無尾港野生動物保護區經營
管理效能評估
1
RAPPAM 的引進與適用
Assessing Management Effectiveness
of the Wu-Wei-Kang Wildlife Refuge
the Introduction and Applicability of RAPPAM
盧道杰
*王牧寧
**闕河嘉
***Dau-Jye Lu Mu-Ning Wang Ho-Chia Chueh
Abstract
This paper reports on an application of the Rapid Assessment and Prioritization of Protected Area Management (RAPPAM) methodology of the WWF, to assess the effectiveness of the Wu-Wei-Kang Wildlife Refuge management in Taiwan. This study, carried out from 2005 to 2007, in conjunction with qualitative methods including interviews, participant observation, focus groups, and literature review. The results show that the Wu-Wei-Kang Wildlife Refuge has operational and management advantages which are clear management targets, good communication and information,
* 國立臺灣大學森林環境暨資源學系助理教授，通訊作者 ([email protected])
Assistant Professor, School of Forestry and Resource Conservation, National Taiwan University, Corresponding Author.
** 國立臺灣大學森林環境暨資源學系碩士
Master, School of Forestry and Resource Conservation, National Taiwan University. *** 國立臺灣大學生物產業傳播暨發展學系助理教授
Assistant Professor, Department of Bio-Industry Communication and Development, National Taiwan University.
good infrastructure, and appropriate decision-making processes. The weaknesses include improper site design and planning, and lacks of sound financial management process and management planning. Our study shows that the WWF’s RAPPAM methodology generally offers an overall management effectiveness of this protected area. We suggest that stakeholders’ active participation in workshops and local authorities’ supports and inputs are important. We also believe that there should be baseline data collections, and we should pay more attention on the management plan in terms of format and content for this refuge.
Keywords: stakeholder, community participation, community-based conservation, management cycle, holistic thinking.
摘 要
本研究應用世界自然基金會的保護區經營管理快速評估與設定優先法 (WWF RAPPAM methodology)，並結合訪談、參與觀察、焦點團體與文獻回顧等 質性研究方法，以宜蘭縣無尾港野生動物保護區為對象，進行保護區經營管理效 能評估的研究。本研究評估結果顯示，無尾港野生動物保護區在經營管理上的優 點包括清楚的經營管理目標、良好的溝通與資訊、基礎設施、及適當的經營管理 決策過程。而保護區位置的設計與規劃、財務及經營管理計畫則明顯呈現弱項。 本研究結果發現 WWF RAPPAM methodology 能夠呈現整體保護區的經營管理 成效，然其評估工作坊需要權益關係人積極參與，更需要管理機關的支持與投 入。依據評估結果，我們建議加強基礎資料收集，並強化保育計畫書的架構與格 式，以提升該保護區的經營管理效能。 關鍵字：權益關係人、社區參與、社區保育、經營管理循環、整體思維前 言
自 1872 年美國黃石國家公園設立以來，現地保育 (in situ conservation) 一直是最有效的生物多樣 性保育的方法之一 (Evrin, 2003a; Hockings, 2003;Parrish et al., 2003)。歷年來隨著全球保護區數量不斷 地增長擴張，2000 年以後，保護區面積已佔約全球陸域面積的 11.5% (Chape et al., 2003)，其保育成效 遂成為眾所矚目的焦點。保護區保育成效的研究始自 1980 年代，1984 年，國際自然保育聯盟 (the International Union for Conservation of Nature, 簡稱 IUCN) 首度對於保護區經營管理情形與影響因子 (後稱威脅與壓力) 進行分析，發現保護區保育成效不彰的原因，除了生態破壞外，法規、體制及經營 管理等不同面向都需要改善。於是，後來國際保育社會遂有比較整體性系統性的經營管理效能考量。 另，早期保護區多採美國黃石國家公園菁英集權排除式的經營管理取向，在經營管理效能的評量上， 皆以保護區園區內的資源與生態功能為主。近年，多元與社群參與式的經營管理典範逐步推展建構 (Phillips, 2003)，保護區的經營管理作為擴及於園區外，不僅積極考量人類因子，有朝向多元治理型態 的態勢，更鼓勵在地社群與原住民族的參與 (王鑫，2001；盧道杰與陳瑞賓，2003；IUCN, 2003)。這
改變保護區經營管理效能評量的範疇、項目與評判標準，增加權益關係人 (stakeholder) 參與及扮演的 角色。現今保護區經營管理效能，不僅涵蓋保護區的多元面向與目標，也嘗試與經營管理過程作連結， 而以設立經營管理指標 (或評估標準) 的快速評量討論為大宗，以在短時間中能對保護區的狀況獲取 更多的了解 (Evrin, 2003a)。然而，量化指標雖能讓評估團隊在有限的時間中，對保護區的整體情形有 概略的了解，卻仍無法與保護區的經營管理做實質的連結，有效改善保護區的經營管理。因此，保育 界引入計畫循環的思考與適性管理 (adaptive management) 2的概念，研發參與式的評估方法，以經營 管理的現實面為基礎，透過系統性的分析架構，將評估融入經營管理過程，建構評估的機制，回饋促 進經營管理效能 (Stem et al., 2005)。千禧年後，IUCN 第五屆世界保護區大會將保護區的經營管理效 能評估列為重要的工作項目，生物多樣性公約更將其納入 2010 年的全球保護區工作計畫 (Programme of Work on Protected Areas) 目標3，保護區經營管理效能評估成為全球生物多樣性保育的重要工作項 目。 我國相關保護區的經營管理效能評估，係在 2000 年後，由於國際保育社會的重視，尤其 2004 年 生物多樣性公約發表其全球保護區工作計畫目標後，政府機關才對此議題投注比較多的重視，開始有 比較具體的工作推展及深度的思考。為提供國內相關實務操作與學術討論的材料，本研究的目的是以 具參與式取徑、有彈性、適用系統與個別保護區使用、並富實際操作指南與經驗的 WWF RAPPAM methodology，採本團隊陪伴參與多年的宜蘭縣無尾港野生動物保護區為材料，進行保護區經營管理效 能評估，陳述分析評估過程的議題與挑戰，並詮釋與探討評估的結果及效果。
保護區經營管理效能評估
(一) 意涵與發展
所謂評估 (assessment) 一般係指用文件證明量測知識、技能、態度與信仰的過程4。Hockings et al.
