論小布希政府的對華政策
吳安家
（北美事務協調委員會委員）摘 要
小布希政府對華政策（對中華民國與中華人民共和國政策）已形 成，其主要內涵包括繼續維持中華民國政經制度，並促進中共政權和 平演變；繼續反對中國大陸對臺動武；視臺海兩岸關係發展狀況提供 防衛性武器給臺灣；繼續鼓勵臺海兩岸以對話、談判方式解決爭端； 繼續支持中華民國加入一些功能性的國際組織；不會容忍改變臺灣地 位的行動。簡言之，設法維持兩岸關係的現狀（不急統、不急獨或不 武、不獨），仍然是美國對華政策的主要思維。 關鍵詞：民主、自由、自由貿易、獨特的美國國際主義、防衛性武 器、和平解決、維持現狀、臺灣關係法、竭盡所能協助臺灣 自衛、一個中國政策壹、前言
2001年 12 月初，第五屆立法委員及縣市長選舉結果出爐後，臺海 兩岸關係的走向如何，成為國內外關注的焦點。1想要回答此一問題， 本文根據筆者於 2001 年 12 月 23 日在中華歐亞教育基金會舉辦的「二○○ 二年臺灣政經情勢與兩岸關係走向」學術研討會上發表之論文修改而成。筆者認為必須仔細研究影響兩岸關係發展的一些相關因素，主要包括 國際因素、國內因素，以及中國大陸因素。本文所指的國際因素是指 與中華民國對外活動有關的因素。資料顯示，選後中華民國面臨國際 因素的影響主要包括：一、2001 年 9 月 11 日，美國紐約世界貿易中 心、五角大廈遭受恐怖主義份子攻擊（以下簡稱為「911 事件」）後， 國際政治情勢變化對兩岸關係的影響。「911 事件」已使後冷戰時期的 世界邁入全球打擊恐怖主義戰爭的新時代，此一新時代的戰爭將持續 到主要的恐怖主義份子被徹底消滅為止。按照美國政府的說法，這是 一場無國界的「持久戰」，投入的人力與物力之多、動員幅度之廣， 乃二次世界大戰以來所僅見。而在布希總統所提出「非友即敵」的選 邊站策略影響之下，世界各主要國家都立即聲明參與打擊恐怖主義的 行動。參與的方式包括派軍隊或軍艦、提供軍事設施或經費、防治恐 怖組織洗錢，以及逮捕恐怖份子等。二、2001 年 11 月上旬，兩岸於 11 月 10、11 日分別先後獲在卡達的多哈（DOHA • QATAR）舉行的世 界貿易組織（WTO）貿易部長會議通過，成為此一「經貿聯合國」的 第一四三、一四四個成員國。臺海兩岸當局能否利用世界貿易組織的 絕佳場所，開啟兩岸關係的良性互動，已成為國內外共同關切的焦 點。中華民國總統陳水扁先生已公開表示此一願望，只待大陸當局作 出具體的回應。三、美國與中華人民共和國領導人的高層訪問與對 話，如 2002 年 2 月布希總統訪問北京、五月初中華人民共和國國家副 主席胡錦濤訪問美國，以及同年十月國家主席江澤民訪問華盛頓等， 會不會影響兩岸關係的發展。四、美國釋放一連串對臺政策訊息，如 允許我國防部長湯曜明訪美、把中華人民共和國列為美國政府考慮動 用核武的七個國家之一、支持並協助臺灣成為世界衛生組織年會觀察 員資格、竭盡所能協助臺灣自衛等，會不會影響兩岸關係的發展。 五、在國際貿易自由化與區域性自由貿易區紛紛成立的影響下，臺海 兩岸是否能在國際上互相扶持、共存共榮，將影響兩岸的經貿發展。 這些內涵都與美國因素息息相關。因此，本文著重探討美國因素在兩
岸關係中所扮演的角色，其主要內涵包括美國的全球戰略觀與其對華 政策的影響，並提出一些因應之道。
貳、美國的全球戰略觀
美國的對華政策走向（包括對中華民國與中華人民共和國之政 策）一向為世界各國政府、學界、媒體所關注的重點。為了瞭解布希 政府的對華政策走向，筆者根據布希總統及其幕僚包括副總統錢尼 （Dick Cheney）、國務卿鮑爾（Colin L. Powell）、國家安全會議 顧問萊斯（Condoleezza Rice）、國防部部長倫斯斐（Donald Rum-sfeld）、國務院副國務卿阿米塔吉（Richard Amitage）、國防部副 部長伍爾維茲（Paul D. Wolfowitz）、貿易代表佐立克（Robert Zoellick）與前總統特別助理、國家安全會議資深的亞洲事務主任派特 森（Torkel Patterson）等人在就任前後的言論分析布希政府的全球戰 略觀，然後再從其全球戰略觀探討其對華政策內涵。資料顯示，美國 的全球戰略觀在國際政經情勢及國家安全需要的影響下，時有調整， 其主要內涵包括下列幾點︰一、結合理想主義與現實主義的全球戰略觀
所謂理想主義，是指美國的外交政策植基於美國的理想或其長期 以來信守的價值觀念如自由、民主、和平、人權、法治、市場經濟制 度等，並積極地向開發中或低度開發的國家推廣這些價值觀。而所謂 現實主義，是指美國的外交政策植基於美國國家利益。凡是符合美國 國家利益者，美國會以實力維護其利益，有多少實力，辦多少事。為 了說明前述觀點，筆者摘譯布希在「中國與俄羅斯—過渡的強權」的 演講中部分內容如下： 為了保衛國家，總統必須是一位眼光銳利的現實主義者。現實 主義必須為人道精神服務。而人道精神會使獨裁者恐懼，使專制帝國 崩潰。美國的國際觀並非無遠見的行動、無優先順序的活動或無結束 的任務。捍衛美國的價值是其永遠的任務。主張人要有自由並非外交 的一種形式，而是美國的基本承諾。它也是美國認為任何形式的共產 主義已屆窮途末日的信心來源。自由的愛好者將獲自由。在 1941 年的 黑暗年代中，全世界大約有十二個民主國家，而邁入新世紀時，全世 界已有將近一百二十個。簡言之，美國外交政策不只是處理危機而 已，它必須有一個偉大的指導目標，那就是將美國影響的時代轉變為 新世紀的民主和平。 