政治與經濟間的交錯：政治景氣循環理論的發展評析

民95年9月 頁161-172 國立政治大學公共行政學系

政治與經濟間的交錯：

政治景氣循環理論的發展評析

王 鼎 銘

*

《摘要》

政治發展與經濟表現間的互動關係同時是學界與實務界關注的焦點， 政治景氣循環（Political Business Cycle）的概念也因此應運而生，並逐漸 發展成一系統化的理論。本文首先詳細介紹傳統政治景氣循環理論中，投 機派及黨性派兩大不同流派的思維，並納入新古典學派理性預期的架構。 此外，本文並針對晚近政治景氣循環研究的方向，歸納出三個發展的趨 勢：其一是不再拘泥特定的總體經濟指標，改由政策工具的角度出發，觀 察政府政策是否存在預算或貨幣循環的現象；其二，鑑於政治景氣循環的 現象不非明顯可見，研究思路由詮釋循環現象為何會產生，轉為探討不會 發生的特定理由；其三，隨著統計資料的逐漸完備，學界觀察觸角延伸遍 及新興民主國家、後共產主義國家、甚至是非民主國家，研究範圍因而得 以擴大，除豐富了政治景氣循環理論的內容，更賦予其跨國比較研究的意 涵。 [關鍵詞]：政治景氣循環理論、政治預算循環、政治貨幣循環 特約論文。 * _{國立臺灣大學政治學系暨研究所副教授，E-mail: dmwang@ntu.edu.tw。}

具備自由、公平而有競爭性的選舉，被認為是現代民主政體的主要特徵之一； 而一般認為，當國家總體經濟情況處於良好狀態時，往往有助於現任執政者或政黨 取得勝選連任。選舉與總體經濟表現之間的互動關係，因而成為學界關注的焦點， 政治景氣循環（Political Business Cycle, PBC）的概念也應運而生，並逐漸發展成 一系統化的理論。

較正式而有系統的政治景氣循環研究始於 Nordhaus（1975），他所提出的模 型被稱之為「投機派政治景氣循環理論」（Opportunistic Political Business Cycle Theory ） 。 Nordhaus 的 理 論 延 伸 自 六 ○ 年 代 經 濟 理 論 的 菲 力 普 曲 線 （ Phillips Curve），除立基於通貨膨脹率及失業率的抵換關係（trade off）外，Nordhaus 並進 一步指出選民投票偏好乃依據他們對經濟結果所做的預期，而此一預期是短視 （ myopic ） 而 非 基 於 理 性 預 期 （ rational expectation ） ， 可 謂 是 適 應 性 預 期 （adaptive expectation）（Price, 1997: 411; Phillips, 1958）。基此，Nordhaus 認為 執政者為了爭取最多選票，勢將於選前藉擴張性政策，促使景氣提升及失業率下 降；而為了消弭擴張性政策所帶來的通貨膨脹壓力，執政者會在選後改行緊縮政 策，並導致失業率因而回升，直至下次選舉前才又復行擴張性政策；如此循環便形 成選前擴張、選後緊縮的經濟景氣週期性波動現象。

相較 Nordhaus 的投機派理論，Hibbs 於一九七七年提出所謂的「黨性派政治景 氣循環理論」（Partisan Political Business Cycle Theory）。黨派模型雖與投機派理 論相同，接受菲利浦曲線作為論述基礎，但不同的是，Hibbs 的理論架構強調政黨 的意識型態（ideology）。Hibbs 認為選民對於經濟情況存在不同偏好，中下階層 的人民偏好低失業，高所得的選民則屬意低通膨，而不同政黨因其群眾基礎不同， 偏好的政策目標也就自然有所差異。基本上，Hibbs 認為左翼政黨較注重充分就業 的總體經濟目標，故執政時會採取擴張性政策來刺激景氣，降低失業率，以便照顧 中下階層的勞工團體；而右翼政黨執政時，為抑制通貨膨脹侵蝕企業財團的資本， 會採緊縮性政策降低通膨。故不同意識型態的政黨交替執政時，經濟情況便會隨選 舉結果的改變呈現一鬆一緊的波動現象，此即黨性派的政治景氣循環現象。

除了投機派和黨性派的分類方式之外，Alt and Chrystal（1983）進一步依據選 民 偏 好 （ electorate preferences ） 是 固 定 的 或 變 動 的 、 政 府 能 力 （ government capability）屬於回應型或策略型兩個面向，以二乘二的分類矩陣將相關重要文獻歸 納出四種模式，如表 1 所示。

