力 運 作 ------------------------------------211 第 五 節 小 結 ------------------------------------------------------------------216. 第 六 章 蔡 英 文 時 代 (2016~2018)的 總 統 職 權 行 使 ------------219. 政 治 大 府 院 關 係 ------------------------------------------------------------230 立. 第 一 節 黨 政 關 係 ------------------------------------------------------------220 第二節. ‧ 國. 學. 第 三 節 行 政 立 法 關 係 ─ 一 致 性 政 府 ------------------------------------237 第 四 節 總 統 在 其 他 層 面 的 權 力 運 作 ------------------------------------244. ‧. 第 五 節 小 結 ------------------------------------------------------------------252. sit. y. Nat. 第 七 章 結 論 ----------------------------------------------------------255. er. io. 第 一 節 四 任 總 統 執 政 時 期 的 綜 合 比 較 ---------------------------------255. al. n. v i n 研 究 發 現 ─ 具 台C 灣 特 色 總 統 制 的 成 型 ------------------------264 hengchi U. 第二節. 第 三 節 研 究 建 議 ------------------------------------------------------------268. 參 考 文 獻 ---------------------------------------------------------------275. VII. DOI:10.6814/DIS.NCCU.GIDS.011.2018.F09.
(9) 第一章. 第一節. 緒論. 研究動機與目的 一、研究動機. 2002 年 筆 者 於 政 治 大 學 完 成 了「 我 國 中 央 最 高 行 政 權 歸 屬 ─ 理 論 與實際之研究」的碩士論文，當年的結論，與本論文主題相關大致有 三：(一 )是 依 中 華 民 國 憲 法 增 修 條 文 (以 下 簡 稱 增 修 條 文 )的 內 涵 與 精 神. 政 治 大 來說，由於中央政府體制的若干變動，所以使得我國有法國第五共和 立. ‧ 國. 學. 「 半 總 統 制 」取 向，不 過 行 政 院 長 是 我 國 最 高 行 政 首 長 應 還 是 確 定 的，. ‧. 畢 竟 中 華 民 國 憲 法 本 文 (以 下 簡 稱 憲 法 本 文 )第 五 十 三 條 並 沒 有 任 何 變. sit. y. Nat. 更；至於總統只會在所謂的大政方針上有其決策權，畢竟任何政策要. n. al. er. io. 落實還是得靠行政院來推行，而且責任政治仍是以行政院作為主角。. i n U. v. (二 )是 從 實 際 運 作 狀 況 的 探 討，在 中 國 國 民 黨 (以 下 簡 稱 國 民 黨 )執 政 時. Ch. engchi. 期，不論是動員戡亂時期或是增修條文時期，由於受到「以黨領政」 機制這個關鍵性因素的影響，因此我國中央最高行政權幾乎都是歸屬 於總統，只有在嚴家淦擔任總統、而蔣經國擔任黨主席兼行政院長時 期 除 外；至 於 在 民 主 進 步 黨 (以 下 簡 稱 民 進 黨 )執 政 時 期 1，由 於 陳 水 扁 總統是完全以總統制下的實權總統在操作著各種施政作為，包括人 事、公共政策皆然，所以我們可清楚地看到，我國中央最高行政權是 由 於 撰 寫 時 間 受 限 ， 因 此 當 年 的 研 究 區 間 只 界 定 在 2 000 年 5 月 到 2 002 年 1 月 間。. 1. 1. DOI:10.6814/DIS.NCCU.GIDS.011.2018.F09.
(10) 歸 屬 於 總 統 的 。 (三 )是 建 議 將 來 不 論 我 國 體 制 究 竟 要 走 向 何 方 ， 都 應 再修憲，而相較於總統制與內閣制，半總統制雖然也有些問題存在， 不過筆者仍然認為是我國當前應繼續遵循的制度，這樣一方面可以滿 足人民要求總統是由直選產生，並至少具有部分實權的期待，另一方 面又可讓立法院可像內閣制下的國會較有揮灑的空間，而且這樣的架 構 基 本 上 還 是 屬 於 責 任 政 治 的 機 制 ， 是 與 憲 法 本 文 的 精 神 相 近 (林 育 任 ， 2002：252~264)。 可 惜 ， 一 晃 眼 16 年 的 光 景 過 去 ， 總 統 選 舉 已 經. 政 治 大 歷四次，政黨輪替也輪換三次，然由於主政者的修憲意願低，加上修 立 2， 因 此 使 得 總 統 職 權 行 使 的 相 關 問 題 ， 似 乎 只 是 變 得 更. ‧ 國. 學. 憲門檻提高. ‧. 加爭議、更加混沌不清，真是讓關心我國憲政發展的有志之士，無不. sit. y. Nat. 感到憂心忡忡。. n. al. er. io. 首先，憲法第五十三條未曾有過調整，代表行政院為國家最高行. i n U. v. 政機關並沒有改變，但從近四任總統以降，民間幾乎沒有人認為行政. Ch. engchi. 院長是最高行政首長。曾經有學者以法國行政權為例來類比我國，例 如林水波教授認為，自九七修憲. 3後 ， 中 央 政 府 體 制 已 悄 悄 走 向 行 政. 權換軌制，即總統、政院及立院如均由同一政黨人士出任，則體制的. 2. 增修條文第十二條規定，憲法之修改，須經立法院立法委員四分之一之提議， 四分之三之出席，及出席委員四分之三之決議，提出憲法修正案，並於公告半年 後，經中華民國自由地區選舉人投票複決，有效同意票過選舉人總額之半數，即 通過之，不適用憲法第一百七十四條之規定。 3 所 謂 的 九 七 修 憲 ， 指 的 是 在 19 97 年 7 月 2 1 日 公 佈 的 第 四 次 增 修 條 文 ， 其 主 要 內容包括：取消立法院對行政院長之同意權，行政院長由總統任命之；增加倒閣 權，亦即立法院得對行政院長提出不信任案；增加解散權，使總統於立法院通過 不信任案後十日內，經諮詢立法院長後，得宣告解散立法院等。 2. DOI:10.6814/DIS.NCCU.GIDS.011.2018.F09.
(11) 權力中心就轉換到總統，而如政院及立院由甲黨人士入主、總統由乙 黨 人 士 當 選 ， 則 體 制 的 權 力 中 心 就 由 閣 揆 總 攬 一 切 大 政 (林 水 波 ， 1999： 25)。 問 題 是 ， 我 們 是 不 是 已 經 習 慣 於「 最 高 權 」的 字 面 迷 思 當 中了呢？例如筆者有次在與目前兼任政大合作社理事主席的本論文指 導教授彭立忠談話中，彭教授就曾提及，學校的組織章程中規定，校 務會議是代表最高權力機關，然如眾所周知，校長才是真正決策與成 敗承擔者；又譬如，合作社的組織規範中，社員代表大會是最高權力. 政 治 大 機關，但同理，理事主席才是真正決策與政策成敗承擔者。相同的思 立. ‧ 國. 學. 考邏輯若放在憲法第五十三條的規範與現實總統職權的行使上來觀. 4。 另 外 ， 如 果 實 務 上 的 發 展 顯 示 行 政 院. sit. y. Nat. 個例子的運作方向是相反的. ‧. 察，著實值得我們重新省思「最高權」一詞的意義，雖然它與前述兩. n. al. er. io. 長已不再是我國最高行政首長，換言之，那看來就是換成總統在承擔. i n U. v. 這個角色，不過這符合我國的憲法與相關規範嗎？實在是不無疑慮。. Ch. engchi. 其次，儘管我們不否認在修憲後，憲法是賦予總統擁有若干實質 上的權力，甚至學界也多提出如筆者前揭碩士論文相近的結論，明確 指 出 我 國 是 屬 於 半 總 統 制 的 國 家 (蔡 榮 祥 、 陳 宏 銘 ， 2013： 124~125)， 然更值得關切的是，自李登輝以降的四任總統，他們都會運用一些體 制外的運作來擴大職權的範圍或自身影響力，特別以蔡英文總統就任 校務會議與社員代表大會儘管是最高權力機關，但校長與理事主席才是決策與 政策成敗承擔者；而我國憲法因為賦予行政院長是全國最高行政首長的地位，所 以同樣要求其負政策成敗的責任，然弔詭的是，自從修憲後，從李登輝總統以來 的四位民選總統，在總統職權的行使上，有越來越大、完全凌駕行政院長成為真 正最高行政首長的趨勢，也讓憲法第五十三條似乎成為具文。 4. 3. DOI:10.6814/DIS.NCCU.GIDS.011.2018.F09.