在雷根總統所說的追求「自由的前進策略」當中，自由貿易是 很重要的一部分。經濟自由創造自由的習慣，而自由的習慣創造民主 政治的期待。2 類似的言論也出現在鮑爾在參議院外交委員會的證詞中。在題為 「美國必須捲入世界」的證詞中，鮑爾提出下列涉及理想主義與現實 主義的觀點： 他引用美國開國元勳傑弗遜的禱告詞指出：自由及自治政府的 觀念隨著時間會傳播全世界，使鐵幕後的人民掙脫極權主義的枷鎖。 布希總統將會是一位忠實地代表世界自由與正義觀念的領袖。 民主政治與資本主義有如兩道孿生的雷射光，將照亮極權主義 與獨裁政權黑暗角落。無疑地，在世界領袖的心目中，促使經濟發展 成功的首要成分是自由的人民與經由人民同意進行統治的政府。 布希總統外交政策的指導原則是協助想加入民主世界、推動法 治及追求和平與繁榮的國家。從這個角度來看，美國已成自由與民主 的動力。這意味著，美國在世界各個地方都有利益。美國需要領導、 指導、幫助每一個期望自由、開放與繁榮的國家。對美國而言，這是 千載難逢的機會，美國有力量為和平而冒險。美國能冒險是因為它擁
George W. Bush, “China and Russia-Powers In Transition,” <http://usinfo. org/usia/usinfo.sta…rnals/itps/0900/ijpe/pj52bush.htm>，2000 年 10 月 3 日。
有世界最精良的武裝部隊，且具有最好的裝備及訓練。鮑爾將這種世 界觀稱之為布希總統所說的「獨特的美國國際主義」（a distinctly American internationalism or uniquely American internationalism）。
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二、外交政策必須為國家重大利益服務
萊斯在就任前曾在「促進國家利益」一文中明確指出， 為維護 國家利益並在嚇阻失敗後，能為防衛國家利益而戰。 經由自由貿易 的推展及穩定的國際金融制度，促進實現自由貿易地區經濟之成長及 政治之開放。 與享有美國價值的盟邦重溫強而親密的關係，從而分 享促進和平、繁榮與自由的責任。 與能夠型塑國際政治制度的強權 如俄羅斯及中國大陸發展全面的關係。 決心處理來自流氓政權及敵 對強權的威脅。這些政權或強權正與日俱增地採取潛在恐怖主義的形 式，並發展毀滅性的武器。4布希在視察國務院時進一步強調，外交政 策必須為國家重大利益與最高理想服務，其目標是將美國影響的時代 轉變為新世紀的民主和平。三、繼續維持美國在後冷戰時期唯一超強的地位
蘇聯解體後，美國一向被公認為後冷戰時期的唯一超強，其在軍 事、外交、經濟上之影響力已達無遠弗屆的境地。軍事上，美國軍隊 的投射能力可在最短時間內抵達五大洲的各個角落。外交上，國際政 治的重大折衝樽柤與危機處理，美國都會參與。經濟上，美國的國家Colin Powell, “America Must Be Involved In the World,” <http:// usinfo.state.gov/egi-bin/washfile/dispaly.pl？p=products/washfile/topic/…/ newsitem.shtm>，2001 年 1 月 18 日。
Condoleezza Rice, “Promoting the National Interest,” Foreign Affairs, Vol.79, No.1, January-February 2000, pp.46-49.
生產毛額（GDP）高達十兆多美元，相當於日本、德國、英國、法國 四國的總和，在八個工業化國家（G-8）中領先群雄。正因為如此，美 國新、舊政府的官員都非常誇讚美國的實力。例如，柯林頓政府的國 家安全顧問柏格（Sandy Berger）在未下臺前曾說：「在當今世界中， 美國在經濟與軍事上無競爭對手。美國是唯一有能力在全球投射權力 的國家，也是經常唯一能不偏不倚地協調處理紛爭的國家」。國務卿 鮑爾也曾表示：「百年來，美國未面臨一個制度比我們優越的敵人。 當今美國在全球中無論從軍事、經濟或任何衡量標準來看，美國都是 最強的國家」。鮑爾還特別強調，要抓住偉大的機會，利用美國獨特 的權力與無比的影響力為民主服務，並傳播世界和平。
四、以軍事實力作為執行外交政策的後盾
鮑爾曾指出，動用軍事力量是最後的手段，外交必須先行。按照 鮑爾的看法，軍隊的主要角色是以壓倒性力量嚇阻對重大安全利益的 威脅。這種觀點被美國外交協會的年度民調報告稱之為「鮑爾主義」 （Powell Doctrine）。5該報告還指出，在約三萬名外交協會會員中， 有 51%的受訪者支持鮑爾的理念。當受訪者被問到，在過去一百年中 那位總統是最佳模範時，有二比一的比率分別選擇威爾遜總統與老羅 斯福總統。但該報告也指出，威爾遜所遭遇的挫折是理想主義重於現 實主義，以及對國際組織中的信任重於對國家利益的追求。從鮑爾的 觀點可以看出，美國以軍事力量執行其外交政策的意志甚為堅定。在 獲任命後舉行的記者會中，鮑爾強調要與朋友、盟友站在一起反對那 些尋求毀滅性武器及實行恐怖主義的國家。他還語氣強硬地表示，美 國不怕這些國家，將用實力防衛美國的利益。而力量來自美國的制 度、民主政治與自由企業制度、經濟與軍事實力。萊斯也表達類似的Irina Sandul, “Poll deems ‘Powell Doctrine’ Superior,” The Washington