(2000) 引用 Sanders (1994) 與 Thorsell (1982) 定義評量 (evaluation)，謂對某一事件主體 (如：方案或 計畫) 的價值與優點的系統性調查；評估 (assessment) 則是決定某一事件主體在某些利益變數上的立 場行為。Thorsell (1982) 認為評量在保護區經營管理內容中的定義，為對計畫努力、效能、效益與目 標合適性做合理判斷，並以其增進經營管理效能的過程。Hockings et al. (2000) 將評估 (assessment) 視 同於評量 (evaluation)，定義評量為對某些預設的標準達成狀況的評估或判斷。Hockings et al. (2006) 認 為，保護區經營管理效能評估，係藉由評估 (assessment) 的過程，了解保護區目前的經營管理是否達 到原設的目標與願景 (如維護生物多樣性)。經營管理效能 (management effectiveness) 應包括三項主要 的成分：相關保護區系統與個別保護區的設計議題 (design issues)(如地點、大小、分區、與外界的連 結等)；經營管理系統與過程的合適性 (appropriateness)(如何進行經營管理及其如何因應挑戰與威脅)； 與保護區目標的達成 (delivery)(評估保護區是否達成其描繪的目標)。評量或評估保護區的效能可以提 升適性管理 (adaptive management)，增進計畫的規劃與增加責信度 (accountability)。進行保護區經營 管理效能的評量需要釐清、找出，並邀集主要的與∕或不同階層的權益關係人來共同執行，才能面面 俱到，也才能整體考量現實上的可操作性 (Hockings et al., 2000)。在實務操作上，簡而言之，就是包 括保護區的目標是否適切，經營管理是否有效因應威脅與壓力，是否有效並合理地運用資源，依循相
關的規劃，達成劃設的目標。透過評估的結果，來改善保護區的經營管理效能 (Dudley, 2004; Hockings, 2004; IUCN, 1999)。
保護區經營管理效能評估有四大目的：1. 增進保護區的經營管理，包括更具反思力與調適性的作 法；2. 指導資源的分配、設定優先與計畫規劃；3. 提供責信度與透明度；4. 提升社區的認知、創新 與支持 (Hockings et al., 2006)。在保護區經營管理效能評估的發展歷程中，IUCN 扮演著關鍵的角色。 IUCN 的世界保護區委員會 (World Commission on Protected Areas, 簡稱 WCPA) 於 1990 年代中期，委 由 Marc Hockings 組織團隊，統整從 1980 年開始即問世的許多不同的評估方法、不同的取徑 (approach) 與操作方法，擬定出 WCPA 架構，以能更具體討論保護區經營管理效能評估的議題 (Hockings et al., 2000; IUCN, 1999)。WCPA 架構問世後，為全球許多國家組織與保育團體所採用，促進更多評估方法 的研發 (Ervin, 2003b; Hockings et al., 2000)。
回顧 1980 年代所發展的評估方法，多為單次進行的影響性評估 (impact assessment)，評估內容的 設計也多以個案的要求為主。後逐漸有研究將評估的基準，從獨立的項目轉為可具體描述保護區經營 管理內容的架構，也從單次評估轉為與實際經營管理連結，並定期重複執行及回顧檢討 (Hockings et al., 2000; Stem et al., 2005)。另外，早期保育界多以專家設計的量化與生物性指標，來評估保育成效 (Stem et al., 2005)。1980 年代後期開始，許多研究察覺到權益關係人的重要，進而鼓勵權益關係人的積極參 與，以提高政府保育工作的效能與能力 (Stem et al., 2005; Zazueta, 1995)。同時，國際保育社會也體認 保護區的存在不應只為保護生態，而必需了解其周遭社區的期待，並將當地居民當成經營管理上的合 作夥伴 (Hockings et al., 2006)。在這樣的趨勢與基礎上，現今的經營管理效能評估多強調，有權益關 係人的參與共同評估，才能真正反映實際的經營管理情形，有效提升保護區經營管理效能 (IUCN, 1999; Ervin, 2003b; Stem et al., 2005)。
(二) WCPA 分析架構
WCPA 架構以狀況 (Context)、規劃 (Planning)、投入 (努力與投資)(Input)、過程 (Process)、產出 (結果)(Output) 與成果 (Outcome) 等六大經營管理元素所構成的經營管理循環為基礎 (Hockings et al., 2000)。Hockings et al. (2000) 認為，保護區的經營管理情形首重資源環境「狀況」的瞭解，才得設定 適當目標，並行「規劃」；再「投入」所需的資源，透過經營管理「過程」的實踐，而得到「產出 (或 結果)」；最後將產出與所設定的目標作比對，即可呈現經營管理的「成果」。若將所得成果併入資源環 境的現況，再重新釐清，檢討目標，就可進入新的循環流程 (圖 1) (Hockings et al., 2000)。保護區經營 管理循環蘊含適性管理 (adaptive management) 與計畫循環的概念，其不僅清楚描述了經營管理元素間 的互動關係，藉由螺旋性的循環也貼切地呈現了經營管理的運行。Hockings et al. (2000) 提出的 WCPA 架構主張，評量應與每個經營管理元素相應對，尤其針對每次循環最後所得的成果的評量，可顯現該 次經營管理流程循環對保護區的影響5；而透過經營管理內容的調整，利用一次又一次的循環中，逐步
改善保護區的經營管理效能。
(三) 實際評估方法的發展
大致可分為「系統層級 (system-level)」和「場址層級 (site-level)」兩類。系統層級的評估方法，應用 於多個案的場合，強調以統整與宏觀的角度進行保護區系統的經營管理分析，評估時傾向開放相關單 位與團體的參與，以廣納意見及內容，多以發掘問題與設定優先項目為目標。場址層級的評估方法6，
多為單一保護區的經營管理所設計，旨在提供相關單位改善該保護區的經營管理，較少深入探討保護 區設立的目標與想法 (Hockings, 2004)。
保護區經營管理快速評估與優先設定法 (The Rapid Assessment and Prioritization of Protected Area Management，簡稱 RAPPAM)，是世界自然基金會 (World Wildlife Fund，簡稱 WWF) 在 2003 年所提 出，其將 WCPA 架構的內容轉化為問卷，以迅速 (Rapid) 了解保護區整體經營管理情形，釐清保育優 先順序，並有效改善保護區的經營管理效能 (Ervin, 2003b)。RAPPAM 係以權益關係人組成的評估團 隊，進行參與式評估，來提高在地參與的成效。由於，RAPPAM 提供完整的操作方法，有許多公開分 享的個案經驗7，又具高度的彈性 (可針對單一保護區做細部評估，也可以進行保護區系統或全國保護 區的普查)，是目前世界最普遍使用的保護區經營管理效能評估方法，多有非政府組織的支持，至今已 資料來源：Hockings et al. (2006)。 圖 1 評估與經營管理循環
Fig. 1. Assessment and the management cycle.
評估
狀況
規劃
投入
過程
產出
成果
此保護區現在的 位置或現況？ 我們要怎樣的 規劃？ 我們需要的 東西有哪些？ 如何進行 以達到目的？ 進行出來的結 果是什麼？ 是否符合原來 的規劃？有超過 24 個國家 (絕大多數屬開發中國家)、1,400 座保護區的執行經驗 (Hockings et al., 2006; Leverington et al., 2008)。總的來說，RAPPAM 提供保護區經營管理當局一個對保護區經營管理、威脅、 易受損性與資源退化狀況的綜整回顧。