(12) 未久後的一些舉措尤其引人注目. 5。 這 在 我 國 憲 法 規 定 上 ， 總 統 缺 乏. 明確監督的機制與問責的可行性，導致當總統藉由體制外運作而影響 政府的施政作為，究竟這部分的運作，與總統職權明顯之擴張有無直 接的關係，同樣是個令人關注的議題。 再者，黨政關係也一直是影響總統職權行使的一個重要關鍵。李 登 輝 總 統 時 代 (以 下 簡 稱 李 登 輝 時 代 )一 直 是 由 國 民 黨 掌 握 總 統 職 位 與 立 法 院 多 數 席 位，也 就 是 所 謂 的「 一 致 性 政 府 」(unified government)，. 政 治 大 不 過 2000 年 總 統 大 選 的 結 果 ， 卻 使 陳 水 扁 總 統 時 代 (以 下 簡 稱 陳 水 扁 立. ‧ 國. 學. 時 代 )進 入 了 前 所 未 有 的 「 分 立 性 政 府 」 (divided government) ， 儘 管. ‧. 接 續 的 馬 英 九 總 統 時 代 (以 下 簡 稱 馬 英 九 時 代 )以 及 現 在 的 蔡 英 文 總 統. sit. y. Nat. 時 代 (以 下 簡 稱 蔡 英 文 時 代 )都 又 回 到 「 一 致 性 政 府 」 狀 態 ， 但 其 實 他. n. al. er. io. 們都曾利用不同的黨政運作模式來行使其總統職權，甚至是擴張總統. i n U. v. 職權；誠如高朗教授曾提過，一方面在憲法上為不事事親為的總統，. Ch. engchi. 另方面在黨內則是大權在握、鉅細無不聞問的黨魁，久而久之，大家 當 然 就 會 以 為 擔 任 總 統 是 有 權 管 所 有 事 務 的 (高 朗 ， 1992： 19)。 到 底 黨 政 運 作 模 式 對 總 統 職 權 的 行 使 是 扮 演 怎 麼 樣 的 角 色，真 的 需 要 深 究。 不僅如此，除了上述筆者所闡釋的體制外運作以及黨政關係外， 沈有忠教授與吳玉山教授主編的《半總統制下的權力三角：總統│國. 5 參自中時電子報 （ http :// www.chinati mes .co m/ne wsp aper s/2 01 609 180 003 07 -26 01 02 ） 。 20 17 年 11 月 12 日 擷 取 。 4. DOI:10.6814/DIS.NCCU.GIDS.011.2018.F09.
(13) 會│內閣》一書與本論文主題十分有關，誠如其在之主編序中所述， 府會關係引起的爭議，是二元民主的正當性，而府黨關係的爭議，則 可簡化為總統是否適宜兼任黨主席，至於府院關係部分，就是總統領 導 行 政 的 問 題 (沈 有 忠 、 吳 玉 山 主 編 ， 2017： Ⅰ ~Ⅲ )； 就 沈 教 授 所 提 ， 又增加了府會關係與府院關係兩個觀察面項，而這亦是本論文的口試 委員楊日青教授與李炳南教授在大綱審查時曾強調的部份，再加上自 動 員 戡 亂 時 期 臨 時 條 款 (以 下 簡 稱 臨 時 條 款 )沿 襲 下 來 並 進 而 合 憲 化 與. 政 治 大 法 制 化 的 國 家 安 全 會 議 (以 下 簡 稱 國 安 會 )這 個 總 統 可 自 主 運 用 的 組 立. ‧ 國. 學. 織 ， 筆 者 後 續 將 以 「 黨 政 關 係 」、「 府 院 關 係 」、「 行 政 立 法 關 係 」 三 個. ‧. 主 要 互 動 關 係 以 及 「 國 家 安 全 會 議 的 運 作 」、「 體 制 外 的 運 作 」 兩 個 其. y. sit. n. al. er. io. 分析。. Nat. 他層面運作等共五個面向來觀察，進而對總統職權行使有較具廣度的. i n U. v. 一般來說，總統制基本上都是以美國的運作為範本。在此，筆者. Ch. engchi. 先 以 美 國 政 治 學 大 師 薩 托 利 （ Giovanni Sartori） 的 說 法 ， 簡 單 為 它 下 個 定 義：一 個 政 治 系 統 要 是 總 統 制，就 須 (一 )國 家 元 首 (總 統 )直 接 由 人 民 選 舉 ；(二 )在 其 既 定 任 期 內，不 因 議 會 表 決 而 去 職；(三 )他 領 導 或 指 揮其任命的政府。當這三個條件都相符時，我們即無疑有了純粹的總 統 制 (Sartori， 雷 飛 龍 譯 ， 1998： 88)。 雖 然 在 下 面 第 三 節 的 研 究 理 論 中，筆者也會全面性的探討總統制，但回頭看看這二十多年的台灣， 暫且不論成因，其實某種程度與薩托利大師的說法已經相吻合，為了 5. DOI:10.6814/DIS.NCCU.GIDS.011.2018.F09.
(14) 與美國的總統制有所區隔，筆者以「具台灣特色的總統制」一詞來作 為研究假定。 就是持續對於憲政實施的關注，上述引發爭議的問題，讓筆者在 碩 士 論 文 完 成 後 15 年 ， 再 次 動 了 重 啟 這 個 主 題 研 究 的 念 頭 ， 希 望 在 過去鑽研的基礎上，透過更深一層的研究來釐清總統職權的相關問 題，進而找到最適合台灣的模式。我想這對我國未來的憲政發展，是 會有參考價值的。. 立. 政 治 大 二、 研究目的. ‧ 國. 學. (一 )憲 法 規 範 研 析 ： 重 新 釐 清 我 國 憲 法 本 文 以 及 增 修 條 文 對 總 統 與 行. ‧. 政院長職權的規範。. y. sit. n. al. er. io. 權行使。. Nat. (二 )實 際 職 權 行 使 研 析 一 ： 修 憲 後 (1991~2000)之 李 登 輝 時 代 的 總 統 職. i n U. v. (三 )實 際 職 權 行 使 研 析 二 ： 陳 水 扁 時 代 的 總 統 職 權 行 使 。. Ch. engchi. (四 )實 際 職 權 行 使 研 析 三 ： 馬 英 九 時 代 的 總 統 職 權 行 使 。 (五 )實 際 職 權 行 使 研 析 四 ： 蔡 英 文 時 代 (2016~2018)的 總 統 職 權 行 使 。 (六 )希 望 能 在 釐 清 相 關 憲 政 爭 議 後 ， 提 出 一 套 權 責 相 副 且 適 合 我 國 國 情的總統職權制度規範。. 6. DOI:10.6814/DIS.NCCU.GIDS.011.2018.F09.
(15) 第二節. 研究範圍與架構 一、研究範圍. 首先，在憲法規範研析上，將以我國憲法本文與增修條文為準， 臨時條款以及停止適用的憲法本文將不在研究討論範圍；另外，由於 談到總統職權規範，就必須同時和行政院長的職權規範一併探討才有 意義，因此行政院長的職權規範當然是我們必須研討的範圍。 至於在職權行使研析上，李登輝時代則是從第一次修憲後開始，. 政 治 大 時 間 是 從 1991 年 4 月 起 到 2000 年 5 月 ， 涵 蓋 期 間 有 九 年 ， 其 在 任 初 立. ‧ 國. 學. 期雖屬解嚴後，然諸多職權行使是延續臨時條款的授權，故不在本論. ‧. 文討論範圍內；而陳水扁與馬英九時代則將完整檢視其各自八年任期. sit. y. Nat. 的總統職權行使；由於受限於論文撰寫時間，對蔡英文總統的研究將. n. al. er. io. 從 2016 年 5 月 起 到 2018 年 6 月 底 止 的 這 兩 年 的 時 間 。 二、研究架構. Ch. 本論文主要分為七章：. engchi. i n U. v. 第 一 章：緒 論。說 明 本 論 文 之 研 究 動 機 與 目 的、研 究 範 圍 與 架 構 、 研究理論、研究方法與途徑、文獻探討。內容上共分五節。 第二章：現行憲法規範的總統與行政院長職權。本章主要是要深 入分析我國憲法本文以及增修條文對總統與行政院長職權的規範。內 容上共分兩節。 第 三 章：修 憲 後 之 李 登 輝 時 代 (1991~2000)的 總 統 職 權 行 使。除 了 7. DOI:10.6814/DIS.NCCU.GIDS.011.2018.F09.
(16) 第 五 節 的 小 結 外 ， 本 章 是 從 「 黨 政 關 係 」、「 府 院 關 係 」、「 行 政 立 法 關 係 」 三 個 主 要 互 動 以 及 「 國 家 安 全 會 議 的 運 作 」、「 體 制 外 的 運 作 」 兩 個其他層面著手瞭解；其中三個主要互動是各用一節來探討，而兩個 其他層面則是共用一節來探討，內容上共分五節。 第四章：陳水扁時代的總統職權行使。除了第五節的小結外，本 章 是 從 「 黨 政 關 係 」、「 府 院 關 係 」、「 行 政 立 法 關 係 」 三 個 主 要 互 動 以 及「 國 家 安 全 會 議 的 運 作 」 、 「 體 制 外 的 運 作 」兩 個 其 他 層 面 著 手 瞭 解 ；. 政 治 大 其中三個主要互動是各用一節來探討，而兩個其他層面則是共用一節 立. ‧ 國. 學. 來探討，內容上共分五節。. ‧. 第五章：馬英九時代的總統職權行使。除了第五節的小結外，本. sit. y. Nat. 章 是 從 「 黨 政 關 係 」、「 府 院 關 係 」、「 行 政 立 法 關 係 」 三 個 主 要 互 動 以. n. al. er. io. 及「 國 家 安 全 會 議 的 運 作 」 、 「 體 制 外 的 運 作 」兩 個 其 他 層 面 著 手 瞭 解 ；. i n U. v. 其中三個主要互動是各用一節來探討，而兩個其他層面則是共用一節. Ch. 來探討，內容上共分五節。. engchi. 第 六 章：蔡 英 文 時 代 (2016~2018)的 總 統 職 權 行 使。 除 了 第 五 節 的 小 結 外 ， 本 章 是 從 「 黨 政 關 係 」、「 府 院 關 係 」、「 行 政 立 法 關 係 」 三 個 主 要 互 動 以 及 「 國 家 安 全 會 議 的 運 作 」、「 體 制 外 的 運 作 」 兩 個 其 他 層 面著手瞭解；其中三個主要互動是各用一節來探討，而兩個其他層面 則是共用一節來探討，內容上共分五節。 第七章：結論。先說明四任總統執政時期的綜合比較，進而提出 8. DOI:10.6814/DIS.NCCU.GIDS.011.2018.F09.
