循證型的廉政政策研究：台灣地區廉政指標民意調查

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〈議題評論〉民97年12月頁133-152 國立政治大學公共行政學系

循證型的廉政政策研究：

台灣地區廉政指標民意調查

陳俊明

*

《摘要》

本文引介一項已持續六年、有關台灣地區貪腐相關議題的民意調查，並特結聚焦於受訪民眾對於公職人員申報財產、政務人員財產信託、政府成立專責廉政機關、政府查辦企業內部貪污成效、活化閒置公共工程成效等；此外，也一併就民眾對於政府推動政策的信心（掃除貪污及政府廉潔程度改善），和參與意願（主動檢舉政府人員的貪污不法行為）。為了適切解讀甫於二○○八年所完成的相關資訊，本文也使用與是項調查同時進行，包括焦點團體座談、深度訪談在內的質性資料，以及政府網頁和平面媒體報導。 [關鍵字]：廉政調查研究、循證研究、財產申報、反貪專責機構特約論文。 *_{世新大學行政管理學系副教授。}

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壹、循證廉政測量

因為呼應國外公共管理研究者有關「經驗世界『證據』的收集、驗證與應用，或是準實驗設計（quasi-experimental design）下改革作為的因果關係驗證，是公共管理應該具備的核心能力（core competence）」的主張（陳敦源、呂佳螢，2008： 6-7），一群國內公共行政研究者1_{近來也開始進行「一個多元的文官研究平台以} 及公正可使用的資料庫」的建置，並積極倡議政府決策應本於具有證據基礎（evidence）的政策論述。觀諸彼等以全體文官為對象，隨機抽取受訪樣本後以面訪方式執行調查，並以開放所或資料為願景，在在可見推動公部門以「堅實證據」（hard evidence）改善政府績效的用心。上述源自於公共行政研究者自省後的發展，其實與台灣另一項同樣由公共行政學界從事貪腐研究者結合政府政風單位，所執行以「世界銀行」（World Bank）用於衡量「善治」（good governance）六指標其中之一的「貪腐控制」（corruption control）相關議題為內容的全國性民意調查，及其後衍生的「政府廉政指數」（Government Integrity Index, GII）建構研究，2_{有異曲同工之妙。因為該等調查或} 研究與前述台灣公共行政研究的新趨勢，原亦基於「循證的」思考邏輯，但更早些展開，並於六年前歷經主要問卷題目修正，迄今已累積逾萬筆資料，足供運用於我國政府廉政政策的論述依據。值得一提的是，廉政研究之所以從事經驗性的資料蒐集，與行政倫理或貪腐行為複雜而不易觀察有關，正因如此，相關研究較少以組織成員的行為做為研究對象，反多以設法了解成員對與他們有關的一些問題的認知或價值等為主（Gatewood & Carroll, 1991: 667-690）。在這個部分，我們看到美國聯邦政府的政

府倫理單位，定期針對聯邦公務員，進行「員工倫理調查」（employee ethics survey），針對行政機關倫理方案的成效及其倫理文化加以評估；具體而言，諸如對於方案的自覺、方案的成效、機關的文化因素和後果（Anderson, 2001）等均有相關問題可供詢問政府員工。在台灣，則可見各級政風單位就所屬正式編制內員 1_{例如由詹中原、陳敦源、黃東益、蕭乃沂及蔡秀涓等人所組成的「台灣政府文官調查」} 研究團隊。 2_{參與是項兼及主、客觀「廉政指標」建構者包括：洪永泰、余致力、陳俊明、莊文忠及} 胡龍騰等人。

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工，以普查方式自行辦理「內部員工滿意度問卷調查」，試圖了解機關員工對於以下問題的認知與態度：機關首長級主管的清廉程度；同仁執行利益迴避制度；同仁違反廉潔要求；機關行政透明；舉發公務人員貪瀆不法情事；所屬機關及政風單位的信心與評價。相對於此，另有以政府機關之外的「利害關係人」（stakeholder）對於政府公務員的貪腐認知與態度進行調查的，其中包括以十數種調查所得資料建構「貪腐認知指數」（Corruption Perception Index, CPI）國際性評比的「國際透明組織」（Transparency International, TI），3_{和負責跨國部門性（sectoral）「治理和反貪} 腐研究」（governance and anti-corruption diagnostic studies）的「世界銀行」等非政府或政府間的國際組織；而為瞭解民眾對於政府防貪、反貪、肅貪工作的評價，由我國法務部委託「台灣透明組織」（Transparency International, Taiwan）執行的單