World Bank/WWF Tracking Tool (簡稱 Tracking Tool) 是 WWF 以 WCPA 架構為基礎所發展出來 的，另一種比較偏向場址層級的保護區經營管理效能評估方法。Tracking Tool 的普遍率僅次於 RAPPAM，也有超過 1,000 個保護區採用。RAPPAM 與 Tracking Tool 的目的有點不一樣：RAPPAM 旨在探究保護區系統經營管理上的優缺點、分析整個保護區系統的壓力與威脅、釐清高生態與社會重 要性的區域、羅列政策干預的優先、擬訂適當的後續動作 (尤其在系統階層上)。Tracking Tool 的目的 則是發掘 WWF、聯合國環境署 UNEP、聯合國發展署 UNDP 與世界銀行等大型國際保護區捐助計畫 (除此之外的應用比較少見) 的經營管理效能進展、提供聯盟保護區系統組合的基礎資料，並輔以報告 與責信度、探究為發展適當工具與政策組合的趨勢與優先、釐清特殊保護區的關鍵經營管理議題與其 解決方式、發掘特別是場址階層的合適的後續動作 (WWF, 2007; Leverington et al., 2008)。
(四) 臺灣保護區研究現況
臺灣的保護區體系自 1970 年代才開始逐步建立，比較世界各國起步稍晚，目前有自然保留區、 國家公園、野生動物保護區、野生動物重要棲息環境及自然保護區等四種正式的保護區系統。其位址 與範圍目前絕大多數皆以公有地為主，除部分自然保留區係由中央政府委託地方政府管理，野生動物 保護區主要由地方政府負責劃設與經營管理的工作，其他多是由中央所屬機關，如：行政院農業委員 會林務局，或內政部營建署的國家公園管理處，負責經營管理8 。 國內保護區所面臨的衝擊及威脅包括：野生動植物族群或種群量的降低 (如盜採、盜獵、污染、 自然災害)；野生動植物棲息地或景觀區域的破壞或流失 (如濫墾與超限利用、遊憩壓力、社經發展壓 力、開礦、開路、污染、森林火災與土石流等自然災害)；組織制度的缺失 (如管理人力不足、法規僵 化或不完備、經營管理能力不足、專業知識欠缺、財務支援少、缺監督機制、少參與管道、橫向整合 與協調不良等)；社會環境的問題 (如國家經濟掛帥的先天限制、在地社群保育意識與共識低、價值觀 不同、缺乏社會行動力等)(王鴻濬與郭國偉，1998；李光中，1991; 2002；李嘉亮，1999；季良玉，1995； 胡思聰，2003；高英勛與王鴻濬，2002；張隆盛，2001；張隆盛與廖美莉，2002；楊平世，2001；楊 秋霖，2000；楊秋霖與徐榮秀，1994；楊秋霖與劉瓊蓮，1993；潘富俊，1997；劉瓊蓮，1999；羅丞 書，2000；林秋綿，2002)。其中，楊秋霖與劉瓊蓮 (1993) 收集 30 個國有林自然保護區9所受威脅的 資料，經彙整統計 22 個威脅因子中，影響最大的就是人力資源不足 (90%)。管立豪在 1997 年的一場 研討會中檢討林務局所轄的保護區，提出涵蓋人力、員額、管理、經費、法規、政策等直接與經營管 理相關的問題 (引自王鑫，2001)。以地方主管機關為主的野生動物保護區系統，縣市政府人力經費捉 襟見拙，經營管理上也頗多挑戰 (袁孝維，1997)。總而言之，我國自然保護區的數量雖然年有增加， 所佔面積約佔陸域面積 19%10，相關的經營管理體制與措施仍有相當多可以加強的潛力。 國內相關保護區的研究多於 1990 年後展開。早期，多針對初步劃設或規劃中的保護區進行植群 (如：黃增泉等，1991)、野生動物 (如：林曜松與劉炯錫，1991) 或鳥類 (如：吳永華，1991) 等自然 資源的調查；或著重於調查技術的改善，以提高對保護區資源的了解 (陳朝圳，1993；鐘玉龍，1996)。也有部份透過經濟評估，了解保護區的存在價值，以提高社會對於保護區重視的研究 (如：鄭蕙燕與 林政德，1998；鄭蕙燕與羅炳和，1999 等)。經營管理方面，王鑫 (2001) 綜合整理劉淑湄 (1987)、林 音 (1993)、李久先與陳朝圳 (1993)、王鴻濬與郭國偉 (1998) 等人文章論點，將我國保護區相關的問 題分為政策、行政與技術三大面向，提出完整性不足，缺乏系統連貫性，規模太小，技術不成熟，草 根參與不足等 5 項，認為國內有關保護區經營管理的研究尚待加強。其他，有提出改善經營管理體制 的研究者 (如：楊秋霖，1992；潘富俊，1997；王鴻濬與郭國偉，1998；羅丞書，2000；高英勛與王 鴻濬，2002 等)；也有人針對治理型態的提出不同的思考 (如：李光中與王鑫，2004；盧道杰，2004； 徐韶良，2004 等)，然能實際對保護區經營管理的問題進行評估、檢討的研究就比較少見。其中，邱祈 榮與葉名容 (2003) 利用相關生態指標與空間分析的技術，擬定位於中央山脈區域保護區的保育優先 順序，卻未涉及經營管理的內容；黃文卿 (2002) 研究保護區經營管理指標的擬定，也未實際進行評 估。 近年，受到國際保育社會的影響，國內相關的研究逐步增加，如：李建堂與王鑫 (2002) 說明評 估保護區經營管理效能的需要與益處，並簡介 WCPA 架構；李玲玲 (2003) 將經營管理的內容納入指 標進行考量，以狀態－驅動力－回應 (D-S-R) 的架構為基礎，擬具國家公園保育及經營管理成效評估 準則，並實際對於國家公園進行評估，但因指標與現有資料狀況難以配合，限制了評估的效果，實際 改善的空間有限；張隆盛等 (2002) 參考 WCPA 架構，以專家學者與官員為對象，發展國家公園評鑑 制度；林建元與蘇振綱 (2006) 及郭瓊瑩與蘇振綱 (2007) 從土地利用方式與策略面著手，提出國家公 園的中長期策略架構；李玲玲與趙榮台 (2005) 比較我國各類保護區與 IUCN 的保護區分類系統，並 討論其經營管理計畫的內容項目調整。這些研究都提及 WCPA 架構，甚至以其為重要參考，但或只是 文獻回顧，未實際執行，或沒有導入經營管理循環的概念，多沒有除官署與專家學者外的權益關係人 參與，無法建構社會認同的目標正當性，也缺乏與整體經營管理做連結，以解構執行力11。總的來講， 國內保護區經營管理效能評估的研究尚在起步階段，不僅尚未觸及經營管理的議題，許多研究也仍止 於理論的討論，在施行的方法、程序與可操作內容方面，都有相當的發展與研究潛力。
研究方法
(一) 研究個案背景
無尾港野生動物保護區位蘭陽平原最南端，公告面積為 101.6194 公頃，係 1993 年宜蘭縣政府 (簡 稱宜縣府) 依野生動物保育法公告劃設，為一防風林圍繞的濱海溼地。該地原為新城 (武荖坑) 溪出海 口，後因 1968 年的颱風造成原有河道淤塞，政府將河流改道後，遂逐漸形成半封閉的濕地 (宜蘭縣政 府，1993；林木樹，1998；楊油然，2005)，是重要的候鳥過境路徑與棲地 (中華民國野鳥學會，1991)。 由於溼地形成特殊，該地水源主來自颱風與含鐵量偏高的地下湧泉，水質水量皆需要定期調查與管理， 以防溼地陸化或棲地品質劣化 (周怡芳，2000)。另外，由於保護區在規劃時，基於公有地才劃入保護 區的原則，也造成私有地鄰接核心水域的困境與上游汙染無法控制的缺憾 (林銀河，2001)。 無尾港野生動物保護區鄰近地區共有五個社區聚落，北邊為大坑罟及存仁社區，南邊為港口、港邊與岳明新村12 (圖 2)。早期以一級產業為主，近年由於經濟型態改變，年輕人口大量外移就業就學。 長年以來，在地社區即因土地持份共有而無法有效發展，居民多期待政府能引進大型公共建設來突破 困局。1980 年代，該地原被列為蘇澳火力發電廠的預定廠址之一，未料在宜縣府、保育單位與一些在 地的組織的努力下，於 1993 年公告劃設無尾港野生動物保護區。這造成在地社區對該保護區的複雜情 緒，有負面的反應，也有發展的期待，此氛圍加上資源的競爭，醞釀出在地社區內部多元的立場及與 宜縣府彼此互不信任的現象。13
(二) RAPPAM 的分析方法
RAPPAM 所設計的保護區經營管理效能評估包括三大部分。首先是保護區基本資料調查，包括保 護區的名稱、經營管理目標、經營管理措施與相關的預算等。第二部份是威脅壓力14的分析，除列出 威脅壓力外，也同時探討其趨勢、範圍、威脅程度與持續性等四個面向 (指標)，以呈現該威脅或壓力 的影響。第三部份為經營管理效能評估，其將 WCPA 架構中的 6 大經營管理元素細分成 17 項主題， 並衍伸發展出超過 100 個問項 (Hockings et al., 2000; Ervin, 2003b)。本次評估由於進行的是個案評 估，所以省略原問卷中有關保護區系統的主題，以 14 個主題進行評估 (詳細主題如表 1)。表 1 經營管理元素與本次評估的主題 Table 1. Management elements and themes of evaluation.