(17) 本文的研究發現─具台灣特色總統制的成型，最後提出具體的研究建 議，內容上共分三節。 本論文的研究架構如下： 半總統制理論. 總統制理論. 關於總統與行政院長職權的現行憲法規範. 政 治 大 馬英九 立陳 水 扁. 李登輝. 使. 使. 職權行 使. ‧ 國安會的運作. Ch. i n U. n. al. 行政立法關係. 體制外的運作. er. io. 府院關係. sit. y. Nat. 黨政關係. 職權行. 學. 使. 職權行. ‧ 國. 職權行. 蔡英文. engchi. v. 結論. 第三節. 研究理論. 由於本論文的研究是奠基於對「總統制」與「半總統制」理論架 構探討延伸而來，因此這兩個制度的異同便是本論文分析的基礎。. 9. DOI:10.6814/DIS.NCCU.GIDS.011.2018.F09.
(18) 一、總統制 (一 )總 統 制 的 定 義 所 謂「 總 統 制 」(presidentialism)，是 指 總 統 由 民 選 (間 接 選 舉 或 直 接 選 舉 )產 生， 任 期 固 定，身 兼 行 政 大 權，而 且 除 非 遭 受 彈 劾 或 主 動 請 辭，不因國會不信任而去職的制度。在此一制度之下，行政、立法、 司 法 三 權 之 間，各 有 清 晰 職 掌，彼 此 制 衡。行 政 權 與 立 法 權 相 互 獨 立 ， 不 相 統 屬 (周 世 輔 、 周 陽 山 ， 1995： 139)。. 政 治 大 總 統 制 基 本 上 是 分 權 (separation of power)理 論 的 產 品 ， 法 國 大 政 立. ‧ 國. 學. 治 思 想 家 孟 德 斯 鳩 (Montesquieu)在 其 經 典 名 著 法 意 (De Esprit des. ‧. Louis)中 首 先 提 出 權 力 分 立 的 理 論，他 認 為 人 民 的 自 由 與 權 利，只 有 在. sit. y. Nat. 限制國家權力，禁止其濫用的情況下，才能有效獲得保障，為抑止權. n. al. er. io. 力 的 濫 用 ， 他 主 張 以 「 權 力 制 衡 權 力 」 (Le Pouvior arrest Le pouvior). i n U. v. 並 從 抑 制 政 府 權 力 的 橫 暴，以 保 障 人 民 自 由 與 權 利，建 立 其 著 名 的「 權. Ch. engchi. 力 分 立 與 權 力 制 衡 」 理 論 ， 孟 氏 把 國 家 權 力 分 為 立 法 (Pouvior Legislatif)、 行 政 (Pouvior Exeutif)、 司 法 (Pouvior Judiciare)三 種 ， 立 法 權屬於議會、行政權屬於政府、司法權屬於法院，此三種權力不但分 離不集中於一人，而且使權力間彼此分立而牽制均衡，以防止權力腐 化 ， 並 使 人 民 之 自 由 與 權 利 有 充 分 的 保 障 (董 翔 飛 ， 1992： 4)。 所 以 我 們 可 以 說，總 統 制 是 具 體 實 踐 孟 德 斯 鳩 之 三 權 分 立 說 的 一 種 政 治 制 度。 依 著 名 的 美 國 政 治 學 者 Austin Ranny 之 想 法 ， 在 所 有 的 總 統 制 民 10. DOI:10.6814/DIS.NCCU.GIDS.011.2018.F09.
(19) 主國家，立法、行政，以及司法部門，都是藉由以下兩種主要的機制 加 以 分 立 (Ranny， 倪 達 仁 譯 ， 1995： 294~295)： 1.人 事 分 立 (separation of personnel) 美國憲法明確規定任何人不得同時在行政、立法或司法三個部 門，擔 任 一 個 以 上 職 務。美 國 憲 法 第 一 條 第 六 項 即 明 文 規 定： 「凡於美 國政府任職之人員，於其任期內，不得為參議員或眾議員。」就是一 個具體證明。. 政 治 大 2.制 衡 (checks and balances) 立. ‧ 國. 學. 就美國而言，美國憲法的設計，並非將政府的三大部門彼此徹底. ‧. 分 離，而 是 分 別 賦 予 每 一 個 部 門 對 其 他 部 門 具 有 若 干 牽 制 權 (checks)，. sit. y. Nat. 並使每一個部門能夠與另外兩個部門彼此之間保持適當的平衡. n. al. er. io. (balances)─ 此 即 是 所 謂 的 制 衡 。. i n U. v. 是 故 我 們 簡 單 為 其 下 個 定 義 ： 一 個 政 治 系 統 要 是 總 統 制 ， 就 須 1.. Ch. engchi. 國 家 元 首 (總 統 )直 接 由 人 民 選 舉；2.在 其 既 定 任 期 內，不 因 議 會 表 決 而 去 職 ； 3.他 領 導 或 指 揮 其 任 命 的 政 府 。 當 這 三 個 條 件 都 相 符 時 ， 我 們 即 無 疑 有 了 純 粹 的 總 統 制 (Sartori， 雷 飛 龍 譯 ， 1998： 88)。 (二 )總 統 制 的 特 徵 綜觀學者. 6看 法 ， 總 統 制 具 有 下 列 各 項 特 徵 ：. 綜 合 以 下 學 者 的 論 點 ， 包 括 了 鄒 文 海 ( 鄒 文 海 ， 1 993 ： 2 72 ~280 ) 、 華 力 進 ( 華 力 進 ， 19 93 ： 3 02 ~3 04 ) 、 Gio vanni Sar tor i( Sar to r i， 雷 飛 龍 譯 ， 19 98 ： 8 7 ~8 8) 、 苗 永 序 ( 苗 永 序 ， 1 9 96 ： 11 7 ~1 21) 、 謝 瑞 智 ( 謝 瑞 智 ， 1 999 ： 5 03 ~504 ) 、 劉 義 周 ( 劉 義 周 ， 19 98 ： 1 47 ) 、 湯 德 宗 ( 湯 德 宗 ， 1 9 98 ： 6 ~7 ) 、 高 朗 ( 高 朗 ， 1 99 3 ： 67 ) 及 周 陽 山. 6. 11. DOI:10.6814/DIS.NCCU.GIDS.011.2018.F09.
(20) 1.三 權 分 立 清 晰 ， 相 互 制 衡 ， 各 權 之 間 擁 有 彼 此 抗 衡 之 權 ， 亦 即 政 治 體系並無單一的權力中心。但制衡本身則係依賴複雜之制度設計。 2.總 統 係 國 家 元 首 ， 兼 任 行 政 首 長 ， 對 人 民 負 責 ， 對 憲 法 負 責 ， 而 且 大 權 在 握，即 係 國 家 主 權 象 徵，亦 負 責 實 際 政 治 成 敗。但 因 任 期 固 定 ， 除 任 期 屆 滿 不 再 當 選 連 任 外，一 般 而 言，民 意 無 法 迫 其 提 前 去 職 (因 違 法 失 職 而 受 國 會 彈 劾 者 除 外 )。 3.閣 員 僅 對 總 統 負 責 ， 亦 不 得 兼 任 國 會 議 員 。 一 般 而 言 ， 總 統 有 充 分. 政 治 大 權力任命閣員，閣員不對國會負責，但其任命在有些國家則須經由國 立. ‧ 國. 學. 會的同意。. ‧. 4.總 統 可 由 間 接 選 舉 或 直 接 選 舉 產 生 ， 但 是 與 國 會 議 員 選 舉 分 開 舉. sit. y. Nat. 行，總統本人亦非國會之一員。. n. al. er. io. 5.總 統 無 權 解 散 國 會，但 可 否 決 (veto)國 會 所 提 法 案，國 會 除 非 以 特 別. i n U. v. 多 數 (通 常 係 三 分 之 二 )再 行 通 過 ， 否 則 無 法 推 翻 總 統 的 否 決 。. Ch. engchi. 6.總 統 任 期 通 常 不 超 過 兩 任 。 在 拉 丁 美 洲 多 限 制 為 一 次 一 任 ， 不 得 連 選連任。有的國家甚至規定均不得連任。 7.總 統 公 布 法 令，不 需 內 閣 副 署。在 總 統 制 國 家，國 會 所 通 過 之 法 案 ， 送請總統公布施行時，總統如認為不合行政需要時，即可退請國會覆 議。反之，若總統認為係可行之方案，則不須內閣之副署，總統一人 簽字即生效力。另外，總統任命高級官員例如各部會首長、駐外大使. ( 周 世 輔 、 周 陽 山 ， 1 995 ： 1 39 ~1 40) 等 。 12. DOI:10.6814/DIS.NCCU.GIDS.011.2018.F09.