一國家貫時性（longtitudinal）「台灣地區廉政指標民意調查」，4_{亦可歸於此類。} 為使讀者能進一步掌握上述有關台灣本地貪腐議題的循證研究，本文特別引介在九十七年七月四日（星期五）至七月八日（星期二）間所執行的電話民意調查 5_{，惟因受限於篇幅，僅就其中廉政政策或作為部分所獲資料，略事分析。是項調} 查共計完成有效樣本 1,626 份，6 如以簡單隨機抽樣（SRS）估計抽樣誤差，在 3_{一如 Manion（2004: 6）所稱，性質上屬於主觀性貪腐測量的 CPI，激發了其後一連串的} 跨國貪腐統計研究。國際透明組織另有針對特定國家機構和部門的「全球貪腐趨勢指數」（Global Corruption Barometer, GCB）及「海外行賄指數」（The Bribe Payers Index, BPI）兩項跨國調查。

4_{法務部自八十六年起委託政大選舉研究中心執行「台灣地區民眾對政府廉政主觀指標與} 政策的評價」民意調查，截至九十一年底止，共計完成八次民意調查；九十二年起改由「台灣透明組織」接續辦理，更名為「台灣地區廉政指標民意調查」。 5_{本調查包含如：對送「紅包」、「關說」等違反廉政行為嚴重程度的認知；對行政機關} 政治任命人員、司法人員、行政官僚和民選公職人員廉潔表現的認知；以及對政府廉政政策或作為的認知和態度等議題。 6_{本調查受訪對象的產生，因為考慮現有電話用戶資料（如中華電信電話號碼簿）涵蓋率}

（coverage）不足的問題，故以「隨機撥號抽樣方法」（Random Digit Dialing, RDD），針對台灣地區（不含金門、馬祖）二十歲以上成年人（母體），分兩步驟進行隨機抽樣：一是先由歷年台灣地區各縣市住宅電話抽取電話號碼，以取得所有的區域號碼局碼組合（prefix），其次則由電腦隨機產生亂數，做為後三或四碼，再搭配局碼組合，構成抽樣清冊（framework）。此外，為使每一依前述方式隨機產生的用戶中，所有年滿二十歲的受訪者均有相等的被抽中機率，捨棄一般常用的接聽電話者即受訪者的「任意成人法」，而由訪員於接通電話後，按照「戶中抽樣」（sampling within household）原則，

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95% 信心水準下，最大抽樣誤差不超過正負 2.4%。為了適切解讀是項調查所顯示的意義，本文也使用相關焦點團體座談、深度訪談質性研究資料，以及包括政府網頁和平面媒體報導在內的次級資料。

貳、民眾對於政府廉政政策的認知、信心和參與意願

7 本調查共針對公職人員申報財產、政務人員財產信託、政府成立專責的廉政機關、政府查辦企業內部貪污的成效、活化閒置公共工程的成效等政策或作為，詢問受訪者的認知和態度；此外也一併就民眾對於政府推動政策的信心（掃除貪污及政府廉潔程度改善），和參與意願（主動檢舉政府人員的貪污不法行為）加以調查；以下扼要描述主要發現：

一、公職人員申報財產與廉能政風促進

首先，根據若干參與某焦點團體座談者的觀察，財產申報推動的成效不理想，縱使誠實申報也未必能達到嚇阻貪腐的效果，因為目前申報不實的處罰太輕、罰款太低，8 行政院研考會甚至也因為類似的考慮而辦理「陽光法案立法及執行成效之比較研究」委託研究，9 那麼，一般民眾怎麼看待「公職人員申報財產的規定，對促進政府的清廉有沒有幫助」這個問題呢？從調查結果看來，有超過六成（66.4%）的受訪者認為上述規定「有幫助」（包括「有點幫助」的 38.7% 及「非常有幫助」的 27.7%）（如圖一所示），認為「沒有幫助」者（含 20% 認為「不太有幫助」及認為「非常沒有幫助」的 6.1%）則占二成六（26.1%）。如與前此二次（九十五年七月和九十六年七月）調查結果相比（如圖一），本次調查不看好財產申報所能產生效果的受訪者，較前兩次減少，持肯定態度者的比重則較前增加。抽出應受訪的對象進行訪問。為使受訪樣本能夠代表母體，本調查特別使用多變數反覆加權法（raking），針對樣本的「性別」、「年齡」、「教育程度」、「居住地區」等變數進行加權。 7_{本節所使用資料均採自台灣透明組織（2008）。} 8_{http://www.ti-taiwan.org/ch.files/doc.files/news061213.doc。} 9_{http://www.rdec.gov.tw/ct.asp?xItem=4105549&ctNode=10000&mp=100。}