觀點。她認為，美國武裝部隊並非世界警察，而是維持和平的「最強 的盾與最準的劍」（the strongest shield and the surest sword）。 一旦用武，一定要贏，勝利並非髒字。 鮑爾與萊斯的理念獲得布希總統的認同。布希在任命倫斯斐為國 防部部長後舉行的記者會上強調，要想建立永久和平，美國需要堅強 的盟友，也需要擴展貿易以及明確採取一致而能促進美國理想與國家 利益的外交政策。而和平有賴軍隊去維持，並隨時準備應付每個危險 與挑戰。布希還指出，美國國防目標有三：一是加強總統與軍隊的關 係；二是防衛美國人及盟友不受飛彈及恐怖主義者的威脅；三是開始 建立一支能應付新世紀危險的軍隊。如果嚇阻失敗，則需派兵戰鬥， 但需有充分準備，才能應付將面臨的挑戰。在巡視軍事基地時，布希 進一步強調，防衛美國人民不受恐怖主義者的攻擊，已成為最優先的 施政重點。他還承諾增加五十七億美元的預算，用以軍隊加薪、改善 住房及健保條件等。值得重視是，布希認為，美國國家安全已面臨一 個新環境，對國家安全的新威脅包括資訊戰、飛彈防禦、恐怖主義、 防衛太空資產以及全球性集體毀滅武器的擴散等。美國國防部已完成 評估下列三項重點：一是軍事戰略與結構如何適應冷戰結束後世界情 勢改變。二是把 7,500 枚核彈頭減為 2,000 枚以下，並探索美國飛彈防 禦系統之爭論性議題。三是軍隊的薪資、住房、健保等嚴重影響軍隊 召募及留營的問題。
五、調整外交戰略架構
布希政府在外交戰略部署方面與柯林頓政府的差別甚為顯著，主 要包括下列幾點： 把中國大陸視為「戰略競爭者」，而非「戰略夥伴」。 萊斯在「促進國家利益」一文中曾指出，中國大陸並非甘於維持 現狀的強權，而是一個想改變亞洲權力平衡，並使之朝向對其有利的 強權。單憑這一點就足以證明它是一個美國的「戰略競爭者」，不是柯林頓所謂的「戰略夥伴」。布希在題為「中國與俄羅斯：過渡的強 權」的演講中也針對中國大陸的發展作出下列評估：第一，中國大陸 是美國的競爭者，不是「戰略夥伴」；與它打交道時，不能存有幻 想。第二，中國大陸之興起難免，它正投資大量金錢發展戰略核武 器、新導彈、遠洋海軍及長程空軍等。第三，中國大陸當局是宗教自 由的敵人，並強迫墮胎。鮑爾在參議院外交委員會的證詞中進一步強 調下列觀點：第一，中國大陸既非美國的「戰略夥伴」，也非不可避 免或仇恨難解的敵人。第二，中國大陸是美國的競爭者及有潛力的區 域強權。 這些看法在「911 事件」的影響下，已出現一些暫時性的改變。亦 即為了尋求大陸當局對反恐怖主義戰爭的支持，美國政府不再提「戰 略競爭者」一詞，而改提所謂「建設性合作關係」。換言之，「911 事 件」至少對美國、中華人民共和國與中華民國的三角關係產生三點主 要影響︰第一，為了全力打擊恐怖主義，美國急需中華人民共和國的 支持與協助，使中國大陸當局趁機改善因撞機事件而僵持的雙方關 係。第二，中國大陸當局一時之間不必擔心美國「和平演變」中共政 權的策略運用。第三，改變了中國大陸當局的國際宣傳戰略，把反恐 怖主義與國內分裂勢力結合在一起，進而反對「藏獨」、「疆獨」與 「臺獨」。 將軍事重心由歐洲轉至亞洲，由「重歐輕亞」向「重亞輕歐」 傾斜。 採取此一政策的主要戰略思考包括：第一，蘇聯解體後，俄羅斯 已不是美國最大的潛在威脅，對歐洲威脅也不大。而美國只想維持北 大西洋公約組織的功能，並把它作為凝聚其在歐洲影響力之機制，甚 至將俄羅斯納入北約組織。美國曾積極說服歐盟國家支持其部署飛彈 防禦系統。就任不久後，布希先後派國防部長倫斯斐及國務卿鮑爾訪 問歐盟時，曾公開強調部署此一系統的必要性。第二，美國想集中力 量處理一些涉及美國重大戰略利益的國際危機，而把歐洲防務或維持
和平的任務儘量交由歐盟國家承擔。「911 事件」前，美國關切的主要 國際危機包括朝鮮半島的緊張情勢能否因南、北韓高峰會談而緩和、 能否避免臺海兩岸擦槍走火、能否解決南海諸國有關南海島嶼的領土 糾紛，以及如何緩和以、阿之間的緊張情勢等。「911 事件」後，美國 更關心如何在反恐怖組織聯盟下徹底剷除恐怖主義勢力，進而確保美 國的國際領導地位。美國的勢力已達成其目標，除北約國家的支持 外，聯合國安理會、聯合國大會、美洲國家組織、美洲互助條約與美 澳紐共同防禦條約均被引用來支持美國的反恐怖主義行動。甚至，五 十六個回教國家也召開回教會議組織，認定「911 事件」是卑鄙的攻 擊，不能代表回教。第三，中國大陸有可能成為一個經濟強國，再由 經濟強國轉變為政治或軍事強國，進而與美國抗衡，成為美國最大的 潛在威脅。為了抑制中國大陸勢力擴張，布希政府強調，必須加強與 日本的聯盟關係，並把日本作為亞洲政策的核心。派特森一向主張 美、日聯合對抗中國大陸。1999 年 9 月，筆者與渠同台在東京發表論 文，對他的一些想法有所瞭解。當時，他指出，美國或日本都不願中 國大陸竄起成為一個強國，怕它會推翻國際行為規範。因此，他認 為，集中處理中國大陸竄起的問題，乃是成功的保證，同時也是下世 紀前二十五年的最重要任務。他認為，由於美國國會反中國大陸的氣 氛及支持臺灣的情緒，美國可能防衛臺灣。而任何防衛臺灣的軍事行 動都會涉及美國部署在日本的前進軍事力量、設施與地區。因此，他 建議日本與美國合作維護其共同的安全利益。這些主張在「911 事件」 後，逐步獲得實現。日本國會通過派軍艦支援美國對阿富汗的行動， 可視為雙方合作處理國際軍事危機的先聲。美、日軍事聯盟關係因 「911 事件」而增強，成為應付東亞地區危機的主要力量。 加強經濟因素在外交決策中所扮演的角色。 布希政府非常重視自由貿易的重要性。布希曾指出，自由貿易與 自由有關，經濟自由創造自由的習慣，而自由的習慣創造民主政治的 期待。萊斯亦曾公開強調，貿易的力量在國內可創造就業機會，在國