(21) 等所發佈之人事命令，亦不需內閣副署，總統一人簽字即屬有效。此 項特徵與內閣制政府大有差別。 而 從 立 法 效 率 來 看 ， 朱 志 宏 教 授 指 出 總 統 制 特 徵 有 (周 育 仁 ， 1999： 72~73； 朱 志 宏 ， 1998)： 1.總 統 之 內 閣 為 其 諮 詢 、 提 供 意 見 ， 最 後 決 策 以 總 統 意 見 為 統 一 。 2.總 統 對 其 人 事 有 主 導 權 。 3.總 統 為 最 高 行 政 首 長 ， 並 為 主 要 立 法 者 ； 總 統 有 召 集 國 會 與 咨 文 及. 立. 覆議權。. 政 治 大. ‧ 國. 學. 不 僅 如 此 ， 美 國 政 治 學 者 R. C. Bone 教 授 更 從 較 細 節 性 的 特 徵 來. ‧. 描 述 總 統 制 (張 世 熒 ， 1996： 67； R. C. Bone， 1972： 335~336)：. sit. y. Nat. 1.權 威 的 持 有 是 分 享 的 ， 並 以 憲 法 仔 細 地 分 配 參 與 的 程 度 ， 但 如 同 內. n. al. er. io. 閣制一樣，權威愈來愈移向行政部門。. i n U. v. 2.總 統 既 是 國 家 元 首 ， 又 是 政 府 行 政 部 門 的 首 長 。. Ch. engchi. 3.總 統 獨 立 於 立 法 部 門 ， 而 有 職 務 上 的 任 期 。 4.總 統 很 少 像 內 閣 制 國 家 的 閣 揆 一 樣 ， 擔 任 政 黨 的 領 袖 。 5.因 為 職 位 的 獨 立 任 期 ， 即 使 是 最 具 權 力 的 總 統 ， 在 巔 峰 狀 態 下 也 很 少有能力去威脅反對他政策的國會議員。 6.(國 會 )對 撥 款 的 控 制，調 查 和 聽 證 的 權 力，以 及 拒 絕 同 意 總 統 對 行 政 或司法部門的人事任命，代表立法機關具有效的控制性。 另 外 ， Alfred Stepan 與 Cindy Skach 則 將 「 純 粹 總 統 制 」 (pure 13. DOI:10.6814/DIS.NCCU.GIDS.011.2018.F09.
(22) presidentialism)的 特 性 簡 化 成 下 列 兩 項 (周 陽 山 ， 1996： 51； Alfred Stepan and Cindy Skach， 1993： 1~22)： 1.立 法 權 來 自 選 民 的 定 期 託 付 ， 而 且 有 其 自 身 的 合 法 性 (legitimacy)泉 源。 2.行 政 權 也 來 自 選 民 的 定 期 託 付 ， 如 同 立 法 權 一 樣 ， 亦 有 自 身 之 合 法 性泉源。 但是此種制度極可能導致政治僵局，因為權力的分散使得彼此各. 政 治 大 行其事，少了一超然的國家元首更使僵局不易解開，往往使總統制的 立. ‧ 國. 學. 總統不是變成超強總統就是變成跛腳總統，制度的傾斜程度大於內閣. ‧. 的 穩 定 性 (周 育 仁 ， 1999： 73)。. sit. y. Nat. 以上這些特徵或要件，或許未必就能涵蓋世界上所有被認為總統. n. al. er. io. 制的情況，但總統制運作的基本精神，卻可從這裡很明白的被呈現出. i n U. v. 來，這是十分值得參考的。不過不管如何，若真的要對總統制的特徵. Ch. engchi. 作一說明，筆者覺得，最重要也是最簡單的一個特徵，應是國家元首 即最高行政首長。 (三 )總 統 制 的 優 缺 點 綜合國外學界的相關研究，我們大致可將總統制的利弊得失摘要 如 下 (郭 正 亮，1997：89；Arend Lijphart，1992；Matthew S. Shugart and John M. Carey， 1992； Juan Linz and Arturo Valenzuela， 1994)：. 14. DOI:10.6814/DIS.NCCU.GIDS.011.2018.F09.
(23) 優. 點. 缺. 點. 1. 個 人 競 爭 有 利 權 責 分 明 ：. 1. 個 人 競 爭 導 向 勝 者 全 贏 ：. 總統直選傾向個人競爭，選民較. 總統競爭易造成勝者全贏的零和. 易區別，有利權責明確化。. 競爭，因此較易激化政治衝突。. 2. 權 力 分 立 有 利 保 障 自 由 ：. 2. 權 力 分 立 損 及 政 府 效 能 ：. 政 治 大 權力分立有利制衡，避免行政權 權力分立造成府會對峙，剛性任 立. ‧ 國. 學. 和立法權勾結，保障公民權益. 期使府會僵局難以化解，缺乏政. ‧. 治 機 動 性 (immobilism)。 3. 直 選 總 統 妨 礙 溝 通 妥 協 ：. 超然中立，有利全國政治整合。. 總統身為全國最高民意領袖，易. sit. n. er. io. al. y. Nat. 3. 直 選 總 統 打 破 特 殊 利 益 ：. 民粹動員，可以制衡國會濫權。. Ch. i n U. v. 產生權力幻覺，易訴諸民粹動. engchi. 員，不利政黨協商和妥協。. 4. 剛 性 任 期 有 利 菁 英 代 謝 ：. 4. 剛 性 任 期 導 致 施 政 斷 層 ：. 避免長期政權壟斷，促進新陳代. 因人統治，政策斷層，任期限制. 謝。. 造成施政限制。. 以優點來說，依照盧瑞鍾教授曾做過的一份研究，總統制在下列 十 項 指 標 較 內 閣 制 優 勝 (盧 瑞 鍾 ， 1995： 19~23)： 15. DOI:10.6814/DIS.NCCU.GIDS.011.2018.F09.
(24) 1.政 府 安 定 ： 內 閣 制 弱 ， 總 統 制 強 。 2.適 才 適 任 ： 內 閣 制 弱 ， 總 統 制 稍 佳 。 3.國 家 需 要 ： 內 閣 制 易 忽 略 ， 總 統 制 較 有 利 。 4.顧 此 失 彼 ： 內 閣 制 可 能 ， 總 統 制 能 避 免 。 5.專 家 行 政 ： 內 閣 制 弱 ， 總 統 制 強 。 6.行 政 專 制 ： 內 閣 制 可 能 ， 總 統 制 少 。 7.議 員 自 由 ： 內 閣 制 低 ， 總 統 制 高 。. 政 治 大 8.耳 目 一 新 ： 內 閣 制 無 ， 總 統 制 常 有 。 立. ‧ 國. 學. 9.英 雄 崇 拜 ： 內 閣 制 弱 ， 總 統 制 強 。. ‧. 10.人 人 平 等 ： 內 閣 制 可 能 稍 遜 ， 總 統 制 強 。. sit. y. Nat. 另 外 ， Shugart 和 Carey 則 從「 責 任 歸 屬 性 」(accountability)、「 指. n. al. er. io. 證 政 府 的 能 力 」(identifiability)、「 相 互 制 衡 」(mutual checks)和「 仲 裁. i n U. v. 角 色 」(arbiter)四 方 面 來 說 明 總 統 制 的 優 點 (李 憲 榮，1998：90~92；高. Ch. engchi. 朗 ， 1997： 7~8； Shugart and Carey， 1992： 44~49)： 1.「 責 任 歸 屬 性 」 就 是 決 策 者 對 選 民 負 責 的 程 度 和 方 法 。 2.「 指 證 政 府 的 能 力 」 是 指 選 民 在 選 舉 之 前 能 指 證 選 舉 後 由 誰 組 成 政 府的能力，亦即確認選後可能的執政人選。 3.「 相 互 制 衡 」 指 在 分 權 原 則 下 ， 國 會 議 員 對 法 案 的 投 票 不 必 顧 慮 其 結 果 是 否 違 害 政 府 (內 閣 )的 生 存 ， 而 是 就 法 案 的 優 點 投 票 。 4.「 仲 裁 角 色 」 是 指 總 統 能 以 超 黨 派 身 分 成 為 政 治 衝 突 的 仲 裁 者 。 16. DOI:10.6814/DIS.NCCU.GIDS.011.2018.F09.