表 1 不同假設下的四種政治景氣循環模式 政府能力 選民偏好 策略型 （Strategic） 回應型 （Responsive） 固定的

（Fixed） Nordhaus Hibbs 變動的

（Varying） Tufte Moseley 資料來源：整理自 Alt and Chrystal, 1983: Ch.5。

策略型政府指的是執政者的目標在使連任的機會極大化，而不考量其支持者對 政策的偏好，回應型政府則是指執政者會基於其支持者的偏好來擬定政策，以回應 選民的需求；選民偏好的固定或變動則是看選民對於政策的偏好是否會因政府的影 響而改變。Alt 與 Chrystal 認為前述 Nordhaus 及 Hibbs 的模型，是在固定選民偏好 下，分別基於策略型政府與回應型政府的假設，自菲力普曲線所發展出來的。另 外，Tufte（1978）認為政府事實上有能力透過傳播媒體等方式，影響選民的偏 好，進一步促使自身選票的極大化；而 Mosley（1976）一方面如同 Tufte 認為政府 有能力影響選民的偏好，另一方面也像 Hibbs 一樣重視意識型態對於政府政策的影 響。 不過自八○年代中期以後，停滯性通膨現象（stagflation）的產生以及理性預 期觀念被提出之後，一些學者（如 Cukierman and Meltzer, 1986; Rogoff and Sibert, 1988; Rogoff, 1990; Persson and Tabellini, 1990 等）開始針對菲力普曲線所描述通貨 膨脹率與失業率存在抵換關係的現象，以及短視選民的假設提出質疑，並且試圖將 理性預期的概念導入到政治景氣循環理論當中。理性預期與傳統理論的最大差異有 二：首先，理性預期的新古典經濟學派認為長期而言，菲力普曲線是一垂直於自然 失業率的直線，換言之，失業率就長期而言不會因經濟政策影響而變動，故執政者 無法藉由操控貨幣或財政政策來降低失業率；其次，理性預期假設選民是前瞻 （forward-looking）而非回顧（backward-looking）的，易言之，選民是根據對未來 的預期來決定投票的取向，且能夠對執政者的政策作出預期，使政府的經濟政策失 效。 既然選民能夠預期政府政策並進行反應，政治景氣循環理論此時所面臨的挑戰 反而是去解釋景氣循環現象為何會持續發生。Rogoff 與 Sibert（1988）、Rogoff （1990）等人指出，雖然選民了解執政者在選前會刻意製造經濟榮景，但執政者與

選民之間存在暫時性的訊息不對稱現象，也就是執政者具有訊息上的優勢，可在預 算限制下刻意提高政府支出或採寬鬆貨幣政策，藉以凸顯其行政能力，在事先發出 信號（signal）以供選民區別。換言之，執政者是有誘因去扭曲選前的財政及貨幣 政策，以行政資源為現任執政者釋出信號，彰顯其行政效能，並導致政治景氣循環 現象在短期內發生（Alesina et al., 1997）。與投機派理論相同的是，隨後的一些研 究也將理性預期的觀點帶入黨性派理論之中，其中 Alesina et al.（1987）便可算是 最早的代表性研究。根據他的假設，長期勞工契約是一場重複賽局（repeated game），雇主與勞工訂定長期薪資契約時，若正值左翼政黨執政，因對選舉結果 無法預知，故雙方會根據當下的通貨膨脹率談判制訂薪資；但若選舉過後由右翼政 黨執政，右翼政黨的緊縮性經濟政策將壓低通貨膨脹率，而勞工長期薪資已在左翼 政黨執政時簽訂完成，故此時勞工的實質工資將增加，雇主的生產成本相對提高， 造成經濟總產出的減少和失業率的上升，這種影響會一直持續至下次薪資契約調整 才會消失。故一個政府在左派、右派交替執政初期，會對經濟情況產生不同影響， 須經一段時間才會回復自然水準（Alesina et al., 1997）。 從目前若干政治景氣循環的研究顯示，僅限於觀察產出或失業率等經濟變數， 已經無法明確發現政治景氣循環的情況（如 Hibbs, 1987; Alesina, 1988; Alesina and Roubini, 1992）。箇中源由包括選前操控經濟的動機難以釐清、政策從實施到發揮 效果存在的延遲效果、以及實際經濟表現很難歸咎執政者操控亦或市場本身運作的 機制（黃上紡，1995）。是以，晚近學者不再拘泥於特定的總體經濟指標，並多轉 而從政策工具（policy instruments）的角度出發，觀察政府各種政策是否存在選舉 性循環（electoral cycle）的現象，形成了研究對象的多樣化。此外，不少學者為解 釋政治景氣循環現象何以不甚明顯，提出了各種看法，使得許多相關研究的焦點從 「為何發生？」轉為探討「為何不會發生？」。最後，隨著研究成果的逐漸累積， 加上政治民主化的潮流席捲全球以及統計資料的逐漸完備，學界得以將觀察的觸角 延伸遍及新興民主國家、後共產主義國家，甚至是非民主國家，研究範圍因而得以 擴大。茲就晚近政治景氣循環理論這三個重要的發展趨勢，分述如後：