外可擴張自由。貿易代表佐立克也認為，以自由市場為導向的貿易有 助擴大民主政治及國家安全利益。佐氏進一步強調，共產主義不能與 民主的資本主義抗衡，因為經濟與政治自由創造了動力、競爭、機會 與獨立思考。基於這些理念，布希接受萊斯調整國家安全會議的組織 結構與人事安排，主要包括：第一，將國家安全會議的員額精簡為三 分之一（原為一百多人），組織大幅合併甚至裁撤，並將工作重心轉 移至國防戰略事務，涵蓋美國飛彈防禦系統與全球經濟事務。第二， 請財政部長歐尼爾（Paul H. O’Neill）及國防部長倫斯斐參加例行會 議。第三，新設經濟助理顧問一職，由愛得生（Gary Edson）出任， 其同時擔任布希首席經濟顧問林賽（Lawrence Lindsey）的副手，負 責協調與整合國際經濟政策、國家安全與外交政策，以及籌備每年參 與八個工業化國家會議事宜，並分別向萊斯及林賽報告與負責。第 四，把國家安全會議定位為總統幕僚機構。萊斯認為，國家安全會議 不是政策發動者或執行者（initiator or implementer），而是要善盡 幕僚職責，讓總統主導外交政策時能夠得到充分的信息。同時，也要 推動總統的戰略理念、考量各項重大議題、襄助主要決策者進行溝通 協調。第五，為了避免國家安全會議與國務院或國防部爭鋒頭或出現 不和的現象，布希決定今後凡是針對某一個國家或某一個地區的跨部 會協商會議，都改由國務院主持，而國家安全會議主持的跨部會協商 會議只負責涉及多國地區或不屬於單一部會管轄的事務。第六，幕僚 曾向布希建議，由副總統錢尼主持國家安全會議，但為布希所拒絕。 為此，布希總統親下一道指示，賦予萊斯傳統的權力。亦即儘管年僅 四十五歲的萊斯比國家安全會議的其他成員資淺，但國家安全會議仍 然由她主持。目前國家安全會議的成員包括總統、副總統、國家安全 會議顧問、國務卿、國防部長、中央情報局局長、參謀首長聯席會議 主席、財政部長等。歷任美國總統除艾森豪總統外，甚少親自主持會 議。
集中力量先做好睦鄰外交工作。
布希總統多次強調，要鄰國共同努力，把西半球建立成一個自由 與繁榮的地區。他所謂的鄰國包括加拿大與拉丁美洲國家。他希望能 建立一個「美洲大陸的世紀」（a century of the Americas）。為了 落實其政策理念，他於 2001 年 2 月訪問墨西哥，加強了美、墨兩國的 政經關係。同年四月，他也訪問了加拿大。其中，以美、墨關係的改 善與加強，最令布希政府鼓舞，對於北美自由貿易區的推動助益甚 大。 把飛彈防禦系統之建立當作嚇阻外交的一環。 飛彈防衛系統乃是星際戰爭計劃的延續，主要包括全國飛彈防禦 系統（NMD）及戰區飛彈防禦系統（TMD）。為了對付流氓國家及確 保美國國家安全，布希政府已決定發展與部署此一系統。過去面臨的 主要障礙來自中國大陸、俄羅斯、法國、德國等國的反對。在倫斯斐 及鮑爾先後訪問歐盟後，德、法兩國反對的態度已稍見緩和。而在布 希總統與俄國普丁總統多次會談後，俄羅斯已不再反對美國部署飛彈 防禦系統。2002 年 5 月 13 日，布希正式宣布，雙方將於五月底舉行的 高峰會上簽署條約，將雙方擁有的核彈頭由一萬枚減少為 1,700 至 2,200 枚。表面上，反對者擔心發展飛彈防禦系統會助長軍備競賽。實際 上，各國有各自的盤算。以中國大陸為例，反對美國部署全國飛彈防 禦系統及戰區飛彈防禦系統的主要理由包括：第一，如果全國飛彈防 禦系統發展成功，會減低中國大陸數量有限的長程核武器的嚇阻能 力。一旦美國率先對中國大陸進行核武攻擊，以美國核武器的精準程 度，中國大陸的核武器可能會在美國第一波攻擊時被完全摧毀。第 二，中國大陸當局認為，如果讓臺灣加入戰區飛彈防禦系統，則象徵 臺灣與美國已具有準同盟關係。尤其在中國大陸缺乏反制能力時，美 國未來必然敢為所謂「臺灣問題」與中國大陸直接發生軍事衝突，進 而使臺灣永遠與中國大陸分離。第三，中國大陸擔心，增加戰區飛彈 防禦系統的推力就可以使該系統具備攔截長程戰略飛彈的能力。加上
美國部署的全國飛彈防禦系統，將使中國大陸數量有限的長程戰略飛 彈更處於無用武之地。第四，如果日本加入美國的戰區飛彈防禦系 統，將使其具有發展長程飛彈的能力，進而威脅到中國大陸。第五， 如果美國藉戰區飛彈防禦系統整合東亞各國，進而主導整個東北亞地 區，勢將影響中國大陸在該地區的國際地位。 簡言之，「911 事件」對美國的國際觀及其外交政策產生深遠的影 響。基本上，該事件結束了美國對「後冷戰時期」的提法。為了打擊 恐怖主義，美國提出「新柏林圍牆」（New Berlin Wall）的概念。根 據美國國務院負責政治事務的次卿格羅斯曼（Marc Grossman）的分 析，「911 事件」已對美國外交產生影響。他在題為「未來十年全球的 發展趨勢與美國外交政策的形成」的演講中列舉了塑造未來世界的七 個主題︰ 第一，反恐怖主義的戰爭。美國把反恐怖主義的戰爭視為一種新 類型的戰爭或獨特的戰爭。它之所以獨特，在於恐怖主義者對美國本 土採取有史以來最大的攻擊，在於此一戰爭比傳統戰爭更捉摸不定與 複雜，在於恐怖攻擊的速度快而集中，在於此一戰爭不能只靠軍事手 段，還需靠許多手段。此外，反恐怖主義的戰線拉長遍及全球。 第二，全球化。全球化的挑戰遠較國際恐怖主義廣泛。美國必須 把世界整合進入當代的經濟與政治制度。 第三，民主化。格羅斯曼認為，美國必須在一些地方如中國、巴 爾幹、中亞及非洲等，主張民主、法治與好的統治方式。同時，美國 也應強化公民社會，幫助一些國家維持與加強民主的計劃。美國之所 以採取此種主張的理由是︰民主、個人自由與贏得反恐怖主義戰爭是 息息相關的。 第四，聯盟。為了反恐怖主義，美國加強與北約國家、菲律賓、 日本與泰國等盟國的關係。例如，根據北約第五條的規定，美國可使 用盟國的港口、獲得加油的協助與加強情搜等。 第五，新伙伴或盟友。格氏認為，國際反恐怖主義聯盟不但提供