經營管理元素 評估主題 狀況 (context) 生物重要性、社經重要性、易受損的程度 規劃 (planning) 保護區目標、合法的保護措施、場址的設計與規劃 投入 (inputs) 員工、溝通與資訊、基礎建設、財務 過程 (processes) 管理計畫、管理措施、研究監測及評估 產出 (outputs) 經營管理產出15 資料來源；修改調整自 Ervin (2003b)。
(三) 評估的程序與步驟
本研究考量田野個案在地社區組織林立，各有立場，地方主管機關與保護區鄰近社區間關係緊 張，將 RAPPAM 原有五項操作步驟16彈性調整為：意見溝通、共識凝聚、效能評估與實際改善等四 個階段。意見溝通期，即回顧整理相關的資料與文獻，同時進行權益關係人分析，再以相關文獻資料 為基礎訪談權益關係人 (Grimble and Wellard, 1997)，收集其對保護區的意見與立場態度等資訊。第二 階段是共識凝聚期，係利用參與式工作坊，讓立場不同的權益關係人能充分交換意見，釐清保護區經 營管理目標，以 RAPPAM 所提供的表格 (請參考表 3、表 4) 共同討論與分析威脅與壓力，並藉以檢 討與發展重要工作項目，商得共識。第三階段是透過第二次工作坊以整份 RAPPAM 問卷為準，對無 尾港野生動物保護區進行經營管理效能的評估與討論，所有問項結果皆採共識決，並在評估結束後立 即跟與會者分享評估結果，一起詮釋其意涵。第四階段為實際改善期，利用第三次工作坊，透過實際 經營管理工作內容的討論，期以能將經營管理效能評估的結果，應用於後續的經營管理。圖 2 無尾港野生動物保護區及其周遭社區
(四) 田野作業
無尾港野生動物保護區的經營管理效能評估作業主要係於 2004 年 12 月至 2006 年 12 月進行，後 續至 2008 年中，研究團隊持續相關的培力與陪伴的工作，並觀察記錄相關權益關係人，包括各級主管 機關、個人與團體，特別是周遭各社區組織及菁英頭人的意見。在評估流程上，本研究以 RAPPAM 的 操作流程 (Evrin, 2003b) 為基礎，採用其評估問卷、給分與分析方法，並依照現場所遇狀況進行調整。 在田野工作上，本研究採用 RAPPAM 所建議的參與式工作坊，另基於 Evrin (2003b) 建議在被評估保 護區數較少時 (≦6)，宜以質性資料17為主，而利用文獻回顧、訪談、焦點團體 (包括參與式工作坊) 等 質性方法，和權益關係人進行溝通，以收集相關資訊。相關受訪者與記錄請見表 2。結 果
(一) 工作坊的執行
工作坊係以權益關係人為基礎，涵蓋各級主管機關：林務局、羅東林管處、冬山工作站與宜蘭縣 政府 (簡稱宜縣府)；學術團體包括常於該地進行研究的宜蘭大學、中研院生物多樣性中心與本研究團 隊等；還有在地的各社區發展協會、港邊里里長、與無尾港文教促進會。本研究自 2004 年 12 月開始 醞釀，由於在地社區各組織間，及其與宜縣府間立場的歧異多元，本研究團隊先後進行兩輪的溝通與 訪談協商，才在 2005 年中舉辦第一次工作坊18。隔年 10 月舉辦第二次工作坊，12 月舉辦第三次工作 坊。2007 年起，在宜縣府與各級主管機關的支持，與在地各社區組織及頭人的支持下，每年舉辦一至 二次經營管理工作坊，逐步常態化權益關係人參與無尾港野生動物保護區經營管理的機制。(二) 無尾港野生動物保護區經營管理資料
宜蘭縣政府為無尾港野生動物保護區的地方主管機關，也是經營管理單位。保育計畫書是其經營 管理的策略架構，十餘年來的經營管理項目包括：初期境界測量，1990 年代後期開始的棲地管理、教 育推廣、解說與遊客的新建設施及維護、研究發展等 (黃茂容，2001)。彙整訪談紀錄顯示，宜縣府目 前每年可投入維護與經營管理的預算約為 200~300 萬，林務局保育計畫每年支持約 200~250 萬，宜縣 府每年編列約 50~60 萬的預算。經費超過一百萬元的大型工程 (包括大型棲地改善工程與硬體建設， 如：步道、賞鳥平臺的修整重建等) 與較全面性的資源調查，只能視實際需要，以單一項目逐年向中 央個案申請補助。每年比較固定的維護與經營管理項目與花費，包括：棲地維護 (如：布袋蓮清除、 水體開挖、除草、翻耕) 60~70 萬；公共設施維護 (如：解說牌與公告牌維護、區內垃圾清除與清潔、 步道枕木修補) 10~25 萬；解說中心行管維護費約 40~60 萬；其他行政管理費用 (包括約聘僱人員薪 資、出差與加班費等) 約 50~60 萬。(三) 經營管理目標、重要工作項目及威脅與壓力
第一次工作坊主題在討論經營管理目標與重要工作項目，在熱烈的討論後，除原訂於保育計畫的 目標外，加入社區發展與合作的議題，及水鳥公園的願景兩項目標。與會人士依據目標彙整擬定重要 工作項目，包括：加強監測與水文的研究；建構地理資訊系統 (GIS) 為意見溝通與資料儲存平臺；舉表 2 受訪者與紀錄一覽表 Table 2. List of interviewers and records.
類別 訪談 焦點團體 工作坊 備註 社區 10 L11 4 1 3 A 社區領導 (工作坊代表) L21 1 0 0 B 社區幹部 L22 3 0 3 B 社區幹部 (工作坊代表) L31 3 0 3 C 社區幹部 (工作坊代表) L41 1 1 1 D 社區幹部 (工作坊代表) L51 2 2 1 前在地組織領導 L52 4 2 3 在地組織幹部 (工作坊代表) L53 4 2 3 在地組織幹部 L55 3 1 2 在地組織領導 L61 3 2 3 在地民選官員 政府官員 10 F11 0 0 1 中央保育主管機關主管官員 F12 0 1 0 中央保育主管機關主管官員 F13 0 1 0 中央保育主管機關官員 F14 0 1 0 中央保育主管機關決策官員 G31 5 1 3 地方政府保育官員 G32 1 1 3 地方政府保育主管官員 G33 1 1 2 地方政府保育主管官員 W11 0 0 2 林管處主管官員 W12 0 0 2 林管處資深官員 R11 0 0 3 區域林務人員 學者專家 10 A11 1 0 3 A 研究機構研究員 (生態系管理) A12 0 0 1 A 研究機構研究員 (底棲生物) A13 1 0 1 A 研究機構研究員 (溼地生態) A14 2 0 3 A 研究機構助理 (溼地經營管理) A21 0 1 3 T 大學老師 (保護區管理) A25 1 0 0 T 大學老師 (規劃、保護區議題) A31 3 0 2 在地大學老師 (植物生態) A32 3 0 3 在地大學老師 (系統生態) A33 1 0 1 在地大學老師 (野生動物) A41 1 0 2 W 大學老師 (保護區) 總計 30 48 18 57
辦公聽會與工作坊等相關的會議與活動，加強社區參與的機制；定期回顧與檢討保護區的經營管理等 六項。也初步討論了威脅與壓力的議題。 第二次工作坊綜整確認各權益關係人共同討論出的保護區的威脅壓力，包括：棲地陸化、外來種、 私有地位於核心水域、資料不足、水污染、社區民意與政府態度等七項。其中，棲地陸化與外來種為 持續發生，且會全面影響保護區的重大壓力與威脅；水污染則是可能逐步惡化的威脅；私有地位於核 心水域與保護區基本資料的不足的問題，在地方主管機關的努力下，有緩和的趨勢；社區民意與政府 的作為，也有逐漸改善的趨勢 (表 3、表 4)。
(四) 經營管理效能評估結果
經營管理效能評估結果係在工作坊中討論共識所得，除了彙整與會人士的意見外，也依其結果給 分19 ，分述如次： 1. 狀況 (Context) 狀況元素的評估包括生物重要性、社經重要性、易受損性等面向，其評估結果如次 (圖 3) 20：無 尾港保護區是為保護候鳥遷徙的棲地環境，區內雖無高比例的保育類野生動物或珍稀有植物，但生態 系異質度高，就全國濕地而言，具有較高的生物多樣性。由於資料不足，與會人士認為無法回答生物 重要性的部分評估項目，包括 1G 保護區維持關鍵物種的最小存活族群量、1H 保護區的結構多樣性 表 3 無尾港野生動物保護區壓力分析Table 3. Analysis of pressures of the Wu-Wei-Kang Wildlife Refuge.