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圖一受訪者對公職人員申報財產能否促進廉能政風的看法資料來源：台灣透明組織（2008）。如果進一步就不同背景受訪者對「公職人員申報財產政策是否有助於政府的清廉」的看法，進行統計檢定：10 則年齡在 40 至 49 歲和 50 至 59 歲、專科及專科以上教育程度、職業11 屬中低、低級白領、自認為支持國民黨和支持民進黨者，認為上述政策對促進廉能政風「有幫助」的比例顯著較高；男性、藍領職業、自認 10_{性別：卡方=11.132，自由度=2，P 值<0.05；年齡：卡方=74.460，自由度=8，P 值} <0.05；教育程度：卡方=86.077，自由度=8，P 值<0.05；職業：卡方=107.892，自由度 =10，P 值<0.05；政黨：卡方=67.298，自由度=12，P 值<0.05。 11_{本文所指稱之高、中級白領的分類是結合了民代、政府行政主管、公營事業主管、政府} 部門研究人員（科學家）、公立醫療單位醫事技術人員（醫師、藥師、護士、醫療人員）、公立教育機構教師、私立教育機構教師、法官、書記官、檢察官、司法官、公營事業工程師（機師）、政府單位與公營事業部門職員、政府單位與公營事業部門營工、軍警調查局人員等職業類別。中低、低級白領的分類是結合了民營事業主管、民營事業公司負責人（自營商人），有雇用人、民營事業公司負責人（自營商人），沒有雇用人、私人部門研究人員（科學家）、非公立醫療單位醫事技術人員（醫師、藥師、護士、醫療人員）、會計師、律師、宗教工作者、藝術工作者（演員、表演工作者、攝影師）、文字工作者（作家、記者、劇作家）、民營事業工程師（機師）、職業運動專業人士等職業類別，以下各題同。 7.7 7.9 6.1 21.1 22.6 20.0 35.536.6 38.7 25.1_23.9 27.7 10.6 9.0 7.6 0.0 5.0 10.0 15.0 20.0 25.0 30.0 35.0 40.0 非常沒有幫助不太有幫助有點幫助非常有幫助無反應 95年7月 96年7月 97年7月

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為政黨中立的受訪者，認為「沒有幫助」的比例顯著較高；女性、年齡在 60 歲以上、小學及小學以下教育程度、職業為農林漁牧、家管、退休失業及其他、自認為政黨中立的受訪者，「未表示明確意見」的比例顯著較高。

二、行政院所屬機關政務人員財產信託與政府清廉程度

其次，九十五年二月行政院通過「行政院及所屬機關政務人員辦理財產強制信託實施要點」，強制政務官、配偶及子女名下非自用不動產及上市上櫃股票，須在 3 個月內完成信託。12_{然則此一作法是否有助於於提昇政府的清廉程度？} 結果顯示，七成三（72.9%）的受訪者認為「有幫助」；認為此一作法助益不大者，僅有二成二（21.7%）（如圖二所示）。相較於前兩次（九十五年七月和九十六年七月）的調查結果，認為「有幫助」者的比例大幅增加，持否定態度者則明顯減少。圖二受訪者對行政院所屬機關政務人員財產信託的看法資料來源：台灣透明組織（2008）。 12_{http://news.epochtimes.com.tw /6/2/9/21152.htm。} 7.4 9.4 5.0 19.6 20.2 16.7 38.0 _37.7 36.2 25.4 22.2 36.7 9.6 10.5 5.4 0.0 5.0 10.0 15.0 20.0 25.0 30.0 35.0 40.0 非常沒有幫助不太有幫助有點幫助非常有幫助無反應 95年7月 96年7月 97年7月