美國加強與現有盟國關係的機會，而且提供美國發展新關係的機會。 例如，美國加強了與俄羅斯、印度、墨西哥、祕魯及薩爾瓦多等國的 關係。 第六，大規模毀滅性武器。「911 事件」提供美國清除大規模毀滅 性武器的動力。例如，美國最可能面臨來自北韓、伊朗或伊拉克長程 洲際導彈的威脅。 第七，自由市場、繁榮與發展。和平、自由、民主與經濟發展息 息相關。經濟越繁榮與發展，越能協助去除恐怖主義的源頭—不平 等。經濟發展有賴援助與貿易權。尤其貿易是發展的引擎，發展貿易 可協助窮人，美國人每年購買價值約四千五百億美元來自發展中國家 的產品。換言之，好的統治方式、投資及經濟自由三原則可使窮國遠 離貧窮。6
參、對華政策內涵
布希政府的對華政策已形成。從布希總統及其幕僚的言論可研判 布希政府的對華政策趨向。由於美國的對華政策不僅牽動兩岸關係的 發展及亞太地區的和平與穩定，也影響美國的國家利益及其在亞洲的 戰略部署。因此，美國並非從單純的兩岸關係論兩岸關係，而是從美 國國家利益與全球戰略的高度來觀察兩岸關係的發展與演變，並決定 其應扮演的角色。從這個角度切入，筆者研判美國對華政策有其持續 性與變動性，謹將其內涵分析如下：一、繼續維護中華民國政經制度，並促進中共政權和平演變
布希總統及其幕僚與柯林頓政府一樣肯定與重視中華民國政經發 展成就，並願意維持中華民國現狀，進而促進中共政權的和平演變。Marc Grossman “Seven Themes that Shape Our World,” <http://usinfo. state.gov/>, 2002年 3 月 27 日。
萊斯曾公開為文表示，臺灣是民主及市場導向發展的模範，並強調， 美國在臺灣有深厚的國家利益。她指出，雖然美國願與中國大陸合 作，但當利益相衝突時，決不怕與北京對抗。2000 年 12 月初，萊斯在 出席紐約的智庫「外交關係協會」舉辦的一項座談會時更強調，小布 希外交政策以護衛及推動民主、市場經濟與自由貿易為重要目標。為 達此目標，美國首先應維持和平，尤需先掌握具全球戰略要津位置的 和平。因此，美國武裝力量應隨時待命，確保波斯灣、臺灣海峽、東 亞等戰略地區的穩定，美軍也應隨時馳援可能引發大型動亂的區域。 美國貿易代表佐立克在參議院聽證會上答詢時亦指出：「臺灣人民有 資格以政治民主為榮，以經濟成就為傲。當新的一代登上舞臺之際， 臺灣不願再做國際棄兒」。奉國防部部長倫斯斐之命評估美國軍事戰 略的專家馬歇爾（Andrew Marshall）更認為美國必須要為亞洲可能出 現的戰爭做較好的準備，並假設與中國大陸戰爭時可能出現的狀況。 國務院副國務卿阿米塔吉在參加「亞洲學會」舉辦的座談會時亦曾強 調，臺灣已變成民主國家，美國不把臺灣當作一個引起爭端的地方或 是一個問題，而是把它當作推行民主政治的典範。從前述言論可以判 斷，中華民國的民主政治及經濟發展已獲得美國政府及其人民的認同 與支持。此外，在布希政府的決策思維中，中共政權有可能步前蘇聯 及東歐共產國家的後塵，走上和平演變的道路。因為民主政治及市場 經濟思想銳不可當，在中華人民共和國加入世界貿易組織後，其將被 迫遵守國際政經規範與行動準則，進而走上政治民主化的道路。
二、繼續反對中國大陸對臺動武
反對的主要理由包括 使用武力違反和平原則。布希政府多次強 調，臺海兩岸必須用和平方法解決爭端。萊斯曾指出：「假如美國的 立場堅定，臺海的和平便能維持到可用民主條件進行政治解決」。 2001年 3 月 2 日，錢尼在接受《華盛頓時報》記者訪問時也特別強調： 「中華人民共和國和臺灣情勢要透過和平途徑解決，不能訴諸武力，這點很重要」。 關係到美國在亞太地區的戰略部署。在競選期間， 小布希的一些智囊如萊斯、阿米塔吉等人曾強調，臺灣若被中國大陸 以武力併吞，無疑是美國在亞洲領導權的挫敗，並將促使盟邦質疑美 國可信賴的程度，如此將動搖美國與盟邦至關緊要的雙邊盟約。因 此，美國須以和平方式作為解決此一難題的底線。具體說來，美國擔 心一旦中國大陸以軍事力量併吞臺灣，勢必會增加中國大陸總體國 力，進而與美國抗衡。同時，美國也將無法確保其長期以來在臺灣所 享有的戰略利益。甚至，美國在亞太地區的戰略防禦縱深也會縮短， 其駐在日本與朝鮮半島的軍隊可能被迫撤退至關島。屆時，中國大陸 可控制整個臺灣海峽，並順利地發展遠洋海軍。 符合兩岸人民和平 解決爭端的願望。鮑爾在參議院聽證會上強調，期待與要求臺海兩岸 和平解決爭端，乃是美國基本原則之一，也是臺海兩岸人民都能接受 的解決方法。至於一旦臺灣遭受中國大陸的軍事攻擊時，美國會不會 出兵協防一事，布希曾公開強調會竭盡所能（Whatever it takes）協 防臺灣。2001 年 8 月 17 日，副國務卿阿米塔吉在澳洲談及長達五十年 的美澳聯盟時也強調，預防臺海衝突已成為美國兩黨一致的政策。同 時，他也指出，很難想像美國在臺海所採取的任何種類軍事行動會不 符合澳大利亞利益。因此，他呼籲美國、澳大利亞、日本與韓國組成 堅強的聯盟關係。他甚至認為聯盟是一種義務，為盟友而戰，為盟友 而死，是必要付出的代價。2002 年 2 月，布希訪問北京時重申，「臺 灣問題」應該用和平方式解決，臺海兩岸不要有挑釁的行為，在臺灣 受到挑釁時將協助臺灣自衛。同年五月初，中華人民共和國國家副主 席胡錦濤訪問華府時，美國政府再度重申和平解決兩岸爭端的立場。
