民96年3月 頁1-37 國立政治大學公共行政學系
彈性用人制度之檢討與展望:
政策價值衝突的分析
林 水 吉
*《摘要》
本文希望從彈性用人制度的背景及其時代意義開始,探討人事制度所 追求的普世價值,以及當前人力資源管理的重要議題,引導出政府推動人 力運用彈性化之發靭,並就我國實施彈性用人之現況提出評析,剖析彈性 用人制度與永業文官體制兩制接軌的政策價值衝突,並提出政策價值衝突 分析的策略途徑,同時,檢討分析如何轉化政策價值衝突引發之現象,成 為建構人事制度引發政策價值衝突類型之基礎,希望達到提昇組織績效與 效率、完善組織目標,這才是制度設計或制度變革之最終目的。 本文對策略性彈性用人制度的評估,強調制度設計的公平性、穩定 性、回應性、連結性、意願性、課責性、團隊性、排斥性、一致性…等作 為指標,用以檢證彈性用人制度是否符合評估指標的要求,成就彈性用人 制度的願景,落實參與心、投入情、權能感與責任識,發展共同的理解, 而為組織變革生存站穩立基,並提出政策建議。 最後,本文認為彈性用人制度之展望,在於是否能提昇組織信任,累 投稿日期:95 年 4 月 2 日;接受刊登日期:95 年 11 月 13 日。 * 開南大學公共事務管理學系助理教授。 * 本論文於 95 年 4 月投稿,承蒙兩位匿名教授秘密審查,並承指教,獲益良多,敬致感謝積組織人力資本,並兼顧組織績效與效率的提昇,達到彈性用人制度與永 業文官體制互補的作用,並創造綜效的價值,正是彈性用人立法建制之原 始初衷。 [關鍵字]: 彈性用人制度、政策價值衝突分析、制度變革、組織績效、組 織信任
壹、前言
因應國際潮流之趨勢,各國為增進行政效能以獲取人民信賴,無不大幅進行政 府再造與行政革新,期能經由簡化政務與創新學習,改變政府職能並提昇國家競爭 力。此種導入企業經營觀念,使政府成為更具民主性、回應性、顧客導向的小而能 行政組織,著實與以往文官體系慣常持有之萬能政府大相逕庭(詹中原,2002)。 中華民國憲法第 85 條規定,公務人員之選拔,應實行公開競爭之考試制度。 因此,國家人才之考選進用,如何突破憲法的規範朝多元方向思考成為重要關鍵。 基於政府改造之願景為建立具全球競爭力的活力政府,而整體國家人力資本又是攸 關政府改造進程,推動成效良窳之關鍵角色,以策略性人力資源管理,建立全體公 務人力資本與整體國家政策目標一致之策略夥伴關係,以面對全球化的國際競爭, 尤其,面對國際人才無國界之流動趨勢,取得優勢的關鍵繫於「創意」和「彈 性」,冀以強化國家整體競爭優勢(施能傑,2005)。 未來公共部門人力資源管理之重要議題包括:政府人力運用彈性化、組織人力 精簡、建立公務核心價值:創新、進取、專業,重視人力資本、養塑社會資本、建 立學習型組織、強化知識管理、追求效率與績效、營造公私部門協力夥伴關係、發 皇倫理管理…等等(吳瓊恩、張世杰、許世雨、董克用、蔡秀涓、蘇偉業,2006: 14),因此,探討政府人力運用彈性化正是當代人力資源管理的重要策略,也是學 界研究的主流趨勢之一。 八○年代以降,政府再造隱然成為文官體系提升續效的改革聖杯,甚至轉化為 象徵治理能力的政治圖騰(江岷欽,1999:1-17),政府再造成為世界性的趨勢, 是提升國家競爭力的奠基工程,也是當前世界先進國家追求高度發展的重要策略,而政府人力運用彈性化則是政府再造工程中相當重要的一環(Hammer & Steven, 1995;丘昌泰,2002)。 一九七○年代末期,由於政府部門的人事支出,占政府預算的比例極高,因而 出現彈性運用人力的主張。彈性用人之背景大約有下列三點因素:1、政府的稅收 逐年減少,導致預算赤字日趨嚴重,必須採取彈性用人的措施以資因應;2、過去 僵固性的官僚組織之效率與效能為人所詬病,故而欲提高公部門之生產力,須引進 彈性用人制度;3、代理人理論的興起,公共事務是可以交由非經正式任用之人員 來完成,促使政府設計更為彈性的人力進用制度(詹中原,2005:1-3)。 