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如檢視不同人口學變項13 受訪者對「行政院所屬機關政務人員財產信託」一事的看法，可以發現：男性、年齡在20 至 29 歲、職業屬藍領、自認為政黨中立的受訪者，認為「沒有幫助」的比例顯著較高；高中、職和專科教育程度、職業屬中低、低級白領、自認為支持國民黨和民進黨的受訪者，表示「有幫助」的比例顯著較高。

三、政府主動查辦企業內部貪污成效

再次，近來政府相關部門針對企業內部涉及貪腐與不正當交易事件主動查辦，並規劃展開對企業的反貪觀念的宣導，試圖協助企業建立內部倫理規範和內控機制，14 本調查也就此詢問受訪民眾對於是項作為的評價。觀察受訪者的反應，除有一成二（12.3%）受訪者未明確表達態度外，逾半民眾（55.0%）並不滿意政府主動查辦企業內部貪污的成效；表示肯定者僅占三成三（32.8%）；如與本題第一次（九十六年七月）調查時所獲結果相比，持肯定者的比例甚至還略微減少，值得注意。至於不同背景受訪者15 對「政府主動查辦企業內部貪污成效」的看法，約可歸結如下：男性、20 至 29 歲、大學及大學以上教育程度、從事高、中級白領職業、自認為支持民進黨的受訪者，「不滿意」的比例顯著較高；女性、年齡在 40-49 歲及 50-59 歲、國、初中教育程度、職業為家管、自認為支持國民黨的受訪者，「滿意」的比例顯著較高；60 歲以上、小學及以小學下教育程度，未表示明確意見的比例顯著較高。 13_{性別卡方=14.142，自由度=2，P 值<0.05；年齡卡方=66.039，自由度=8，P 值<0.05；教} 育程度卡方=94.738，自由度=8，P 值<0.05；職業卡方=96.591，自由度=10，P 值<0.05；政黨支持卡方=73.119，自由度=12，P 值<0.05。 14_{詳見法務部（2007）。} 15_{性別卡方=36.782，自由度=2，P 值<0.05；年齡卡方=36.451，自由度=8，P 值<0.05；教} 育程度卡方=43.460，自由度=8，P 值<0.05；職業卡方=69.437，自由度=10，P 值<0.05；政黨支持卡方=42.182，自由度=12，P 值<0.05。

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圖三受訪者對政府主動查辦企業內部貪污成效的看法資料來源：台灣透明組織（2008）。

四、閒置公共建設活化利用成效

一如媒體報導和法務部調查所顯示，政府在各地所興建的公共工程時有中途停擺，或完工後閒置現象發生，明顯浪費公帑，有鑑於此，行政院前此曾有活化閒置公共工程之議，16 然則民眾如何看待實施以來的成效？根據本調查，有二成二（21.9%）的受訪者表示「非常不滿意」，表示「不太滿意」者占三成八（38.3%），合計約有六成（60.2%）不滿意這個部分的成效；相對於此，肯定前述作法者的比例僅約三成（包括「非常滿意」和「有點滿意」共計 29.9%）。如以之對照前此兩次（九十五年七月和九十六年七月）的調查結果可知，表示不滿意者的比例略減，滿意者的比例則似有增加。如果進一步看受訪者的基本資料，17 不難發現，年齡在 50 歲以上，國、初中 16_{請參見財政部政風處（2005）。} 17_{年齡卡方=123.198，自由度=8，P 值<0.05；教育程度卡方=182.484，自由度=8，P 值} <0.05；職業卡方=98.147，自由度=10，P 值<0.05；政黨支持卡方=31.405，自由度=12， P 值<0.05。 18.4 18.1 35.2 36.9 27.2 26.0 8.4 6.8 10.8 12.3 0.0 5.0 10.0 15.0 20.0 25.0 30.0 35.0 40.0 非常不滿意不太滿意有點滿意非常滿意無反應 96年7月 97年7月

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及以其以下教育程度，職業屬農林漁牧、藍領和家管，自認為支持國民黨的受訪者，表示「滿意」的比例顯著較高。年齡在 39 歲以下，高中、職及其以上教育程度，職業屬高、中級和中低、低級白領，自認為支持民進黨的受訪者，表示「不滿意」的比例顯著較高。圖四受訪者對政府將蓋好未利用之公共建設再活化利用成效的看法資料來源：台灣透明組織（2008）。