項目 棲地陸化 外來種 私有地 資料不足 社區民意 水污染 政府作為 是否為五年內發生 否 否 否 否 否 否 否 過去五年的趨勢 輕微上升 輕微 上升 維持 現狀 緩慢遞減 遞減 維持 現狀 遞減 五年內的傷害 範圍方面 到處都是(>50%) 9 9 9 9 9 9 大範圍擴散(15~50%) 散佈(5~15%) 僅止於某處(<5%) 9 威脅程度：嚴重 (4)、 高 (3)、普通 (2)、輕 微 (1) 4 4 3 3 3 3 2 威脅的持續性 永久不變(>100 年) 長時間(20~100 年) 9 9 9 9 9 中期(5~20 年) 9 9 短期(<5 年)
表 4 無尾港野生動物保護區威脅分析
Table 4. Analysis of threats of the Wu-Wei-Kang Wildlife Refuge.
項目 棲地陸化 外來種 私有地 資料不足 社區民意 水污染 政府作為 未來五年內仍在 否 否 否 否 否 否 否 未來五年發生機率 輕微上升 輕微 上升 緩慢 遞減 緩慢遞減 遞減 輕微 上升 遞減 未來五年可能傷害 範圍方面 到處都是(>50%) 9 9 9 9 9 大範圍擴散(15~50%) 散佈(5~15%) 9 僅止於某處(<5%) 9 威脅程度：嚴重 (4)、 高 (3)、普通 (2)、輕 微 (1) 4 4 3 2 3 4 1 威脅的持續性 永久不變(>100 年) 長時間(20~100 年) 9 9 9 9 9 中期(5~20 年) 9 9 短期(<5 年) 與歷史紀錄一致、與 1I 保護區包括歷史範圍大量縮減的生態系等，遂以問號 (?) 顯示。對周圍社區 而言，該保護區並沒有提供直接的就業機會 (2A=0) 21，也沒包含高度社會、文化、或經濟重要性的動 物品種 (2G=0)，其價值來自於對當地環境美質的保存與生態服務 (2I=5)；對社會大眾而言，則具高度 的休憩與教育意義 (2H=5)。保護區雖因違法行為難以監測 (3A=5)、法規的執行力與程度較低 (3B=5)、無貪瀆不公與情勢不安的狀況 (3C, 3D=0)，然因管理人員經常更替，使保護區容易受到傷害。 但由於該保護區自然資源不具高市場價值 (3F=0)，沒有強烈需求 (3H=0)，保護區周圍的社區組織會 進行巡護維護，大幅減低保護區的易受損性。整體而言，無尾港保護區的易受損性偏低。 2. 規劃 (Planning) 規劃元素的評估是利用經營管理目標、合法的保護措施、及位置的設計與規劃三大主題來進行。 整體分析規劃元素的評估結果 (圖 4)，可明顯看出，無尾港保護區的經營管理目標雖然完善 (4A, 4B=5)，但是因為核心溼地的私有地未劃入區內、縣府保育人員員額不足、與在地社群間的衝突仍未妥 善解決之故，影響著該保護區的規劃及其與周圍社區的關係。而保護區面積太小，分區系統的效果無 法彰顯，該保護區也未與鄰近受保護的棲地區塊連結，都使保護區容易受到外界的干擾。 3. 投入 (Inputs) 保護區經營管理上的投入是以員工、溝通與資訊、基礎設施與財務四大主題來評估。其結果 (圖 5) 透露無尾港野生動物保護區在財務管理與可用經費的不足，但在基礎設備與基本的長期財務上具穩
1A.瀕危物種 1B.生物多樣性 1C.臺灣特有種 1D.生活棲地 1E.生態完整 1F.系統代表性 1G.關鍵物種(?) 1H.歷史結構(?) 1 I.歷史範圍(?) 1 J.抵抗干擾 2A.就業機會 2B.提供生計 2C.永續發展 2D.宗教重要性 2E.藝術重要性 2F.重要植物 2G.重要動物 2H.教育意義 2 I.生態系服務 2 J.科學價值
0 1 2 3 4 5
得分 3A.違法難監測 3B.法規執行低 3C.貪瀆與不公 3D.情勢不安 3E.目標和當地 3F.高市場價值 3G.易有非法 3H.資源需求強 3 I.資源利用 3 J.人力流動高 定的優勢 (8A, 9C, 10E=5)。縣府目前投入保育工作的人力有課長、承辦人與約僱員三人，僅一約僱員 專司保育業務 22，但無尾港保護區也只是該員眾多業務中的一項。基層保育官員對無尾港保護區的狀 況頗能掌握，與社區及其組織關係也不錯。比較弱的項目包括財務管理作業無法準確分出工作細項 (10C=0)，預算經費無法反映保護區的經營管理 (10D=0)，人員流動率過高與人力不足。 圖 3 狀況各問項評估結果 Fig. 3. Evaluating results of context.圖 4 規劃各問項評估結果 Fig. 4. Evaluating results of planning.
4. 過程 (Processes) 保護區經營管理過程的評估，聚焦在經營管理計畫、經營管理決策、及研究、評估與監測三大主 題。評估結果 (圖 6) 呈現無尾港保護區在經營管理上，最弱的一環就是經營管理過程 (11D=0)，尤其 是經營管理計畫 (保育計畫書) 的內容與格式過於簡略，經營管理單位無法依其進行有效的經營管理 措施。宜縣府沒有在保護區做長期的監測與定義研究需求，缺乏有效數據來鋪陳進一步的經營管理工 作，也少能為後續的經營管理做累積。唯一的優勢是保護區相關的員工與在地社區及其他組織互動良 好，有不錯的合作關係 (12C=5)。 5. 產出 (Outputs) 產出的評估係檢測過去兩年內對 10 項相關經營管理措施的達到或完成率 (圖 7)。綜合而言，宜縣 府對於無尾港保護區未來的威脅有進行監測，卻無實際的經營管理措施。雖有努力但仍無法有效減緩 威脅，僅能維持現狀。目前野生動植物或棲地的經營管理，除幾次的抽砂作業外，止於鳥類調查與食 源計畫。然宜縣府與在地社區的關係，受到與會者的肯定 23。對於遊客管理，目前尚未能掌控遊客的 人數與行為24，多將努力投注於解說中心與解說導覽上25。保護區的基礎設施大多充裕，但需加強定 期步道除草與設施維護或更新。保護區經營管理雖較缺乏規劃，員工情形也不穩定，然宜縣府十分積 極努力改善中。縣府目前雖未有持續的成果監測計畫或規劃，也有委託相關的研究在進行。這樣的結 果顯示宜縣府在無尾港野生動物保護區經營管理上的積極與努力，但制度面仍有許多改善的空間，尤 其包括經營管理計畫的內容與人力資源的支持，並非地方主管機關獨力可為。 4A.維持生物多樣性 4B.特定目標 4C.政策一致 4D.雇員明瞭 4E.在地支持 5A.合法保護 5B.沒有權屬糾紛 5C.邊界充足 5D.良好執法 5E.衝突解決 6A.位址一致 6B.邊界完整 6C.分區系統 6D.周圍利用 6E.與保護區相連
0
1
2
3
4
5
得分
得分7A.員工數額 7B.執行技能 7C.教育訓練 7D.定期檢討 7E.留任情形 8A.溝通工具 8B.規劃資訊 8C.資料收集 8D.資料處理 8E.在地溝通 9A.交通運輸 9B.現場設備 9C.員工設施 9D.設備維護 9E.遊客設施 10A.執行經費 10B.未來預算 10C.財務管理 10D.經費分配 10E.長期支援
0 1 2 3 4 5
得分 圖 5 投入各問項評估結果Fig. 5. Evaluating results of inputs.