一、研究變項的多樣化

鑑於實證分析結果的分歧，許多政治景氣循環的研究開始不論實際經濟數據是 否真有波動，轉為觀察執政者是否基於選舉或意識型態考量而有操控經濟的政策作

為，此即政治預算循環（Political Budget Cycle）及政治貨幣循環（Political Money Cycle）之研究。就預算循環的研究來說，政府各項財政支出、稅收、稅率、財政 赤字等政策工具，便是他們所觀察的焦點，包括 Alesina 與 Roubini（1992）、 Schultz （ 1995 ） 、 Berger 與 Woitek （ 1997 ） 、 Eccleston （ 1998 ） 、 Ergun （2000）、Thomas（2005）等，都是此類當中重要的文獻。而且除中央政府外， 當 中 許 多 研 究 也 依 此 檢 驗 地 方 政 府 的 財 政 情 況 ， 如 Poterba （ 1993 ） 及 Case （1994）分析美國州政府，Blais 與 Nadeau（1992）及 Reid（1998）以加拿大省政 府為討論對象，Galli 與 Rossi（2002）以西德的十一個邦（Länder）為範疇， Baleiras 與 da Silva Costa（2004）則以葡萄牙地方政府為背景，分別發現地方財政 工具存在政治預算循環的情形。至於貨幣循環的角度主要是觀察貨幣供給、貨幣供 給成長率、利率、存款準備率、重貼現率等，包括 Keil（1988）、Davidson、 Fratianni 與 Von Hagen（1990、1992）、Alesina 與 Roubini（1992）、Berger 與 Woitek（1997）、Ergun（2000）等，都屬此類研究。 除了政策工具外，政治景氣循環的概念也被應用於觀察其他的被解釋變數，例 如 Foerster（1994）、Foerster 與 Schmitz（1997）針對美國總統選舉與股市的影響 進行研究，Pantzalis、Stangeland 與 Turtle（2000）針對 33 個國家的股市進行大規 模的實證研究，發現股價存在選前行情的現象。另外 Brulé（2004）認為美國的對 外動武事實上可以視為一種擴張性的財政政策工具，有助於提升美國的總合需求 （aggregate demand），促使失業率降低、通膨率上升。由於共和黨較偏好低通 膨、民主黨較偏好低失業；他於是假設共和黨籍總統預期經濟可能過熱時，將拒絕 對外動武，相對地民主黨籍總統基於降低失業的考量，將傾向對外動武；他同時提 出當總統與國會多數屬同一政黨時，這樣的決策模式更容易成立。Brulé 依一九八 ○年至二○○一年的資料進行觀察，認為美國對外動武決策確實符合上述模型的基 本假設。此外，像 Tansey、Raju 與 Stellern（2005）透過觀察美國鋼鐵價格的波動 與鋼鐵產業貿易保護政策之間的關係，將政治景氣循環的概念應用於個體層次的分 析。 簡單來說，我們不難發現相關研究對象與研究變數多樣化的發展，不僅提升了 政治景氣循環理論的應用價值，並有助於與其他理論的互相聯結，進一步地豐富了 政治景氣循環理論的內涵與架構。

二、政治景氣循環現象未發生的詮釋

Schultz 曾於一九九五年率先提出「政治成本」及「政治安全度」（political security）的概念，說明政治景氣循環未必會在每一次選舉中出現。他認為執政者 操控經濟時必須考量伴隨而來的政治利益及成本，若執政者政治安全度高（如民意 支持度高、當選勝算大），其操控經濟的潛在利益較小，相對未來的成本將會較 高；反之，若執政者政治安全度低，則有較高意願操控經濟來提升其執政聲望。 Schultz 利用一九六一年至一九九二年英國政府的實質移轉性支付（real transfer payments）進行研究，發現在納入政治安全度的變數之後，原本並不明顯的政策循 環現象轉為顯著。隨後 Carlsen（1997）、Price（1998）、Reid（1998）等人的研 究亦進一步支持 Schultz 的論點。