五、專責廉政機關設置與政府廉能政風

根據法務部政風司的分析，國內負責廉政工作的機構除了該司及全國各政府機關內的政風單位外，另有法務部調查局的廉政處，以及各地方法院的檢察署（管高岳：2007：1-3）。或許就因如此，在前兩者之間似乎存有若干嫌隙，一如以下所引的一段文字：在調查處、站這邊，怪政風單位移過來案子太爛，資料不正確，資訊有問題，因此要花費許多時間，以至於無法很快把事情查清楚；但政風機構則怪調查處站把案件耽擱以致無法把握辦案時機（法務部，2005）。 28.3 33.7 21.9 34.134.6 38.3 21.0 17.1 23.6 6.8 5.0 6.3 9.7 9.7 9.9 0.0 5.0 10.0 15.0 20.0 25.0 30.0 35.0 40.0 非常不滿意不太滿意有點滿意非常滿意無反應 95年7月 96年7月 96年7月

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面對這樣一個情勢，不論朝野，早有仿效香港「廉政公署」（Independent Commission Against Corruption, ICAC）和新加坡「貪污調查局」（The Corrupt Practices Investigation Bureau, CPIB ），成立類似的「反貪專責機構」

（Anti-Corruption Agency, ACA）的提議，18_{但卻也因此引發在組織疊床架屋、缺乏配套}

法令、功能重疊等面向的仁智之見（徐連城，2005：108），本調查因此詢問受訪民眾的意向。分析調查結果，絕大多數（75.7%）的受訪者均肯定成立專責廉政機關對於促進政府清廉政風的助益，認為此舉對政府的清廉沒有幫助者的比例僅占一成八（17.6%）；從趨勢看來，與三年前相比，本題正面評價者的比例提高了 7 到 10 個百分點，反面評價的比例則陡降了7 到 10 個百分點。圖五受訪者對廉政機關能否促進政府廉能政風的看法資料來源：台灣透明組織（2008）。 18_{如法務部陳前部長定南在會中所提及當時的新黨的趙少康及李慶華（法務部，2005）。} 11.0 10.8 5.9 16.2 17.3 11.7 33.9 33.8 32.7 31.8_31.5 43.0 7.2 _{6.6 6.6} 0.0 5.0 10.0 15.0 20.0 25.0 30.0 35.0 40.0 45.0 非常沒有幫助不太有幫助有點幫助非常有幫助無反應 95年7月 96年7月 97年7月

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檢視受訪者基本資料19 可知，年齡在 50 至 59 歲，高中、職教育程度，職業屬中低、低級白領，自認為支持國民黨和自認為支持民進黨，表示「有幫助」的比例顯著較高；年齡在20 至 29 歲，大學及大學以上教育程度、自認是政黨中立的受訪者，表示「沒有幫助」的比例顯著較高。

六、相信「新」政府掃除貪污的決心？

台灣在九十七年再次出現中央政府輪替執政的情形之後，受訪者當中，雖然有四成七相信新近上台的政府有掃除貪污的決心，卻也有幾乎相同比例（46.7%）的受訪者質疑政府掃除貪污的決心；另有未滿一成（6.3%）的人，未對此一問題表達明確的意見。就此一結果而言，新政府顯然必須有更為積極的作為，才能讓民眾相信政府會致力於廉能政府的建立。圖六受訪者對新政府掃除貪污決心的看法資料來源：台灣透明組織（2008）。 19_{年齡度卡方=168.929，自由度=8，P 值<0.05；教育程度卡方=154.011，自由度=8，P 值} <0.05；職業卡方=102.034，自由度=10，P 值<0.05；政黨支持卡方=85.220，自由度 =12，P 值<0.05。非常不相信 18.1% 不太相信 28.6% 有點相信 32.1% 非常相信 14.9% 無反應 6.3%

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以受訪者基本資料與本問題的答案交叉，20 可以發現：女性、專科教育程度、職業為中低、低級白領，自認為支持國民黨的受訪者，表示「相信」者的比例顯著較高；而男性，國、初中教育程度，職業為農林漁牧，自認為支持民進黨和自認是政黨中立的受訪者，表示「不相信」的比例顯著較高。