三、視臺海兩岸關係發展狀況提供防衛性武器給臺灣
美國軍售臺灣的問題始終是美國與中國大陸爭論的焦點。儘管中 國大陸當局採取各種手段阻止美國軍售臺灣，但美國政府仍然繼續根 據《臺灣關係法》軍售臺灣。鮑爾在參議院聽證會上強調，美國將繼續依照《臺灣關係法》提供臺灣所需的防衛需求。至於防衛需求的武 器類型或質量為何，美國在 2001 年 4 月舉行的華美軍售會議已作出決 定。該會議決定出售價值約數十億美元的軍事裝備給臺灣，其中包括 一些先進的潛艦。筆者研判美國可能持續依據中華人民共和國從俄羅 斯購得攻擊性武器的質量來考慮中華民國的軍事需求，其用意在於維 持臺灣海峽軍力平衡，以免臺灣在軍力處於劣勢的情況下被中國大陸 併吞。誠如鮑爾在接受「美國廣播公司」電視專訪時所言：「美國有 義務確保臺灣能夠維持一定的軍力，並且有能力抵抗任何威脅，因 此，美國對臺灣的軍售政策將始終追求這個平衡」。2001 年 3 月 8 日， 鮑爾在參議院外交委員會聽證會上進一步表示，1982 年雷根政府提出 的對臺「六項保證」，依然是美國的政策。其中除了對臺軍售不在事 前與中國大陸諮商外，還包括不設定終止對臺軍售期限，不在兩岸間 扮演調人，不強迫臺灣與中國大陸談判，不修改《臺灣關係法》中的 承諾，以及不改變有關臺灣主權的立場。2002 年 2 月，布希在訪問北 京時兩次提及按照《臺灣關係法》，協助臺灣自衛的立場。同年五月 初，胡錦濤訪問華府時，美國官員重申信守對臺的「六項保證」。未 來，為了尋求中共支持反恐怖主義，美國可能會視臺海情勢發展狀況 調整對臺軍售項目。
四、繼續鼓勵臺海兩岸以對話、談判方式解決爭端
美國政府最擔心在兩岸對抗而擦槍走火時被迫捲入臺海戰爭。因 此，始終公開支持兩岸以對話、談判方式解決爭端。就任時布希政府 最關心的問題之一，就是兩岸如何解決彼此有關「一個中國」定義的 分歧。鮑爾在參議院聽證會上已為解決此一分歧定調。他指出：「美 國長期以來認知（acknowledged）只有一個中國的觀點。臺灣是中國 的一部分，至於中華人民共和國與臺灣如何解決有關此一觀點之詮釋 的分歧，由他們自行決定。只要不用軍事力量解決即可」。鮑爾使用 「認知」而不是「承認」（recognize）一詞，符合 1972 年 2 月 27 日美國和中華人民共和國在上海發表的《聯合公報》、1979 年 1 月 1 日 的《建交公報》以及 1982 年 8 月 17 日的《八一七公報》的提法。顯 然地，布希政府改變柯林頓政府過去的提法，並使他們雙方有關「一 個中國」定義的分歧回到歷史的原點。此種提法有利於我方在未來兩 岸有關「一個中國」定義的談判。蓋兩岸有關「一個中國」定義的爭 論，乃是談判前的起手式，不能未談就先讓步。值得重視的是，2001 年 3 月 8 日，鮑爾在參議院聽證會上兩次提及中華民國國號，並將中華 民國與中華人民共和國並列。此種提法與長期以來美國政府把兩岸關 係定位為「中國與臺灣」或「中華人民共和國與臺灣」的提法不同， 對維持中華民國現狀有利。2002 年 4 月 4 日，布希總統對外交官員及 企業界代表發表演說，呼籲參院通過貿易促進授權法案時，讚揚美國 致力促成中國和臺灣兩個國家加入世界貿易組織，並稱呼臺灣為「臺 灣共和國」。同年 5 月 15 日，受到胡錦濤訪美的影響，美國國防部副 部長伍爾維茲在華府表示，他支持「一個中國」政策、不支持臺獨、 不贊成以武力解決分歧與主張兩岸的歧見和平解決。
五、繼續支持中華民國加入一些功能性的國際組織
以亞太經濟合作會議（APEC）為例，臺灣在大陸當局刻意打壓下 未能出席 2001 年在上海舉行的非正式領袖高峰會議後，美國政府除表 示遺憾與同情的立場外，還表示支持臺灣參加 2002 年在墨西哥舉行的 年會。再以世界貿易組織為例，美國政府雖支持兩岸加入世界貿易組 織，但支持的理由各有不同。貿易代表佐立克於 2001 年 9 月 18 日在 談及臺灣的入會條件時指出，臺灣是世界第十三大經濟體，也是美國 最 大 貿 易 伙 伴 之 一 。 他 認 為 臺 灣 是 一 個 經 濟 「 發 電 廠 」 （power-house），讓臺灣加入世界貿易組織不但使美國、臺灣與其他多邊貿易 體系的成員受惠，且有助於促進亞太經濟體的力量。同年 11 月 10 日， 佐立克在談及中國大陸入會時則強調，中國大陸的入會將會促進開 放、法治和發展，以及政經改革。在此之前，鮑爾在參院的聽證詞中指出，繼續支持中國大陸加入世界貿易組織的目的是要使中國大陸遵 守國際規範，並促進中國大陸人民的自由。這些提法符合布希政府以 貿易促進自由與民主的理念。「美國國際私有企業中心」（Center for International Private Enterprise）執行主任蘇利文（John D. Sullivan） 曾於 2001 年 9 月 5 日指出，民主對於長期的經濟、社會發展甚為重 要，它體現在下列三個方面︰一是穩定的民主制度是政治穩定的最佳 保證人（guarantor），對長期的經濟發展甚為重要。