(25) 不過，一般學界. 7多 認 為 ， 總 統 制 比 較 不 利 於 民 主 體 制 的 鞏 固 與. 發 展 。 這 主 要 是 因 為 下 列 的 原 由 (周 世 輔 、 周 陽 山 ， 1995： 140~142； Guillermo O’Donnell and Philippe C. Schmitter， 1986： 60~61)： 1.總 統 制 較 不 具 彈 性 ， 遇 行 政 權 與 立 法 權 相 持 不 下 時 ， 無 法 以 倒 閣 或 解 散 國 會 訴 諸 民 意 解 決，而 只 有 將 僵 局 拖 延 下 去，直 到 任 期 屆 滿 為 止。 但在此一過程中，極易引發民怨，或招致軍方或情治系統不滿，進而 造成政治動盪局面，或者導致民主體制的崩潰及逆退. 8。. 政 治 大 2.總 統 選 舉 是 一 種「 零 和 」(zero-sum)式 的 競 爭 ， 而 不 似 內 閣 制 下 的 國 立. ‧ 國. 學. 會大選，失敗的黨派仍可在國會中擁有一定比例的議席，不會「全盤. ‧. 皆 輸 」，並 可 繼 續 扮 演 制 衡、監 督 之 角 色。但 在 總 統 制 之 下，總 統 選 舉. sit. y. Nat. 失敗的黨派及其候選人，卻只能在數年之後捲土重來，很可能會因再. n. al. er. io. 次失敗而輸掉整個政治生命。因此總統制下的總統大選往往形成極激. i n U. v. 烈的對決局面，而各方候選人更不惜以「全國式總動員」方式，爭取. Ch. engchi. 群眾的支持，結果極易引發政治動亂或社會失序的危機，較不利於民 主體制的穩定與成長. 9。. 當 然 ， 國 際 上 也 有 不 少 學 者 為 總 統 制 辯 護 。 像 Do nald L. Hor o witz 就 曾 提 出 ， 非 洲 地 區 一 些 內 閣 制 國 家 的 民 主 經 驗 ， 同 樣 會 造 成 民 主 的 反 覆 ( 高 朗 ， 199 7 ： 7 ； Ho ro witz， 1 99 0 ： 73 ~79 ) 。 而 K ur t vo n Mettenhei m 及 B ert A. Ro ck man 也 認 為 ， 許 多對總統制的批評，往往只注意總統制的危險，卻忽略了其對確立民主帶來的貢 獻 ( 高 朗 ， 19 97 ： 1 0 ~11 ； Mettenhei m and Ro ckma n， 1 9 97 ： 1 36 ~2 46) 。 8 在 1 970 年 代 中 ， 南 美 各 國 的 總 統 制 面 臨 嚴 重 挑 戰 ， 除 了 哥 倫 比 亞 和 委 內 瑞 拉 兩 國 外 ， 文 人 政 府 均 被 推 翻 ， 並 建 立 起 軍 人 政 權 。 直 到 1 980 年 代 初 ， 才 逐 漸 展 開 民 主 化 歷 程 ， 但 軍 人 政 變 仍 未 能 終 止 。 1 992 年 2 月 初 ， 委 內 瑞 拉 即 爆 發 了 流 產 的 軍 事 政 變 ( 周 世 輔 、 周 陽 山 ， 1 9 95 ： 14 0) 。 9 根 據 美 國 學 者 G. B ingh am Po well 的 分 析 ， 在 總 統 制 下 動 盪 發 生 的 比 例 及 造 成 死 亡 的 人 數 ， 遠 比 議 會 內 閣 制 之 下 的 情 況 嚴 重 ， 其 具 體 數 據 是 ： ( 一 ) a.1 958 ─ 1 96 7 年 ， 暴 動 中 間 值 比 例 是 (總 統 制 ： 多 數 決 議 會 內 閣 制 ： 比 例 代 表 議 會 內 閣 制 )： 7. 17. DOI:10.6814/DIS.NCCU.GIDS.011.2018.F09.
(26) 3.總 統 制 是 一 人 當 政 ， 集 全 國 民 眾 之 期 望 於 一 身 。 而 且 總 統 當 選 人 往 往也深具個人魅力。如果執政成績不佳，則易造成選民寄望的幻滅， 甚至引發政治動盪或軍人干政。 4.總 統 制 對 政 黨 組 織 的 發 展 與 黨 紀 的 維 繫 ， 較 為 不 利 。 總 統 制 之 下 的 國會議員，其選舉往往並非與總統選舉同時舉行，而且國會與總統常 係由不同政黨控制，總統又無法解散國會，提前大選，因此國會議員 黨紀束縛較小，自主性高。一位議員往往只要盡心照顧本選區的選民. 政 治 大 利益，而無須黨的全力支援，即可當選，因此造成黨紀不彰的現象， 立. ‧ 國. 學. 亦不利於政黨組織的發展。由於政黨黨紀維持不易，導致政黨的責任. ‧. 政治不易制度化，也較不利於民主成長。. sit. y. Nat. 5.如 果 總 統 個 人 聲 望 甚 隆 ， 又 得 到 國 會 同 黨 議 員 全 力 支 持 ， 則 其 權 力. n. al. er. io. 將極大無比，甚至使制衡機制無法落實運作，造成獨裁局面，進而壓. i n U. v. 抑反對力量，形成民主的倒退。這在許多拉丁美洲國家尤為常見之現 象. 10。. Ch. engchi. 0.1 4 ： 0.07 ： 0 .0 1 ； b.19 67 ─ 19 76 年 ， 上 項 之 比 例 是 0 .15 ： 0 .0 3 ： 0.02 。 ( 二 ) a.195 8 ─ 19 67 年 ， 暴 動 造 成 死 亡 人 數 中 間 值 比 例 是 ( 總 統 制 ： 多 數 決 議 會 內 閣 制 ： 比 例 代 表 議 會 內 閣 制 ) ： 0 .1 8 ： 0 .01 ： 0 .0 3 ； b . 196 7 ─ 19 76 年 ， 上 項 之 比 例 是 0.5 3 ： 0.30 ： 0 .0 0 。 上 述 之 多 數 決 ( major itar ian) 議 會 內 閣 制 是 指 議 員 係 單 一 選 區 ， 過 半 數 得 票 數 而 當 選 的 。 而 比 例 代 表 ( p rop or tio nal r ep resentatio n) 議 會 內 閣 制，則是指議員依政黨得票比例而當選的。根據上列數據，在總統制下發生暴動 的比例最高，造成死亡的人數比例亦最高。議會內閣制的兩種支類型的比例則要 低 得 多 。 換 言 之 ， 總 統 制 的 政 治 及 社 會 安 定 性 較 低 ( 周 世 輔 、 周 陽 山 ， 199 5 ： 141 ； G. B ingha m P o well， 19 82 ： 6 1 ~62 ) 。 10 最 著 名 的 例 子 ， 厥 為 阿 根 廷 的 培 倫 (J uan Pero n， 1 89 4 ~19 74 ) 。 19 46 年 ， 培 倫 當 選阿根廷總統，在他當政期間，鼓勵工業發展，並引進社會福利制度，將銀行、 運輸事業、公共設施改為國營，得到工人階級廣泛支持，成為民粹主義 (po p ulism) 的 領 袖 。 後 來 經 濟 情 況 惡 化 ， 工 業 擴 張 走 下 坡 ， 培 倫 乃 藉 機 鎮 壓 異 己 ， 壓 制 民 權 活 動 ， 並 將 反 對 者 送 入 監 獄 。 1 9 55 年 ， 他 在 教 會 與 地 主 階 級 的 反 18. DOI:10.6814/DIS.NCCU.GIDS.011.2018.F09.
(27) 對 於 總 統 制 的 制 度 優 缺 點 討 論 最 為 精 闢 而 令 人 信 服 的 ， 應 是 Linz 在 1994 年 提 出 的 「 Presidential or Parliamentary Democracy： Does It Make a Difference？ 」一 篇 長 文 (彭 錦 鵬 ，2000： 6；Lane，2000：29)。 Linz 認 為 總 統 制 的 基 本 特 質 有 兩 項 ： 1.是 「 雙 元 民 主 正 當 性 」 (dual democratic legitimacy)； 2.是 「 僵 硬 性 」 (rigidity)(彭 錦 鵬 ， 2000： 6； Linz， 1994： 6)。 雙元民主正當性指的是人民直接選舉總統和國會。而僵硬性是指總統. 政 治 大 和國會的關係，亦即當國會不喜歡總統而總統又有違憲、違法時，並 立. ‧ 國. 學. 無法罷免總統。這兩種憲法特性的結果是，政體非常可能碰到無法解. ‧. 決 的 僵 局 (彭 錦 鵬 ， 2000：6)。而 Linz 認 為 ，總 統 制 的 諸 多 特 點 和 問 題. y. sit. n. al. er. io. 1994： 6)。. Nat. 1 1 ， 都 是 由 這 兩 個 主 要 的 特 性 所 衍 生 出 來 的 (彭 錦 鵬 ， 2000： 6； Linz，. i n U. v. 不 過 學 者 彭 錦 鵬 認 為 (彭 錦 鵬 ， 2000： 6)， Linz 所 指 出 的 這 兩 項 特. Ch. engchi. 質，並不足以立刻推演出總統制的另一重要特徵，即總統所扮演國家 元首與政府首長的雙元代表性角色。此一雙元代表性角色，在總統制 實際行政的過程中，與總統和軍隊、文官的互動關係息息相關，此一 特點是相當突出的。 對 下 ， 被 軍 方 發 動 政 變 推 翻 。 1 9 73 年 ， 培 倫 獲 准 返 國 ， 9 月 間 再 度 當 選 總 統 ， 次 年 7 月 逝 世 ， 由 其 妻 子 伊 沙 貝 兒 ( I sab el P ero n) 繼 任 總 統 ， 1 976 年 因 軍 事 政 變 而 下 野 ( 周 世 輔 、 周 陽 山 ， 19 95 ： 14 2) 。 11 就 總 統 制 特 質 而 言 ， Linz 認 為 該 制 容 易 產 生 憲 政 僵 局 、 造 成 府 會 爭 權 ， 不 利 民 主 的 發 展 。 他 的 論 據 有 以 下 幾 點 ： 1 . 雙 重 合 法 性 的 危 機 ； 2 .制 度 缺 乏 彈 性 ； 3 . 政 治 責 任 歸 屬 不 明 ； 4 .「 贏 者 全 拿 」 ( win ner takes all) 的 零 和 競 賽 ； 5 .容 易 造 就 民 粹 式 領 袖 ( po p ulist lead er)( 高 朗 ， 1 997 ： 4 ~6 ； Linz， 1 994 ： 6 ~19 ) 。 19. DOI:10.6814/DIS.NCCU.GIDS.011.2018.F09.