七、展望政府未來清廉程度

在詢及受訪者對於未來幾年政府清廉程度的預估時，或因新政府甫上台，有五成八（58.2%）的受訪者表達了他、她們的樂觀；不認為會有所改善者的比例約為三成一（31.4%）。如果檢視受訪者的人口統計變數，21 本調查發現：女性，年齡在 49 歲以下，高中、職及高中、職以上教育程度，籍貫為大陸各省市，職業為高、中級和中低、低級白領，自認支持國民黨者，認為「政府未來廉潔程度」「會」提升；而男性，籍貫為本省閩南，職業屬藍領和退休、失業及其他，自認為支持民進黨和自認政黨中立者，則不作如是觀。至於「未明確表示意見」的部分，則以 60 歲以上，小學及小學以下教育程度，職業為農林漁牧和家管，未表達所支持政黨者較高。與前三次（九十四年七月、九十五年七月和九十六年七月）的調查結果相比，表示政府清廉程度「會」改善者，與持否定態度者間的距離明顯加大，前者大幅上升約20 個百分點，後者所佔比例則至少降低 5% 左右。 20_{性別卡方=16.723，自由度=2，P 值<0.05；年齡度卡方=57.431，自由度=8，P 值<0.05；} 教育程度卡方=52.272，自由度=8，P 值<0.05；職業卡方=35.720，自由度=10，P 值 <0.05；政黨支持卡方=396.674，自由度=12，P 值<0.05。 21_{性別卡方=23.311，自由度=2，P 值<0.05；年齡度卡方=75.803，自由度=8，P 值<0.05；} 教育程度卡方=119.710，自由度=8，P 值<0.05；籍貫卡方=52.680，自由度=6，P 值 <0.05；職業卡方=112.891，自由度=10，P 值<0.05；政黨支持卡方=449.717，自由度 =12，P 值<0.05。

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11.0 10.8 5.9 16.2 17.3 11.7 33.9 33.8 32.7 31.8_31.5 43.0 7.2 _{6.6 6.6} 0.0 5.0 10.0 15.0 20.0 25.0 30.0 35.0 40.0 45.0 非常沒有幫助不太有幫助有點幫助非常有幫助無反應 95年7月 96年7月 97年7月圖七受訪者對未來政府廉潔度是否會改善的看法資料來源：台灣透明組織（2008）。

八、檢舉政府人員貪污不法行為的意願

台灣地區民眾是否願意起而參與廉政工作？根據本調查，有五成五（55%）的受訪者，一旦知道政府人員有貪污不法行為，會主動提出檢舉；表示「不會」如此者則占三成九（39.2%）；另有未滿一成（5.8%）未明確表達意見。若將本次調查結果與前此兩次（九十五年七月和九十六年七月）相比，可以發現，除未表示明確意見者的比例持續降低，表示會主動提出檢舉者的比例也明顯下降。

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圖八受訪者對貪污不法行為是否會提出檢舉？資料來源：台灣透明組織（2008）。從受訪者的人口統計變項看來，年齡在 20 至 29 歲間，職業屬中低、低級白領，自認為支持國民黨的受訪者，對貪污不法行為「會」提出檢舉者的比例顯著較高；小學及小學以下教育程度，年齡在 60 歲以上，退休、失業及職業屬其他的受訪者，表示「不會」提出檢舉的比例，顯著較高。22

參、循證研究的政策影響

綜結前述調查所見可知，民眾對於政府擬有所作為的廉政規劃之議，舉凡公職人員財產申報、行政院所屬機關政務人員財產信託、閒置公共建設活化利用、設置專責的廉政機構，即使實際執行成效見仁見智，甚或尚在未定之天，仍多願給予可觀的支持，在歷次調查中皆給予 60% 以上的肯定；對於貪污不法行為，也表達了付諸檢舉行動的意願，惟或因民眾感受付諸執行尚遙遙無期，致使相同議題在不同 22_{年齡：卡方=20.539，自由度=8，P 值<0.05；教育程度：卡方=27.163，自由度=8，P 值} <0.05；職業：卡方=23.466，自由度=10，P 值<0.05；政黨：卡方=27. 996，自由度=12， P 值<0.05。 59.4 60.3 55.0 33.4 33.4 39.2 7.2 _6.4 5.8 0.0 10.0 20.0 30.0 40.0 50.0 60.0 70.0 會不會無反應 95年7月 96年7月 97年7月

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時間點上的民意支持程度，竟出現與時俱「降」的趨勢，實在值得政治人物及政府相關業務主管部會加以正視。因為，貪腐不僅違反諸如問責（accountability）、平等（equality）和開放（openness）等民主根本原理，也會引發公民對於政治的不信任（political distrust），甚且導致政治體系的正當性危機（legitimacy crises）（Anderson & Tverdova, 2003; Seligson, 2002）。