6. 整體評估結果 綜整除狀況元素外的 11 個主題的平均得分26 (圖 8)，無尾港野生動物保護區的經營管理效能評估 總平均 2.1，各主題加權後的平均得分落在 1-3 分的區間居多。其在「經營管理計畫」(0.5)、「位置的 設計與規劃」(1.3)、與「財務」(1.4) 三項主題上明顯呈現弱勢。質性資料的分析顯示，無尾港野生動 物保護區在規劃上，由於核心濕地周圍私有地未被劃入保護區範圍，造成棲地的不完整，而對保護區 的保育功能產生負面的影響。原始面積太小，也使分區系統不具效用，出現嚴重的邊界效應。財務報 表無法清楚反映保護區的經營管理作業細項。分析得分最低的「經營管理計畫」主題，發現由於經營 管理計畫內容過於簡略，無法有效協助主管機關的實務操作。
14A.威脅預防 14B.壓力處理 14C.物種管理 14D.在地溝通 14E.遊客管理 14F.設施發展 14G.管理規劃 14H.員工評估 14 I.員工訓練 14 J.調查監測
0
1
2
3
4
5
得分
圖 6 過程各問項評估結果 Fig. 6. Evaluating results of processes.圖 7 產出各問項評估結果 Fig. 7. Evaluating results of outputs. 11A.詳細定期更新 11B.完整資源調查 11C.提出因應策略 11D.詳盡工作計畫 11E.整合監測調查 12A.明確組織編制 12B.透明管理決策 12C.其他組織合作 12D.在地影響決策 12E.管理內部溝通 13A.準確監測記錄 13B.生態研究一致 13C.經社研究一致 13D.定期取得資訊 13E.確知研究順序
0
1
2
3
4
5
得分
得分 得分圖 8 無尾港野生動物保護區經營管理效能評估結果
Fig. 8. General results of management effectiveness evaluation for the Wu-Wei-Kang Wildlife Refuge.
(五) 詮釋經營管理效能評估的結果
1. 整體完整評估保護區的經營管理效能 幾乎所有與會者皆認同問卷有整體面向的考量，也認為 WWF RAPPAM methodology 是目前國內 曾採用的許多評估方法中，少許能考慮「人」與「經營管理」的評估方法 27。也有認為其能準確點出 目前的問題，能夠有效釐清保護區目前面對問題與處理的優先順序，透過評估更可以看到哪一些部分 是保護區經營管理上的弱勢，一目瞭然 (A14)，肯定其可呈現實際的狀況：「這結果給我的感覺，其實 是非常非常接近現實的狀況」(F13)。 2. 弱項的解讀 第二次工作坊結束後，為能從不同的面向，更深度地詮釋評估的結果，本研究特別就教於幾位長 期涉及保護區研究的資深學者，並與中央主管機關資深官員分享評估結果，並藉深入訪談與焦點團體， 收集與理解他們對於結果的解讀。針對評估結果所顯示無尾港保護區經營管理的弱項：位置的設計與 規劃、財務與經營管理計畫等主題，包括學者與中央主管機關資深官員等多位受訪者表示，雖該保護 區位置的設計與規劃係受周遭土地利用方式限制，很難突破，然追根究底，也許缺乏人才與專業不足， 才是目前各階層 (尤指地方主管機關) 所面臨的嚴重議題。另將官員輪調輪替視為常態的文官系統， 還有制度的不健全，也深深影響保護區經營管理的連續性。中央資深官員則建議，各管理單位可善用 相關資源與教育訓練來因應。 財務部分，目前尚難以統一規定詳細的財務報表，來反映現場的經營管理實行狀況。預算制度也 1.狀況-生物重要性 (?) 2.狀況-經社重要性 3.狀況-易受損性 4.規劃-經營管理目標 5.規劃-合法的保護措施 6.規劃-位置的設計與規劃 7.投入-員工 8.投入-溝通與資訊 9.投入-基礎設施 10.投入-財務 11.過程-經營管理計畫 12.過程-經營管理決策 13.過程-監測、研究與評價 14.結果-管理結果平均得分
2.2
1.7
2.6
0.5
1.4
3
2.8
2
1.3
1.8
3.8
1.7
2.4
0
1
2
3
4
5
平均得分無法有效考量設備或設施的維護。更有甚者，我國保護區幾皆以公務預算為本，然政府相關的長期財 務支持，正面臨越來越短縮的問題。中央主管機關資深官員承認當時的保育計畫著實不夠完整，也認 為目前的格式已過於老舊，需要重新檢討。經營管理計畫格式與實質內容的修改，顯然是目前所有經 營管理弱勢中，可即著手改善且可預期的項目。
(六) 建構與保護區經營管理的實質連結
每次工作坊後，其共識決議都對保護區的經營管理做出實質的影響。第一次工作坊後，宜縣府自 主地將工作坊的結論放進無尾港野生動物保護區的保育計畫書中，呈送行政院農業委員會的野生動物 諮詢委員會審議 28，讓工作坊的結論與保護區的經營管理策略架構正式有了連結。第二次工作坊的過 程中，發現宜縣府除了改變其保守態度外，對於評估的成果，也開始積極認真面對。其代表 (G33) 正 面認同工作坊是一個進步的過程，其不僅協助縣府檢討保護區壓力威脅，同樣也給政府壓力。第二次 工作坊後的訪談紀錄呈現，與會者開始能夠藉由評估找出未來經營管理的重點 (包括核心水域周邊的 改善與維護，或水域空間的維持)，雖然各自有其關注的焦點，但卻已運用評估的成果，進行實際的經 營管理改善工作。第三次工作坊時，政府與社區共同規劃未來 3 年保護區實際經營管理內容，並進行 相關資源與人力的分工 (表 5)。與會者同意，以保護區範圍為界，區內仍由宜縣府負責棲地整理與基 礎設施的維護；區外則由港邊社區負責邀集鄰近社區利用社區型計畫29進行環境維護，促進會負責社 區間的協調工作 30。至於每年的例行性調查研究，宜縣府除仍委託促進會進行鳥類調查外，也負責經 費籌措與委託其他資源調查監測事項。 另外，與會者全數同意繼續舉辦保護區的經營管理工作坊，並決議未來每年應舉行 2~4 次，主題 則應包括經營管理規劃、檢討執行情形與其他經營管理溝通。2007 年，舉辦 2 次工作坊，一次討論經 營管理議題，一次是無尾港溼地研討會；2008 年中則已舉辦 1 次工作坊，邀請營建署報告與討論相關 防洪治水計畫。 表 5 無尾港野生動物保護區未來 3 年的計畫與分工Table 5. Plans for the Wu-Wei-Kang Wildlife Refuge in the following 3 years.