(28) 因 此 ， 結 合 了 Linz 及 其 個 人 的 見 解 ， 彭 錦 鵬 進 一 步 提 出 了 總 統 制 三 項 主 要 制 度 性 困 境 (彭 錦 鵬 ， 2000： 6~14； Linz， 1994)： 1.雙 元 選 舉 下 ， 施 政 成 效 誰 應 負 責 不 明 確 。 2.總 統 與 國 會 任 期 固 定 下 ， 行 政 立 法 僵 局 並 無 解 決 機 制 。 3.總 統 與 國 會 的 雙 元 代 表 性 ， 造 成 不 同 民 意 要 求 的 衝 突 。 整體而言，總統制對於新興國家的影響有正反兩面的不同看法， 即便在民主成熟的美國也同樣會有兩種不同評價，然不可否認的是，. 政 治 大 關於總統制在凝聚力與動員上的強大性，也常成為當政者所注視的焦 立. ‧ 國. 學. 點所在。分立與制衡的藝術，明顯的考驗著每一個適用總統制的國家. 二、半總統制. n. al. er. io (一 )半 總 統 制 的 定 義. sit. y. Nat. 一項認知。. ‧. (周 育 仁 ， 1999： 77)， 而 這 也 是 我 們 在 看 總 統 制 的 優 缺 點 時 ， 該 有 的. Ch. engchi. i n U. v. 1980 年，著 名 的 法 國 學 者 Maurice Duverger 在 European Journal of Political Research 上 發 表 了「 一 種 新 的 政 治 模 型：半 總 統 制 政 府 」(A New Political System : Semi-Presidential Government)一 文，正 式 使 用「 半 總 統 制 」一 辭. 1 2，開 啟 了 一 個 比 較 政 治 學 中 的 新 制 度 概 念 (周 陽 山，1996：. 56)。. Duverger 應 早 在 1 970 年 就 已 提 出 過 「 半 總 統 制 」 概 念 ， 只 是 他 將 其 研 究 限 制 在 法 國 ( 吳 玉 山 ， 2 00 0a:1) 。 12. 20. DOI:10.6814/DIS.NCCU.GIDS.011.2018.F09.
(29) 所謂半總統制. 13. (semi-presidential system)， 依 Duverger 的 比 較. 建構，是指有一個普選所產生的共和國總統，並擁有其個人的權力， 同 時 又 有 一 個 依 賴 國 會 信 任 而 存 在 的 政 府 (Duverger， 羅 靜 如 、 鍾 國 允 譯 ， 1991： 66)。 簡 單 來 說 ， 就 是 指 總 統 經 由 直 選 產 生 ， 而 總 理 及 內 閣 係 對 國 會 負 責，並 將 兩 者 結 合 於 一 的 政 府 制 度 (周 世 輔、周 陽 山，1995： 149)。 大 體 而 言 ， 這 種 由 議 會 內 閣 制 與 總 統 制 衍 生 而 來 的 政 府 體 系 ， 主要係指全民直選的總統根據憲法賦予其之權責，共同與國會選出之. 政 治 大 內 閣 總 理 來 決 定 國 家 的 政 策 取 向 (吳 東 野 ， 1996a： 73)。 只 是 由 於 各 國 立. ‧ 國. 學. 14憲 法 對 總 統 職 權 的 規 範 不 一 ， 而 總 統 實 際 上 行 使 的 權 力 亦 有 強 勢 與. 15出 現 。. sit. y. Nat. 四海衡量的標準. ‧. 弱 勢 之 別 (吳 東 野 ， 1996b:39)， 因 此 其 實 並 沒 有 一 個 很 明 確 、 可 放 諸. n. al. er. io. 學 者 間 對 此 名 辭 之 使 用 並 不 統 一 ， 像 本 論 文 引 用 D uverger 所 提 出 的 「 半 總 統 制 」 ， 在 國 內 有 周 陽 山 ( 周 陽 山 ， 1 99 6 ： 50 ~6 1 ； 周 世 輔 、 周 陽 山 ， 1 9 95 ： 149 ~1 57 ) 、 吳 東 野 ( 吳 東 野 ， 19 96 a： 72 ~85 ； 吳 東 野 ， 1 9 96b ： 3 7 ~49 ) 、 吳 玉 山 ( 吳 玉 山 ， 2 0 00b ： 1 ~34 ) ， 在 國 外 有 Sar to r i( Sar tor i， 雷 飛 龍 譯 ， 19 98 ： 1 2 7~146 ) 等 學 者 所 主 張 ； 而 「 雙 首 長 制 」 則 有 黃 錦 堂 ( 黃 錦 堂 ， 1 994 ： 7 35 ~781 ) 、 郭 正 亮 ( 郭 正 亮 ， 19 97 ： 8 3 ~11 8) 、 周 育 仁 ( 周 育 仁 ， 1 99 9 ： 77 ~82 ) 、 董 翔 飛 ( 董 翔 飛 ， 1 992 ： 2~13) 、 華 力 進 ( 華 力 進 ， 1 993 ： 3 04 ~309 ) 、 李 國 雄 ( 李 國 雄 ， 1 99 7 ： 83 ~11 8) 、 張 台 麟 等 學 者 所 使 用 ； 另 外 還 有 鍾 國 允 ( 鍾 國 允 ， 199 2 ： 42 ~4 6) 所 提 出 的「 二 元 領 導 制」，以及若干學者所用的「混和制」等。之所以會有這麼多名辭，事實上是因 「 混 合 」之 特 性 而 造 成 的 權 力 歸 屬 有 關 ( 呂 炳 寬 ， 1 995 ： 2 91 ~292 ) 。 不 過 儘 管 名 辭 眾多，但基本定義上差距不大，當然亦有人持不同看法，如吳東野教授就認為 「 半 總 統 制 」與「 雙 首 長 制 」概 念 不 同 ( 吳 東 野 ， 199 6b ： 3 9) ， 然 這 畢 竟 還 是 少 數 。 至於本文之所以採用「半總統制」之名辭，主要是因為這是由最早研究相關理論 的 Duverger 所 提 出 的 ， 再 加 上 本 論 文 在 研 究 上 多 以 此 為 基 礎 ， 遂 引 用 之 。 14 根 據 Duverger 於 1 980 年 發 表 的 一 篇 論 文 中 所 提 出 之 研 究 結 果 顯 示 ， 共 有 七 國 符合其「半總統制」架構，它們分別是法國第五共和、芬蘭、奧地利、愛爾蘭、 冰 島 及 威 瑪 德 國 ( 1 91 9 -1 933 ) ， 另 外 19 75 年 的 葡 萄 牙 憲 法 也 有 相 同 的 設 計 (Duverger ， 羅 靜 如 、 鍾 國 允 譯 ， 1 99 1 ： 66 ) 。 15 半總統制可以依據不同的區分標準分為不同的類型，例如以總統權力的大小 可以分為「強勢總統的半總統制」和「弱勢總統的半總統制」；以總統和國會多 數是不是屬於同一政黨可以分為「府會一致的半總統制」和「府會分立的半總統 制」；以國會中的有效政黨數目又可以分為「兩黨制的半總統制」和「多數黨的 半總統制」。總統權力大小、府會一致性和政黨體系是在半總統制下決定政治穩 13. Ch. engchi. i n U. v. 21. DOI:10.6814/DIS.NCCU.GIDS.011.2018.F09.
(30) 所 以 儘 管 Duverger 提 出 了 半 總 統 制 的 概 念 ， 且 也 提 到 了 七 個 國 家 ， 不 過 在 他 的 研 究 中 ， 卻 可 發 現 它 們 在 實 踐 上 的 差 異 性 (Duverger， 羅 靜 如 、 鍾 國 允 譯 ， 1991： 67~73)： 1.總 統 有 名 無 實 的 三 個 國 家 ： 奧 地 利 、 愛 爾 蘭 和 冰 島 。 2.總 統 具 有 權 勢 (all-powerful)的 國 家 ： 法 國 。 3.總 統 與 政 府 平 衡 的 三 個 國 家 ： 威 瑪 德 國 、 芬 蘭 和 葡 萄 牙 。 4.半 總 統 制 憲 法 規 畫 了 政 府 的 二 頭 政 治 (dyarchy)， 亦 即 在 國 家 中 樞 引. 政 治 大 進 二 元 主 義 (dualism)。 可 是 此 二 元 主 義 在 七 個 國 家 中 ， 有 四 個 純 粹 是 立. ‧ 國. 學. 外表而已，在奧地利、愛爾蘭和冰島，總統只具有象徵性功能，基本. ‧. 上仍屬於議會內閣制；而法國總理的角色則是已縮減至首席幕僚；相. sit. y. Nat. 對地，二元主義僅在威瑪德國、芬蘭和葡萄牙始具有真實的意義。. n. al. er. io. 另 外 ， Duverger 也 說 過 ， 半 總 統 制 作 為 一 個 政 治 系 統 模 型 ， 是 根. i n U. v. 基 於 四 個 主 要 變 項 (Duverger， 羅 靜 如 、 鍾 國 允 譯 ， 1991： 66~67)： 1.. Ch. engchi. 憲 政 規 則 ； 2.國 會 多 數 派 的 組 合 情 形 ； 3.總 統 職 位 和 此 國 會 多 數 派 的 關 係；4.國 家 以 及 偶 發 的 因 素 (例 如 國 家 的 歷 史 傳 統 或 重 大 事 件 )。但 拋 開後三個變項，而以憲法的內容來定義的話，則一部稱得上半總統制 的 憲 法 ， 必 須 包 括 下 列 三 個 因 素 ： 1.共 和 國 的 總 統 由 全 民 投 票 選 舉 產 生 ； 2.總 統 擁 有 相 當 重 要 的 權 力 ； 3.除 了 總 統 外 ， 還 有 其 它 相 對 的 總 理和部長們，他們握有行政和政府的權力，只要國會支持他們，他們 定的三個最主要的因素，這三個因素的不同組合會帶來高低不同的政治穩定度 ( 吳 玉 山 ， 20 00 b ： 2 ； 吳 玉 山 ， 2 0 00 a： 第 三 章 ) 。 22. DOI:10.6814/DIS.NCCU.GIDS.011.2018.F09.