相應於此，雖然受訪者對於未來政府的廉潔改善程度有頗高的期許（58% 認為會改善），卻尚難對新政府掃除貪污的決心給予同樣的肯定（相信與否各占 47%），就此而言，除了有效的制度安排之外，政治領袖人物對於廉潔的承諾和意願（political will），一如 Quah（2007）的體會，或許才是關鍵所在。

循此邏輯，一個相關的問題應該也有深入思考的空間，那就是，如果政府決策應本於具有證據基礎（evidence）的政策論述，那麼是項具有經驗性資料的調查，能否對政府機關形成一定程度的政策影響（policy impact）？我們考察政府機關網站及媒體所提供的次級資料，或可對這個問題的答案有比較清楚的掌握。這是因為在受評行政機關當中，有以提出改善措施，以及自行對政策利害關係人所做調查結果做為證據，提供另類資訊來源，以供周延思考者；也有逕行修正現行法律，擴大適用對象者。其中，主管河川砂石業務的經濟部水利署，除表達對本調查受訪民眾未能肯定河川砂石人員所為努力的遺憾，也藉公佈多數與之往來廠商「滿意」該署「採售分離、即採即售」成效，以及司法機關在二場全國性的座談會中，肯定水利署河川疏濬土石管制措施等訊息，加以說明。 …辦理中央管河川砂石管理人員在獲知連續蟬聯清廉度最差之公務人員後，心情滑落至谷底，…怨嘆「水官」難為。但是…也瞭解，…，唯有靠自己努力，從疏濬土石採用採售分離，進一步如何杜絕誘因，…署長陳伸賢也在…歲末聯誼寒冬送暖活動中，對於同仁大聲疾呼，要克盡操守分際，並要洗雪前恥真正的為公務機關的表率而努力，清廉度更要往上提昇，不斷的學習與成長（經濟部水利署，2008）。至於清廉度排名倒數第二的公共工程採購人員，則由委託本調查的法務部政風司，透過修正公職人員財產申報法的方式，擴大必須申報財產者的涵蓋範圍，從原本只限於各縣（市）級以上政府採購主管，到包括各鄉鎮市公所、公營事業及各地方政府所屬機關的採購單位正、副主管人員，期能防止採購弊案的發生。（行政院公共工程委員會）表示，雖然多數採購人員自認廉潔自持、依

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法行政，但根據法務部歷年辦理的「台灣地區廉政指標民意調查」結果，民眾對政府採購人員清廉程度觀感，有不同評價。…工程會指出，法務部這次修正公職人員財產申報法，藉由全體採購正副主管人員財產申報情形，可促進採購人員操守廉潔的效果。23 另一方面，民意調查既在了解民眾的集體意向，那麼在執行之際，必須尊重調查研究的專業倫理（professional ethics），確保抽樣及問卷設計的嚴謹；一旦取得調查結果，更應客觀適切解讀分析數據。就此而言，涉及政策方向的規劃或構想，如確定適用民意調查，那麼在問卷的設計方面，還得考慮是否能夠在極為有限的題目敘述當中，不偏倚地提供便於受訪者回應所需的訊息（陳俊明，2008b：210）。準此以觀，新加坡與香港分別設立了單一的廉政機關 CPIB 及 ICAC，又分別在國際透明組織CPI 評比全球百餘國家貪腐印象中名列前茅，難免予人單一廉政機關和清廉政風間極可能有某種關係存在的聯想。因此當政府機關獲悉六成五受訪者認為「政府成立一個專門的廉政機關」，「對提昇政府的清廉程度」「有幫助」時，（表示「沒有幫助」者只占二成八），實應注意該調查並未提供受訪民眾同樣排名在前的其他國家，及彼等所採用廉政機構模式的資訊，譬如：是否依循美國所採行的強調反貪腐機關網絡特色的「多機關模式」（multiagency model）？或者以澳洲新南威爾斯省於議會下成立獨立的反貪委員會（parliamentary model）為師？何況，CPI 調查也清楚地告訴我們，同樣採用「單一廉政機關模式」控管貪腐的泰國及印尼，竟然分別排名84 及 143（陳俊明，2008a：140-143；Quah, 2007）。事實上，廉政機關能否有效運作，也應考慮各行政機關首長或主管對於政風工作的承諾（political commitment）。根據美國「聯邦政府倫理局局長」（Director of Government Ethics Office）的說法（Comstock, 2001），做為一個要負責監督包括軍隊在內的三百五十萬公務人員（public servants）的小機關，它所仰賴的是設置在各機關內的政風單位，以及由各該機關首長所任命的政風主管，因此，機關首長必須對機關政風品質的良窳，負起最終的責任。就此而言，機關首長既有廉政成敗一肩挑的責任，則應於一旦面臨政風問題時，與政風單位緊密共事，並提供政風單位得以順利進入機關業務過程的管道，始能維繫具有一定能力的政風機關。反觀台灣的現況，儘管政風人事、業務「一條鞭」，卻常耳聞政風同仁提及相關業務能否順利推動，取決於所屬機關首長是否支持或重視的「現實」，其中所隱 23_{http://www.cna.com.tw。}