經營管理項目 細部經營管理內容 負責單位 河道維護 (港口段) 港口社區 河系復原 (七星嶺至湧泉區) 港邊社區、促進會 棲地整理 清除布袋蓮、淤泥清理 宜縣府 社區溝通 民間團體的整合與溝通 促進會 步道整理與環境維護 港邊社區 基礎設施 大型步道工程與一般修護 宜縣府 每年鳥類調查與監測 促進會 其他自然資源的調查 宜縣府或港邊社區委託專家進行 調查研究 水文監測 宜縣府委託
討 論
無尾港野生動物保護區經營管理效能評估的過程與結果，可以分為該保護區的經營管理效能與 RAPPAM 的使用情形來討論：
(一) 經營管理效能評估結果的詮釋與建議
1. 雖然從分數來看，無尾港野生動物保護區經營管理的效能有偏低的現象，這也許是參與評估者 的標準與期盼偏高所致，也受參與評估者看待該保護區的態度與立場所影響 (Leverington et al., 2008)。分數本身的高低不是重點，反是應該注意所有項目間分數的高低所反映的意涵；對個別保護區 而言，不同時期的評估結果比較，更具價值 (Hockings et al., 2006)。以主題來說，無尾港野生動物保 護區規劃與目標的契合受到與會者最大的肯定，相關的硬體設施 (基礎設施與通訊) 也都有相當的評 價，但作為經營管理的策略架構—經營管理計畫，還有財務管理得分卻甚低。這顯示野生動物保護區 體制與行政系統的未臻完整與連貫 (王鑫，2001)。 2. 另外一項雖未直接顯示，卻影響深遠的是資料不足，其也被評為無尾港野生動物保護區所面臨 的威脅與壓力之一。雖然評估結果顯示其有緩慢改善的情形，也被列為未來 3 年計畫的重要工作事項 之一，但其確深深影響參與評估者對 RAPPAM 問卷問項的作答：特別是狀況元素項下生物重要性主題 評估的幾個問項，因資料不足，而無法評分；還有過程元素項下，調查研究不夠，與經營管理的呼應 也少。3. 由於 RAPPAM 係以 WCPA 架構為本，遵循經營管理循環的原理 (Ervin, 2003b; Hockings et al., 2006)，要改善經營管理計畫的不足，或許應積極考慮將經營管理循環的適性本質與六大元素，引入經 營管理計畫的格式設計中，就野生動物保護區而言，即是保育計畫。尤其經營管理評估也應列入考量， 在經營管理計畫中扮演重要的角色。
(二) RAPPAM 的適用性檢討
從前述結果的描述中，可以清楚發現以 RAPPAM 評估無尾港野生動物保護區的經營管理效能， 不僅可對該保護區情形有全面與整體的了解，參與者在評估的過程中，增進彼此對於保護區想法的溝 通，也調和了既有的衝突，提高對保護區經營管理參與的程度。且評估的過程能與現場的經營管理動 作連結，又捲動了實際的改善作為。然仍有幾個議題特別值得討論與思考： 1. RAPPAM 在臺灣操作的再思考 RAPPAM 評估內容獲得了參與專家學者與宜縣府31的肯定，認為其系統化主題的評估與討論，具 有深入生態學與完整的思考 (A31, A11)，可挖掘出保護區面對的問題 (G33, A14)；中央保育官員則認 為評估內容貼近實際經營管理情形 (F13)。本研究認為此乃以經營管理循環為基礎的 WCPA 架構的功 效。而由於 RAPPAM 以意向來進行集體評估，未有精確確實的數據與項目，有認為容易造成隨便回答， 不知道某些情形是如何 (L11) 的憂心。實際上，RAPPAM 的重點不全在評估的確實性，而是希望透過 評估過程，對保護區經營管理情形進行初步了解，並讓權益關係人透過過程，討論保護區經營管理內 涵，以促進保護區經營管理 (Ervin, 2003a)。RAPPAM 在無尾港野生動物保護區的個案經驗，比較差 強人意的大概是其過程的耗時耗力 (Stem et al., 2005)。或者其他權益關係人間較不緊張的保護區，在 其他條件與環境的配合下，可以精簡所需的時間與人力。然本研究個案經驗顯示，其確是未來 RAPPAM推廣於其他個案時的重要課題。 2. 權益關係人積極參與的工作坊 國內保護區的經營管理多採北美黃石國家公園菁英排除式的典範，不僅少考量權益關係人的意 見，更少讓其能指涉經營管理工作或相關的決策。然當保護區與周遭社區互動頻仍時，如本研究中的 無尾港野生動物保護區與其在地社區間錯綜複雜的關連，權益關係人的支持及參與遂為保護區經營管 理的一大嚴肅課題。 本研究採用 RAPPAM 所主張的參與式工作坊做為主要的執行工具，透過多次的協調與溝通，基 於相關資料呈現彼此對保護區期盼與投入的異同，來調和權益關係人間既存的衝突與立場，鼓勵其參 與工作坊；再於第一次工作坊時，一起再定位無尾港野生動物保護區的目標，共同釐清保護區所面臨 的威脅與壓力，擬定具共識的重要工作項目。由於社區和宜縣府彼此都感到工作坊是一個可以做為溝 通保護區經營管理的場合。因此，權益關係人積極參與第二次的工作坊，集體進行保護區經營管理效 能評估的作業，進一步提升了各權益關係人對保護區的整體認知與共識。第三次工作坊中，除了實際 資源的分享，與會者更努力匯集各自的想法，並在未來的分工上進行有效的協調。而自第四次後，工 作坊的舉辦成為無尾港野生動物保護區的例行機制。透過參與式工作坊，本研究成功地引動權益關係 人的參與，而參與式工作提供的資訊分享、衝突解決與議題協商的平臺功能，則進一步培力權益關係 人參與的階層與深度：從資訊分享到資源分享、從反對保護區經營管理到主動協助維護區外環境、從 被個別諮詢到集體參與議題討論及決策等。本研究的經驗凸顯參與式工作坊不僅在經營管理效能評估 作業上扮演關鍵的角色 (Ervin, 2003c)，更在後續的保護區經營管理上做出相當的貢獻。 3. 主管機關參與及堅實支持的重要性 尊重管理機關的立場與意願是 RAPPAM 的一大特色 (Ervin, 2003c)，無尾港野生動物保護區的個 案呈現，其地方主管機關 (宜縣府) 在整個過程中有著舉足輕重的位置。一開始時，由於過去與在地 社區的互動經驗影響，宜縣府對工作坊的參與立場保留。而當其被研究團隊說服，以姑且一試的態度 參加第一次工作坊，宜縣府代表發現其有資訊公開、立場透明化、促進共識的功能，即主動將工作坊 決議加入保育計畫書，並逐次提高工作坊的任務工作。宜縣府的善意同時讓參與的社區組織感受到意 見的被尊重 32，更重要的是可以實質參與計畫事項、議題討論與資源的分配。在地社區組織從而願意 持續參與後續的工作坊，保護區與社區的關係自此進入另一個階段。權益關係人參與的成效回饋鼓勵 宜縣府對工作坊的支持，與分享資訊及賦權培力的意願。總的來講，本次研究顯示，主管機關的參與、 分享及其自主意願的改善，是經營管理效能評估作業是否能夠和實際經營管理連結的關鍵。
結 論
綜整本研究的結果與前述的議題討論，顯示無尾港野生動物保護區在經營管理上有目標清楚、與 社區溝通良好與決策透明度高的優點，位置設計與規劃、財務機制及經營管理計畫等則是其缺點所在。 基於 WCPA 架構發展出來，兼具系統與個別保護區適用彈性的 RAPPAM，雖可能較耗時費力，卻的確 能有效評估保護區的經營管理效能，提供整體與連動的訊息，作為保護區後續經營管理作業、資源分 配與決策的重要參考。而為 RAPPAM 基本操作機制的參與式工作坊，則是順利施行 RAPPAM 的關鍵，其需要管理機關的堅實支持與配合，對促進權益關係人，尤其在地社區的參與，則有相當的潛力空間。
註 解
1. 本文初稿發表於「國際濕地科學家學會第一屆亞洲濕地大會」，2008 年 10 月 23-24 日，國際濕地 科學家學會與內政部營建署，臺北市臺大醫院國際會議中心。