(31) 就能繼續任職下去。 談到半總統制，以字面來說，很難讓人不去聯想其和總統制的關 係 ， 而 從 這 個 角 度 來 看 ， 美 國 學 者 Sartori 就 曾 提 供 過 很 好 的 詮 釋 (Sartori， 雷 飛 龍 譯 ， 1998： 127)。 Sartori 以 為 ， 總 統 制 與 半 總 統 制 的 唯一共同指標，是人民直接選出的總統，或者至少不是在議會中與由 議 會 選 出 的 總 統。在 這 共 同 的 基 點 之 外，兩 制 在 根 本 上 幾 乎 完 全 不 同： 半 總 統 制 之 所 以 稱「 半 」 ，明 顯 地 在 於 它 將 總 統 制 兩 分，以 二 元 權 力 結. 政 治 大 構取代總統制的單一中心權力結構。在總統制中，總統由於分權原則 立. ‧ 國. 學. 的保障與隔離，不受議會的干擾；而半總統制則在權力共享的基礎上. ‧. 運作，總統必須與內閣總理共享權力，而內閣總理必須獲得議會的繼. y. sit. n. al. er. io. 1996b： 49)。. Nat. 續 支 持， 也 就 是 說， 是 無 法 忽 視 國 會 政 黨 生 態 演 變 的 影 響 的 (吳 東 野 ，. i n U. v. 論述至此，我們已經可以簡單為其下個定義：半總統制這種政治. Ch. engchi. 制度，是一方面總統由人民直選產生，另方面同時又有一個由總統任 命並對國會負責的總理，總統並不直接統治，而是透過總理所領導的 內閣行使行政權，二者共同分享行政權，惟權力關係劃分不清，彼此 的 權 力 消 長 ， 是 隨 著 議 會 席 次 的 變 化 而 決 定 的 (周 育 仁 ， 1999： 78)。 (二 )半 總 統 制 的 特 徵 誠如前述的名辭一般，由於學界對半總統制的描述不似總統制和 內閣制那樣有共識，所以筆者在此對其特徵的陳述，將不採與前面描 23. DOI:10.6814/DIS.NCCU.GIDS.011.2018.F09.
(32) 述總統制時，先綜合諸家學者的統合做法，而改以個別學者的看法來 分述之。 美 國 學 者 Sartori 認 為，半 總 統 制 應 具 備 有 下 列 特 徵 (Sartori，雷 飛 龍 譯 ， 1998： 137)： 1.國 家 元 首 即 總 統 ， 由 人 民 直 接 或 間 接 選 舉 ， 有 固 定 任 期 。 2.國 家 元 首 與 內 閣 總 理 共 同 享 有 行 政 權 力 ， 因 此 形 成 二 元 的 權 力 結 構，其界定標準有三：. 政 治 大 (1)總 統 獨 立 於 議 會 之 外 ， 無 權 直 接 單 獨 治 理 ； 因 此 其 意 志 必 須 經 由 其 立. ‧ 國. 學. 政 府 (內 閣 )傳 達 並 處 理 。. ‧. (2)相 反 地 ， 內 閣 總 理 及 其 內 閣 是 對 總 統 獨 立 、 對 議 會 依 賴 的 ； 他 們 或. sit. y. Nat. 以議會之信任而任職，或以議會之不信任而去職，其去留均視議會信. n. al. er. io. 任與否為斷，而須議會的多數支持。. i n U. v. (3)半 總 統 制 的 二 元 權 力 結 構 ，容 許 有 不 同 的 安 排 ， 也 容 許 行 政 部 門 權. Ch. engchi. 力有變動的優勢，但須受一嚴格之限制，即行政部門各構成單位「有 獨 立 行 事 的 潛 能 」 (autonomy potential)。 德 國 學 者 Georg Brunner 在 《 民 主 國 家 之 政 府 》 一 書 中 ， 也 提 過 混 合 制 ， 他 認 為 混 合 制 的 特 徵 在 於 (鍾 國 允 ， 1990： 15； Brunner， 鄒 忠 科 、 黃 松 榮 譯 ， 1985： 18~19)： 1.行 政 權 是 二 元 結 構 的 ， 即 一 位 被 選 的 國 家 總 統 與 一 位 政 府 首 長 為 首 的政府，至於兩者的權力分配，則要依憲法所規定的權限以及依實際 24. DOI:10.6814/DIS.NCCU.GIDS.011.2018.F09.
(33) 政治的權力關係而確定。 2.政 府 負 有 雙 重 責 任 ， 一 方 面 政 府 對 國 會 負 責 ， 另 一 方 面 政 府 也 可 以 任免政府主要人員。 3.國 家 元 首 不 負 政 治 責 任 ， 有 否 決 權 以 及 緊 急 處 分 權 。 他 並 以 為 ， 芬 蘭、法國、葡萄牙與斯里蘭卡皆符合這一類型。 我 國 政 治 學 界 前 輩 左 潞 生 教 授 則 認 為 法 國 式 混 和 制 的 特 徵 有 (鍾 國 允 ， 1990： 14； 左 潞 生 ， 1985： 313~315)：. 政 治 大 1.行 政 權 在 法 定 情 況 下 ， 分 屬 總 統 及 內 閣 。 立. ‧ 國. 學. 2.在 形 式 上 ， 行 政 權 與 立 法 權 二 者 雖 然 既 能 結 合 ， 又 能 對 抗 ， 但 在 實. ‧. 質上，行政權絕對處於優勢地位，總統的權力尤其強大，實可謂行政. sit. y. Nat. 立法不平衡的混和制，或可謂總統特別優越之獨任制。. n. al. er. io. 3.就 狹 義 內 閣 而 言 ， 可 謂 兼 採 首 長 制 與 合 議 制 ， 就 廣 義 的 政 府 而 言 ，. i n U. 總統實為最高的行政首長，形成二層首長制。. Ch. engchi. v. 4.凡 總 統 獨 立 行 為 而 不 經 內 閣 副 署 者 ， 內 閣 自 不 負 責 任 ， 凡 經 國 務 會 議議決或經內閣副署的行為，內閣對國會負責。 不 論 是 二 元 權 力 的 結 構，亦 或 是 二 個 行 政 首 長，我 們 還 可 從〝 二 〞 的 角 度 ， 來 描 述 半 總 統 制 的 三 個 特 色 (張 樹 倫 ， 1996： 226)： 1.二 個 普 選 過 程 ： 一 如 總 統 制 ， 總 統 及 國 會 議 員 均 由 人 民 直 接 選 舉 產 生，同時總統直接對人民負責，而非對國會負責。總統並享有解散國 會的權力。 25. DOI:10.6814/DIS.NCCU.GIDS.011.2018.F09.
(34) 2.雙 行 政 首 長 制：除 了 總 統 享 有 部 分 行 政 權 力 外；由 總 統 任 命 的 總 理 ， 負 責 組 成 內 閣，制 定 並 執 行 國 家 政 策，同 時 需 要 對 國 會 負 責。換 言 之 ， 總統與總理各有一定的職權，兩人共同扮演行政首長的角色。 3.民 意 基 礎 上 存 在 總 統 多 數 與 國 會 多 數 二 個 多 數 勢 力 並 存 ： 在 內 閣 制 國 家，只 有 國 會 的 選 舉 是 決 定 政 府、改 變 政 府 的 選 舉；在 總 統 制 國 家 ， 只有總統選舉是改變政府的選舉；然而在有兩個行政首長並立的法 國，存在國會議員與總統兩種選舉皆可以改變政府的可能性。當總統. 政 治 大 多數與國會多數一致時，總統為憲政體制的中心；當總統多數與國會 立. ‧ 國. 學. 多數不一致時，總統必須任命一位與他不同黨派的總理，而形成左右. sit. y. Nat. 的運作模式。. ‧. 共治的局面，並在實際權力運作中形成雙元領導，甚至以總理為中心. n. al. er. io. 曾 大 力 讚 賞 過 總 統 制 優 點 的 Shugart 和 Carey，對 於 半 總 統 制 也 提. i n U. v. 出 了 另 外 的 看 法 (周 育 仁，1999：78~79；Shugart and Carey，1992：15)。. Ch. engchi. 他們認為半總統制其實應稱為總理─總統制 (premier-presidentialism)，此 制 是 以 總 理 為 主，而 總 統 當 然 亦 有 權 力 ， 如可解散國會或將法案付諸公民複決及請求釋憲等權；不過他們同時 發現一種新的制度，稱之為總統─國會制 (president-parliamentarism)。 這 兩 種 制 度 相 同 的 部 分 在 於 ， 二 者 都 有 一位由人民直選產生的總統，及一位由總統任命的總理，總統可以解 散國會而國會無以制衡總統，同時總統擁有將法案直接訴諸公民複決 26. DOI:10.6814/DIS.NCCU.GIDS.011.2018.F09.