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含的便是機關首長們不但未必明確展現對政風工作的承諾，甚且阻礙相關工作的進行。有時候我們要去稽核，只要我們一提到稽核，只是要稽核而已！他們的機關首長就會跟我們講：希望我們不要去碰那塊地方，因為產生的極大困擾是我們無法承擔的。所以一個工程的閒置可能跟一個機關首長的決策有密切的關係（台灣透明組織，2006：82）。如果我們追根究底，或許會發現前述「現實」，至少部分與「機關首長不具政風人員人事、考績權責」有關。影響所及，「對政風人員相對有疏離感，部分機關政風業務推動不易。」此所以一位某直轄市的機關首長在接受深度訪談時，有以下回應：政風室在做什麼不知道，可能很多公文逕循政風體系陳報，首長也不知道。既然政風機構是機關的一個幕僚單位，建議未來政風室的各項作業，只要不涉及機關首長個人，應該讓機關首長知悉，尊重機關首長的督導及指揮權則（王健敦等人，2008：167）。面對這樣一個問題，上述美國的制度安排或可指引一條思考的理路。也就是說，若我國中央政風主管機關擔心茲事體大，非由政策層面考量決定或進行必要修法，難以排除一旦人事權授與機關首長（特以民選地方行政首長為然），可能會出現所擇非人的情形，那麼或許可以考慮參採「警政署」在面臨地方政府爭取行使憲法所賦予自治事項權限時，所摸索出的權宜之計，那就是考慮「一條鞭」既已「名存實亡」（樊中原、席代麟，2001：81），則在派充各級政風首長或主管之前，能提供民選或機關首長若干適任候選人選，使機關首長在「分享權力（儘管可能只是部分的權力）」的同時，也「分擔課責」。綜而言之，廉政民意調查雖然無法排除因為受訪民眾受制於資訊不對稱而落於事實之後的可能性（Pope, 2000: 288），卻有助於避免 Rose-Ackerman（1978）所擔心因「雙重代理人問題」（dual principal-agent problem）所引發的貪腐的現象，畢竟，公佈調查所得，使民眾因為獲得受訪者對於執政者清廉程度認知的集體意見趨勢，不但能孕育監督與抵抗貪腐的意識，尚且可透過選舉或獨立的司法體系，對於代理人進行「外部制約」（external check），形塑代理人的「客觀責任感」（objective responsibility），這或許是倡議以循證研究運用於政策論述時所應該有的另一層體認。

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參考文獻

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Evidence-Based Anti-Corruption Policy

Research: Taiwan Integrity Survey (TIS)

Chun-Ming Chen

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Abstract

This paper introduces a nation-wide corruption perception survey, which has been conducted for six consecutive years, by focusing on the most recently executed respondent assessment of government integrity policy in 2008. To be more specific, it covers such heated-debate issues as property-declaration by public servants, establishment of an independent anti-corruption agency, the performances with regard to government’s active investigation into business corruption and revitalization of idle infrastructure. In addition, the willingness to file a report concerning the corruption behaviors of public servants and citizen confidence of government’s determination on fighting corruption and future prospect for the improvement of government integrity have been measured as well. Qualitative data originated from in-depth interview and focus group and official documents accompanied by the survey are incorporated in an attempt to better interpret the major evidence-based research findings.

Keywords: corruption perception survey, evidence-based research,

property-declaration by public servants, anti-corruption agency

循證型的廉政政策研究：台灣地區廉政指標民意調查