2. 適性管理指是一個不斷循迴的過程，透過計劃、管理及監測的過程，不斷地調整經營管理內容， 以因應外來的衝擊及壓力 (Salafsky et al., 2001 引自 Stem et al., 2005)。
3. 生物多樣性公約組織在 2004 年初發表「全球保護區工作計畫」Programme of Work on Protected Areas ，要求各會員國在 2010 年時，至少能對其 30%的保護區系統，進行經營管理效能評估 (CBD, 2004)。
4. Assessment is the process of documenting, usually in measurable terms, knowledge, skills, attitudes and beliefs. (2008 年 8 月 20 日下載自 WIKIPEDIA-The Free Encyclopedia, http://en.wikipedia.org/wiki/ Assessment)。
5. 這也是所謂執行力的顯現 (李明 譯，2003)。
6. 基於 WCPA 架構研發的場址層級評估方法，包括：「Enhance Our Heritage」計畫 (Hockings et al., 2002) 與以問卷為主的「World Bank/WWF tracking tool」(Dudley et al., 2007)。
7. 請參考 WWF (2007)。 8. 請參考林務局自然保育網的臺灣地區自然保護區域現況， http://conservation.forest.gov.tw/ct.asp?xItem=3002&CtNode=205&mp=10。 9. 「國有林自然保護區」的劃設係依據臺灣省政府農林廳林務局於 1976 年擬具的《臺灣林業經營改 革方案》第 13 條：「發展國有林地多種用途，建設自然生態保護區及森林遊樂區，保存天然景物 之完整及珍貴動植物之繁衍，以供科學研究，教育及增進國民康樂之用。」從 1974 年至 1992 年 止，共設立 35 處，佔全臺森林面積之 9%。後因《文化資產法》與《野生動物保育法》陸續公佈 施行，為加強生態系與野生動物保育，加上精省作業重新檢討定位，許多國有林自然保護區轉而 被行政院農業委員會指定為「自然保留區」或「野生動物重要棲息環境」，截至 2004 年為止，尚 存 9 個國有林自然保護區。2004 年初，森林法修訂，增列森林法第 17 條之一：「為維護森林生態 環境，保存生物多樣性，森林區域內，得設置自然保護區，並依其資源特性，管制人員及交通工 具入出；其設置與廢止條件、管理經營方式及許可、管制事項之辦法，由中央主管機關定之。」 2005 年 7 月 7 日林務局擬定自然保護區設置管理辦法，2006 年依其公告 6 個自然保護區。 10. 同註 8。 11. 執行是一套系統化流程，其包含對企業環境的假設、評估組織的能力、及以紀律套連策略、營運 與執行人員，並連結報酬與成效。其需要時時認清狀況，並據以採取行動。所謂的執行力：就是 把一個對的任務，或者一個對的策略，徹徹底底的完成 (李明 譯，2003)。保護區經營管理效能評 估係在檢視經營管理循環不同部分執行成果的可能連結 (Hockings et al., 2006)，即是將經營管理循 環視為保護區體制執行的整體，量測現實狀況下各元素間的連結，來呈現保護區 (或其經營管理
單位) 的執行力。 12. 岳明新村係當年政府安置大陳義胞的處所之一，除其與當地環境資源互動關連少，居民也多已遷 居臺北，故本研究不將其列入討論範疇。 13. 相關無尾港野生動物保護區的背景概況請參考盧道杰 (2001; 2004)、盧道杰與王牧寧 (2006) 與 Lu et al.(2005)。 14. 壓力指的是過去五年保護區所遭遇的問題；威脅則為未來五年保護區可能會面對的危機。 15. 包括威脅預防、保護區的復育、野生動物的管理、和社區的互動、遊 (訪) 客管理、基礎建設及計 畫成果、監測、研究、訓練共十個問項。 16. (1) 決定評估的範疇；(2) 分析各保護區既有的資訊；(3) 執行快速評估問卷；(4) 分析評估結果； (5) 提出建議並進行後續行動 (Ervin, 2003b)。 17. 質性評估的特性是其分數會隨評估者的態度與知識而定 (Leverington et al., 2008)。 18. 相關第一次工作坊前與在地社區及縣政府的協調，請參考盧道杰與王牧寧 (2006)。 19. 在答案的分析與計分上，選擇「完全正確 (4)」的狀態給 5 分、「大多正確 (3)」給 3 分、「大多 不對(2)」給 1 分、「完全不對 (1)」則給 0 分，使評估的結果便於計分與比較 (Ervin, 2003b)。倘 有資料缺乏，與會人士認為無法回答者，則以問號 ? 呈現。 20. 圖 3 至圖 8 的 Y 軸所羅列的是 RAPPAM 問卷各問項的關鍵詞，其完整的問項文字請參考 Ervin (2003b) 或王牧寧 (2006)。 21. (2A=0) 意即參與式工作坊對 2A 問項的評估得分為零。 22. 近年增為 2 人。 23. 「以縣府 (主管機關) 對民間團體來說，算還好啦，還可以啦」 (L52、L53)。 24. 保護區因屬開放性空間，出入口又多，難以進行管理 (L52)；即使相關民間團體也僅能大約記錄： 「我們 (促進會) 會稍微記錄訪客大概多少人，遊覽車數量，但沒有什麼特別的管理」(L53)。 25. 縣府認為，其在遊客管理是有些投入與努力，並指出：「以後那個解說中心完成也會有進行管理。 包括相關的解說導覽等」(G33)。 26. 由於生物重要性主題由於部份項目無法評估，所以不計算平均分數。又，狀況部份僅提供基礎資 料的參考，所以不列入經營管理優劣勢之討論。
27. A31 比較 WWF RAPPAM methodology 與其曾採用的評估法：「早期的評估都是先進行劃設，再來 想替代方案，採用的是生態為基準，當地人也不會了解保護區的價值與重要性；後來才在評估中， 慢慢加入並考慮到價值；可是現在這份問卷是較全體考量的，把人的部分加進來，政府與管理的 比重較多，能的確觸碰到核心。」 28. 2005 年底，該保育計畫書被行政院農業委員會野生動物保育諮詢委員會退回，要求宜蘭縣政府更 新相關生物資源資料後，再送審。目前，宜蘭縣政府已委託辦理生物資源的調查與資料整理工作， 預計近期再呈報野生動物保育諮詢委員會審議。 29. 港邊社區自 2007 年開始投標承攬解說中心的經營管理，藉該計畫統籌幾個鄰近社區進行保護區的 環境維護工作。 30. 2007 年，無尾港文教促進會獲林務局核准辦理第二階段社區林業計畫，其以無尾港生態村為主軸，
旨在建構無尾港野生動物保護區的參與式經營管理體制，引入鄰近社區的力量，連結區內的經營 管理，相關構想請參考盧道杰等 (2006)。 31. 在這 14 個主題中，我看到政府有很多不足的地方，包括整個保護區法律的管理與執行與其他面向， 是需要努力的部份 (G33)。 32. 在評估過程中，可發現社區關心縣政府參與意願大於評估內容。
謝 辭
感謝行政院國家科學委員會計畫 93-2415-H-002-022-SSS、林務局 97-林發-03.1-保-20 與宜蘭縣政 府計畫的支持。文中所有受訪者提供珍貴的知識與寶貴意見，對無尾港野生動物保護區周圍社區與宜 蘭縣政府農業處對於無尾港野生動物保護區的重視與對本研究的付出與努力，敬申謝忱。謝謝雅玲與 明光協助文書、製表與繪圖作業，還有兩位審查委員的意見，讓文本更為充實易懂。引用文獻
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