(35) 的權力。然而兩者最大的差別在於總統與總理的關係。 在總統─國會制中，總統任命閣員無需國會同意，然而總理及其 閣員卻需對國會負責，亦即總統相對於國會處於絕對優勢；從憲政主 義角度來看，此制之總統權力過大，總理與國會若與總統意念相左， 很可能遭解職或解散的命運。在另一方面，總理─總統制將造成總統 與總理的職權重疊與行政權割裂，若總統與總理爭權，恐將引起憲政 風暴。. 政 治 大 其實說來說去，都與半總統制在結構上先天的缺陷，那就是行政 立. ‧ 國. 學. 權 的 歸 屬 不 明 確 (吳 玉 山 ， 2000b： 2； 吳 玉 山 ， 2000a： 第 二 章 )有 關 。. ‧. 由於行政權是國家權力的核心，半總統制的這個缺陷就容易造成國家. sit. y. Nat. 權力的運作不良。具體而言，一國的憲政體制如果是總統制則行政權. n. al. er. io. 歸 總 統，由 總 統 統 領 閣 員；如 果 是 內 閣 制 則 國 會 享 有 最 高 的 權 力 地 位，. i n U. v. 行政權歸於由國會多數黨所組織的內閣，此制度下總統多半由國會選. Ch. engchi. 舉，僅僅是虛位元首。在半總統制的情況下，總統由人民直接選舉產 生，擁有若干實權，並向國會提出總理人選。另一方面，統攝行政的 總理和各部會又必須向國會負責，結果從總理以下行政權的最終歸屬 並不清楚。易言之，半總統制最大的爭議便是究竟是由總統還是國會 來 決 定 總 理 的 人 選，以 掌 控 行 政 權 (吳 玉 山，2000b：2；Bahro，1997)。 講 到 行 政 權 歸 屬 上 的 不 明 確，就 會 讓 人 不 得 不 想 到，剛 剛 才 提 過， 只 會 出 現 在 半 總 統 制 的 特 殊 狀 況 ─ 「 左 右 共 治 」。 簡 單 而 言 ，「 左 右 共 27. DOI:10.6814/DIS.NCCU.GIDS.011.2018.F09.
(36) 治 」(La Cohabitation)主 要 是 指 總 統 與 總 理 二 者 係 分 屬 由 不 同 且 對 立 的 政黨或聯盟出任，同時政府也有國民議會多數的支持。在此情形下， 總統與總理之間權責的劃分及互動不但完全改觀，而且總統的權力也 受 到 相 當 的 侷 限 (張 台 麟 ， 1997： 74)， 這 和 總 統 及 總 理 都 由 同 一 黨 派 的人所出任之情況，是大相逕庭的。 談 到「 左 右 共 治 」 ，無 可 避 免 地，我 們 可 能 又 得 去 看 半 總 統 制 本 質 究 竟 為 何 的 問 題 。 法 國 學 者 Raymond Aron 認 為 ， 法 國 第 五 共 和 的 總. 政 治 大 統，只要掌握國會多數，就成為總統制之下的總統，否則權力便會移 立. ‧ 國. 學. 給總理，而變為議會內閣制。因此其提出半總統制實係在總統制與議. ‧. 會 內 閣 制 之 間 的 換 軌，而 非 折 衷 (周 世 輔、周 陽 山，1995：152；Aron，. sit. y. Nat. 1981： 3~21)。 另 外 ， Duverger 和 其 好 友 Georges Vedel 亦 提 出 類 似 的. n. al. er. io. 說法。他們以為半總統制政府如果可以存在於法國，在事實上將不會 是議會制和總統制的綜合體. i n U. v. 16， 而 是 在 兩 者 之 中 相 互 交 替 ， 即 換 軌. Ch. engchi. (Duverger， 羅 靜 如 、 鍾 國 允 譯 ， 1991： 79)。 然 而 對 此 ， Sartori 卻 抱 持了不同的觀點。 Sartori 認 為 ， 將 半 總 統 制 理 解 為 總 統 制 與 議 會 制 換 軌 ， 簡 直 是 將 該制的整合性爆裂，而斷言我們於此並沒有一個真實的制度。他進一 步 解 釋 ， 所 謂「 換 軌 」(alternation)， 是 意 指 一 種 體 制 到 另 一 種 體 制 的. 美 國 學 者 Austin Rann y 提 出 了 與 Du verger 等 人 不 同 的 看 法 。 他 認 為 ， 就 1 98 6 年 提 名 C hir ac 為 總 理 一 事 而 言 ， Mitterr and 總 統 的 表 現 殊 無 異 於 議 會 內 閣 制 的 國 家元首。但由於他仍可依照憲法規定，行使多項權力，這就證明了法國第五共和 的 制 度 ， 確 實 是 總 統 制 與 議 會 內 閣 制 的 綜 合 體 ( Rann y， 倪 達 仁 譯 ， 1 99 5 ： 355 ) 。 16. 28. DOI:10.6814/DIS.NCCU.GIDS.011.2018.F09.
(37) 過 渡 ， 而 「 擺 動 」 (oscillation)則 是 一 個 制 度 內 部 的 運 動 ， 在 擺 動 時 ， 有些東西保留未變。所以他認為法國的半總統制已演進為一種基於彈 性的二元權力結構之真正的混合制，即兩頭行政首長制，只不過這兩 個頭是不平等的，而且是時常擺動的。更正確地說，依習慣亦即憲政 的 慣 例， 「 第 一 個 頭 」(the first head)是 總 統，但 依 法 亦 即 憲 法 的 文 字 ， 「第二個頭」是內閣總理，二者間的擺動，即反映彼此間多數地位之 變遷，換句話說，二者權力是隨著多數的組合變更而擺動，只有在一. 政 治 大 個統一的多數時，總統的決定始超越內閣總理的決定，適用的憲法是 立. ‧ 國. 學. 依 慣 例 行 事 的「 實 質 的 憲 法 」(material constitution)；相 反 地，當 多 數. ‧. 分裂時，則是議會多數支持的內閣總理之決定算數，這也是基於明文. sit. y. Nat. 規 定 「 形 式 的 憲 法 」 (formal constitution)所 支 持 依 自 己 的 權 力 而 統 治. n. al. er. io. 的 事 實 (Sartori， 雷 飛 龍 譯 ， 1998： 128~131)。 筆 者 認 為 ， Sartori 的 說. i n U. v. 法，與法國現實上出現的「左右共治」精神，是比較相符的。. Ch. engchi. 談了這麼多半總統制的相關特徵，最後我們要從一個反面的角度 來 看。著 名 學 者 Arend Lijphart 否 定 有 所 謂 的 混 合 制 或 半 總 統 制 的 存 在 (鍾 國 允 ， 1990： 16； Lijphart， 1990： 1~9)。 他 認 為 總 統 制 與 內 閣 制 的 衡 量 標 準 有 1.行 政 首 腦 是 由 選 民 或 立 法 機 關 選 任 ； 2.一 人 行 政 (one-person executive)或 集 體 行 政 (collegial executive)； 3.是 否 依 賴 立 法 機 關 的 信 任 。 真 正 的 半 總 統 制 和 半 議 會 系 統 (half-presidential and half-parliamentary system)，只 有 在 憲 法 中 載 明 總 統 與 總 理 聯 帶 ( jointly) 29. DOI:10.6814/DIS.NCCU.GIDS.011.2018.F09.
(38) 為政府元首才有可能，冰島、奧地利、愛爾蘭、芬蘭、葡萄牙應歸類 為議會制，法國第五共和則通常是總統制，偶爾是議會制。 以上半總統制眾多的特徵，代表的只是其多元化及難以捉摸的面 向。當然，若要對其作一最簡單且最易瞭解的特徵介紹，筆者認為， 就是所謂的二元權力結構，亦即兩頭首長的配置。因此我們可以說， 任 何 半 總 統 制 的 憲 法 ， 必 須 以 某 種 方 式 ， 建 立 國 家 元 首 (總 統 )與 政 府 首 長 (國 務 總 理 )的 兩 頭 政 治 體 制 (Sartori， 雷 飛 龍 譯 ， 1998： 128)， 當. 政 治 大 然，此特徵成立的前提，是要這兩個首長都各有其法定權力範疇，這 立. ‧ 國. 學. 和內閣制元首多為統而不治，是完全不同的。. ‧. (三 )半 總 統 制 的 優 缺 點. sit. y. Nat. 與總統制和內閣制相較，半總統制由於實施經驗尚短，因此迄今. n. al. er. io. 可說是還沒定型，間接地影響學界對其之評價不一。一般以為，半總. i n U. v. 統制的主要優點在於容許行政權重心在雙元首長間擺盪的彈性設計，. Ch. engchi. 使其較總統制能夠因應總統與國會分由不同政黨掌控的「分裂多數」 (split majorities)問 題 。 蓋 出 現 「 分 裂 多 數 」 時 ， 總 理 即 取 得 行 政 主 導 權，並 對 國 會 負 責，因 而 避 免 了 行 政、立 法 間 可 能 形 成 的 僵 局 (湯 德 宗， 1998： 24； Bahro， 1997)。 另 一 方 面 ， 半 總 統 制 下 民 選 、 具 有 固 定 任 期、且維護憲法體制的總統，可以減輕國會內派系紛擾的影響，在未 形 成「 適 合 國 會 運 作 的 政 黨 」的 國 家 ， 可 確 保 政 局 相 對 穩 定 (湯 德 宗 ， 1998： 24； Sartori， 1994： 136)。 30. DOI:10.6814/DIS.NCCU.GIDS.011.2018.F09.
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