此外，Clark、Reichert 、Lomas,與 Parker（1998）則以經濟合作暨發展組織 （OECD）成員國進行分析，探討國家政策自主性、固定匯率制度及央行獨立性對 於 OECD 政府貨幣政策的效果，他們據此進而提出「制度限制」（the institutional constraint）的概念。Leertouwer 與 Maier（2002）的後續研究也發現央行獨立性的 存在，確會使得政治景氣循環現象變得較不明顯；而 Drazen（2001）更是大膽宣 稱由於央行獨立性等因素的存在，貨幣面的政治景氣循環研究較無說服力。此外， Reid（1998）等人的研究亦考慮到執政者連任次數的限制，可能使執政者未必有誘 因操控經濟；Rose（2004）則是指出政府若遵行財政收支平衡的原則，將會削弱政 治景氣循環的現象。最後值得一提的是 May（1987）所提出府會結構的影響，他認 為當行政首長與立法部門多數黨為同一政黨時，政策推行較為順利，對政策的操控 能力也就相對提高，反之則執政者所欲推行之政策有可能遭遇到相當程度的阻力， 使其政策操控能力相對較低。是故，一致政府相較於分立政府，政治景氣循環的現 象會較為明顯。

三、研究地區的擴大

早先政治景氣循環的研究，不論是單一國家或是跨國性的研究，範圍多侷限於 先進民主國家，且絕大多數是經濟合作暨發展組織的成員（如 Nordhaus, 1975;

Hibbs, 1977; Rogoff, 1990; Alesina 與 Roubini, 1992 等）。原因不外乎這些地區有相 對穩定的民主政治，並且能夠提供學界較完整的數據資料。晚近的研究除了繼續更 新資料，持續累積相關研究成果之外（如 Andrikopoulos, Loizides and Prodromidis, 2004; Krause and Mendez, 2005），隨著政治民主化的浪潮席捲全球、共產政體的瓦 解與轉型，加以統計資料的逐漸完備，學界亦開始將新興民主國家、後共產主義國 家，甚至是非民主國家的政治景氣循環現象納入探討。例如 Thames Jr.（2001）觀 察一九九三年至一九九九年俄羅斯的實質工資水準、預算支出等變數，發現在葉爾 欽（Boris Yeltsin）執政時期，並無明顯出現政治景氣循環的現象。Shi 與 Svensson （2002）根據一九七五年至一九九五年 91 個國家的縱橫資料（panel data），發現 無論是已開發或低度開發國家，都可以發現政治預算循環現象的存在，且在低度開 發國家中尤為顯著。同樣地，Persson 與 Tabellini（2003）根據一九六○年到一九 九八年的相關資料，亦發現不論是已開發或低度開發國家，政府收入都出現選舉性 的政策循環。 在 Brender 與 Drazen（2005a）的跨國實證研究中，他們發現新興民主國家明 顯存在政治預算循環的情形，而且越不成熟的民主政體，經濟政策的政治操作痕跡 就越顯著。Brender 與 Drazen（2005b）後續針對 74 個國家自一九六○年至二○○ 三年的政府預算進行分析，他們發現已開發的先進民主國家中，選舉年的赤字預算 不利於執政者爭取連任，而對於低度開發及新興民主國家的執政者來說，較高的實 質人均所得成長率有助於提高連任機率，但在已開發國家中則否；相對地，維持低 通膨有利已開發國家的執政者爭取連任，但在低度開發或新興民主國家中則否。 政治景氣循環理論向來同時受到政治學者與經濟學者的青睞，經濟學者藉著加 入政治因素的考量來增進經濟模型的完整性，政治學者則可利用抽象化的量化方法 取代過去個案的制度性探討（Weatherford, 1988）。隨著研究對象的多樣化、探討 議題的多元化、以及研究範圍的持續擴大，政治景氣循環理論相關研究已累積相當 多的成果，可謂卷帙浩繁。政治景氣循環的概念對於分析台灣政經情勢應具啟示作 用，國內亦累積一些研究成果（如黃英哲，1994；張慈佳，2000；黃智聰，2001； 傅彥凱，2002、2005），未來如何突破資料的限制，一方面與國外學理發展相互接 軌，一方面考量台灣政經情勢的特殊性，將是國內學界未來努力的方向。

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The Interaction between Politics and

Economy: A Review for the Political

Business Cycle Theory

Ding-Ming Wang

*

Abstract

The relationship between politics and economy has been important to the practical and academic. For that, the Political Business Cycle Theory is developed to explain the manner and has become an organized research framework. This paper tries to introduce this theory in details, not only the viewpoints of the traditional opportunistic and partisan approaches, but also the perspective of New Classical rational expectations. In addition, this paper concludes three directions that empirical political business cycle research is aiming. First, research about political business cycle is no more limited in the discussion of economic indexes, they also focus on the policy instruments and observe the phenomena of budget and monetary cycles. Second, since the cycle is not appearing all the time, research starts to change their focal point from why to why not happening. Finally, with the availability of statistics data, researchers start to observe the political business cycle in some newly developing countries, post-communism countries, and non-democratic countries.

Keywords: Political Business Cycle, Political Budget Cycle, Political Monetary Cycle

*

Associate professor, Department of Political Science, National Taiwan University. E-mail: dmwang@ntu.edu.tw.