二是民主的實踐 如透明化與負責任，對有效率、回應快速的政府及有效繁榮的經濟甚 為重要。三是良好的法律及以法治為基礎的規範性準則，對市場經濟 中商業的繁榮亦甚為必要。以上這些言論足以用來說明，中華民國政 府的民主成就已獲得美國政府的充分肯定。這也印證了中國傳統政治 哲學中所謂「得道多助」或「吾道不孤，必有鄰」的說法。這裡所講 的「道」就是民主政治。此外，美國也會繼續支持中華民國參與一些 有助於維護國民健康的國際組織如世界衛生組織等。至於非政府組織 （NGO），美國政府也會支持我方加入。2002 年 3 月 19 日，美國參 議院外交委員會及其全體院會無異議通過一項法案，授權美國政府在 五月世界衛生組織的年會中，支持並協助臺灣取得年會觀察員資格。4 月 4 日下午，布希正式簽署此一編號 2739 的法案，並要求美國代表團 在世界衛生組織大會期間執行這項計劃。由於美國政府判斷，臺灣無 法在此次大會中獲得足夠的支持票數，並未全力推動參院的決議。臺 灣第六次被拒於世界衛生組織的門外。
六、不會容忍改變臺灣地位的行動
鮑爾於 2001 年 3 月 7 日首次以國務卿身分出席眾議院國際關係委 員會聽證會時強調：「在任何情況下，任何改變臺灣地位的事情，美 國都不會容忍，除非是經由兩岸以公開、自由、平衡的協商方式獲致 的結果」。此外，中國大陸臺灣事務辦公室副主任周明偉與美國代理 國務卿艾倫．拉森（Alan Larson）、主管東亞及太平洋事務副助卿張戴佑（Darryl Johnson）會見後，美國國務院發言人立刻指出：「我 們持續關心的是，臺灣與大陸之間任何歧見的解決須是和平的，並且 要依照臺灣人民的願望」。此種提法與柯林頓政府所提「必須經由臺 灣人民的同意」之精神一致。值得注意的是，儘管布希政府強調遵守 1982年對臺灣的「六項保證」，採取「不擔任調人」的立場，但卻多 次提及雙方「互不挑釁」的看法。筆者研判未來布希政府在面對兩岸 有關統、獨之爭議時，可能由以往「戰略模糊」的政策轉變為「戰略 清楚」的政策。亦即如果臺灣因臺獨問題挑起戰端，美國不會伸出援 手，反之，如果北京當局欲以武力併吞臺灣而引起戰端，則美國勢必 會協防臺灣。此種思維與北京處理南北韓關係的態度相似。數年前， 北京曾明確告訴金正日，一旦北韓挑起戰端，則北京不會援助北韓， 反之，若南韓挑起戰端，則北京會全力協助北韓。未來，無論從國家 利益或戰略利益的角度來看，美國不會強迫中華民國與中華人民共和 國進行「政治統合」。設法維持兩岸關係的現狀（不急統、不急獨或 不武、不獨），仍然是美國對臺政策的主要思維。
肆、因應之道
就臺美關係而言，2002 年 2 月，在訪問北京的過程中，布希兩度 提及《臺灣關係法》，顯示美國履行對臺承諾與義務的決心甚為堅 定。在短期內，尤其在布希政府任內，臺灣不必擔心美國會為了遷就 中共而出賣臺灣的利益。但這不表示臺灣可以高枕無憂，因為中共與 美國在進行「高層戰略對話」或推動「建設性合作關係」架構時，都 會提及所謂「臺灣問題」。而美國與中共爭論的重要問題如戰略利 益、毀滅性武器擴散、飛彈防禦系統、貿易、人權與西藏獨立等，大 都與中華民國的生存與發展有關。面臨此種情勢，臺灣應採取下列因 應之道︰ 第一，強化對美工作。具體做法包括︰ 制度化臺美高層交流與 對話機制。以往兩國高層來往，缺乏一套完整的機制，今後應朝制度化方向去努力。在我國加入世界貿易組織後，雙方更應建立各層級 的、直接的交流與協商管道，以因應實際的需要。 持續觀察未來中 共與美國進行高層會談或「戰略對話」的內容及其影響，並隨時提醒 美方不能犧牲臺灣的利益。 持續提出我國需美方協助才能完成的優 先項目，例如，尋求加入世界衛生組織、國際民航組織、購買先進的 防衛技術與裝備等。 教育國人認清緊密臺美關係的重要性。時至今 日，美國因素仍是影響兩岸關係發展的最大變數。中國大陸對臺軍事 威脅越強，美國因素所起的作用越大。可以說，沒有美國的支持，臺 灣很難抵擋中國大陸的軍事攻擊。沒有美國的支持，臺灣也無法進入 聯合國或以國家的身分參與聯合國的周邊國家組織如世界衛生組織、 國際民航組織、世界銀行與國際貨幣基金會等。國內有少數人呼應中 共批評臺灣「以美國為靠山」或「一面倒向美國」的論調，但他們忘 了中共為了確保其生存與發展，曾於 1949 年公開宣示「一面倒向蘇 聯」的史實。 第二，應集中力量發展經濟。外交乃是內政的延長。經濟發展的 好，外匯存底才能不斷的增加，人民生活才能持續改善，國家教育、 軍事等方面的建設，甚至外交的拓展也才能有充裕的經費，政府也才 能獲得人民的充分信賴與支持。再說，長期以來，中華民國能在國際 上享有一定的活動空間，皆應拜經濟發展之賜。世界上願與臺灣來往 的國家除了重視我們民主政治的發展成就外，大都看上我們在經濟上 耀眼的發展成就。國際政治甚為現實，國與國之間沒有永遠的朋友與 敵人，只有永恆的國家利益。貧窮落後的國家很難在國際政治舞台上 揚眉吐氣。筆者提出此一建議的主要用意在於說明兩岸關係正處於和 平競賽階段，誰的經濟發展的好，誰的籌碼就會增加。而誰的籌碼 多，誰在處理兩岸關係過程中就會有較優勢的地位。美國之所以重視 中國大陸，並願意接受中共所提「建設性合作關係」架構，其主要原 因在於中國大陸有可能成為經濟強國，進而由經濟強國成為政治及軍 事強國。臺灣如不力爭上游，就將會落後，而落後就會挨打。此外，
筆者認為世界經濟集團的競爭態勢日趨明顯，歐盟、北美自由貿易 區、亞太經濟合作組織、非洲聯盟組成的自由貿易區，以及醞釀中的 東協「十加三」（東協國家加上中國大陸、日本與韓國）自由貿易 區、東協「十加一」（東協國家加上中國大陸）自由貿易區，中國大 陸、香港與澳門自由貿易區等經濟集團各自發展與競爭。處在此種競 爭白熱化的環境中，中華民國應充分發揮其對外貿易與投資的優勢條 件，加強與各貿易集團的關係，尤其中華民國是東協國家的最大投資 國之一，應積極參與該地區的各項經濟活動，以免被孤立或邊緣化。 「以外交拓展經貿，以經貿促進外交」仍應是政府外交政策的主軸。 第三，政府在積極尋求恢復兩岸對話與協商的過程中，應深入了 解北京當局對臺美決策的思維。依現有的資料研判，有兩點值得提出 來供我政府當局決策者參考︰ 在北京領導人的決策思維中，兩岸統 合仍然是一個長期的、複雜的、艱苦的過程，會有起伏，也會有曲 折，不可能在短期內完成。因此，中國大陸當局仍然堅持鄧小平於 1980年提出的遺訓︰「統一問題的解決，關鍵是把我們自己的事情辦 好。核心是搞好經濟建設，這是解決統一問題與在國際上反對霸權主 義的基礎，只要不出現大規模的外來入侵，我們就要堅持以經濟建設 為中心。在我們的總體戰略中，我們並未期望能很快解決臺灣問題。 大力發展經濟，不斷增強總體實力，有利於我們積極發展兩岸經貿關 係，加深臺灣對大陸的依賴；有利於我們加強國防建設與現代化，保 持對臺軍事優勢」。 中國大陸當局研判，美國基於全球戰略與自身 利益考量，不可能放棄支持臺灣的立場。此外，北京領導人也判斷， 「美國面對世界上的眾多矛盾，不可能集中力量對付中國，不可能放 棄中國龐大而極具吸引力的市場，不可能忽視中國在亞太地區與世界 上的影響力，這使得美國在某些方面（如反恐怖主義等）不得不有求 於中國」。基於這種決策思維，大陸當局希望在「建設性合作關係」 的大架構下，拉住美國，並隨時提出所謂「臺灣問題」困擾美國。此 兩點足以說明，儘管陳總統提出的「統合論」緩和了兩岸關係，但它
不可能在短期內完成。臺灣的當務之急，應是集中力量「拼經濟」， 累積處理兩岸關係的籌碼。在推動交流與協商時，亦應循序漸進，謀 定而後動，不宜操之過急。 簡言之，美中雙方的高層訪問並未改變美、中、臺三角關係的本 質。美國與中共都是從現實主義的角度謀取各自的國家利益。為了避 免對抗，他們可以擱置爭議或分歧，並繼續展開接觸、對話與交流。 美國與中共能，為什麼臺灣與中國大陸不能呢？大陸當局應徹底拋棄 「經美制臺」的思維，並儘速恢復兩岸對話，才能使兩岸關係正常 化。 （收件：2002 年 5 月 22 日，修正：2002 年 7 月 8 日，採用：2002 年 7月 10 日）
On Bush Administration’s Policy toward
Taipei and Beijing
An-chia Wu
(Council Member, Coordination Council for North American Affairs, Headquarters for Taipei Economic and Cultural Representative Office in the U.S)
Abstract
Major contents of the Bush Administration’s policy toward the two sides of the Taiwan Strait include: promote a peaceful evolution on the Chinese mainland while encouraging Taiwan to continue its existing political and economic system ; while opposing mainland China’s military threat against Taiwan, provide Taiwan certain amount of sophisticated defensive weapons to meet Washington’s strategic need; encourage both sides of the Strait to solve their disputes through dialogue and negotiation; support Taiwan’s bid for entry into certain international functional organizations, such as the WHO; and discourage Taiwan to change its present status. In general, the United States prefers to maintain the status quo across the Taiwan Strait.
Keywords: Democracy, Freedom, Free Trade, Distinctly American
Iinternationalism, Defensive Weapons, Peaceful Solution, Maintain Status quo, Taiwan Relations Act, whatever it takes to help Taiwan defend herself, One-China Policy