從英美各國的文官改革與發展內涵觀之,一個健全的人事制度所追求的價值, 不外乎落實功績主義、打造公平競爭平台、厲行法治精神、追求效率與績效、堅守 政治中立、捍衛權利保障、強化專業管理以及堅持公務倫理…等等(吳瓊恩等, 2006:11),這些核心價值成為當代公共行政的主流價值之一,任何制度變革必須 無違這些核心價值,始能進一步達致創新與彈性境界。 我國在受到全球化與資訊科技浪潮衝擊,政府亟思將企業化經營精神及管理方 式引進政府施政,重塑政府的組織結構與制度,建立一個創新、彈性、有應變能力 的政府,以有效提升服務品質及效率,順應世界潮流,推動政府改造運動,行政改 革以彈性化為策略的主要論證,在於改革者主張今日全球環境變遷快速、資訊科技 發展一日千里,因此公部門有必要以彈性化的制度結構、組織與個人,才能因應這 些變遷,滿足內外在顧客的需求(林水波,1999:69)。政府改造委員會於二○○ 二年九月十五日舉行第六次委員會議時,提出「政府人力運用彈性化計畫方案」, 強調政府人力資源變革之核心,應使政府各階層人力之運用具有更彈性活化之管 道,不完全強調終身僱用模式,俾使政府人力運用制度可以強化政府領導能力、遂 行績效管理及建立人力彈性組合,進而提供政府推動績效管理的良好環境(詹中 原,2004a、2004b)。 本文希望從彈性用人制度的背景及其時代意義開始,探討人事制度所追求的普 世價值以及當前人力資源管理的重要議題,引導出政府推動彈性人力運用之發韌, 並就我國實施彈性用人制度之現況提出評析,並以政策價值衝突分析觀點,提出如 何轉化政策價值衝突成為建構人事制度價值衝突類型的基礎;並對彈性用人制度變 革提出評估,找出彈性用人制度之願景,達到提昇組織信任、效率與績效、完善組 織目標,這才是彈性用人制度設計或制度變革之最終目的。
貳、彈性用人制度的意義及其理論應用
面對一個快速變遷的環境,如何建立高認同且高產能的優質工作團隊,即成為 人力資源的一大課題,從組織的觀點來看,維持彈性是組織在變幻莫測的環境中求 生存的不二法門,由於組織的四大致命傷,包括:1、漠視組織面臨的長期威脅和 機會;2、未能建立彈性制度以快速調整對抗致命傷或開拓新市場;3、漠視研究發 展;4、未進行組織內部調整以邁向未來美景(Light, 2005);因此,彈性向來被視 為是有效運用人力的代名詞,而在公部門如何引進彈性用人的概念與作法,成為近 年來政府改造的關注焦點(施能傑、蔡秀涓,2003、2004)。以下謹就彈性定義及 其理論基礎作進一步論述。一、彈性定義及其理論基礎
以彈性為主題的相關研究,雖然在近十多年才逐漸蓬勃發展,但是彈性運用的 概念卻早就與勞資關係雙方息息相關(Poole & Warner, 1998)。根據 Sanchez (1995: 36)對彈性的定義:「企業對於來自動態競爭環境的各種不同需求之回應 能力。」,以及 Volberda(1996: 57)的看法:「彈性源自於因應組織內、外部壓 力,所以在層面上可能是策略的(strategic)、結構的(structural)或是營運的 (operational)性質。」,可知組織在整體作業上、結構上或策略上可做調整變動 的特質,而組織之所以需要做這些本質上的調整變動,主要是為回應治理環境所引 起的壓力(Carrillo & Gaimon, 2000)。因此,政府或機關組織對於環境狀態之本 質、環境變遷之效應以及政策回應能力,均面臨了不確定性,故有必要在組織結構 與行政過程等各層面,採取彈性化策略,以蒐集各種可能資訊、獲取各方資源,並 提昇溝通、協調能力,協助解決各項複雜且深具動態性的政策問題,從而降低不確 定環境之衝擊,引導制度或組織變遷的走向,此乃彈性意義之所在(林水波, 1999:68)。 當組織在面臨內、外治理環境變動所產生的壓力時,彈性的運用能使組織有效 率地做適當的改變或反應;而不同組織在遭遇到不同的環境衝擊狀況時,亦會發展 出不同的彈性型態以資因應(林士峰,2003:13)。由於傳統公共行政層級節制所 造成的僵硬、缺乏彈性,導致績效不彰,為民眾所詬病,因此,如何積極尋求在永 業文官體系中,加入彈性用人的概念與作法,強化因應環境變遷的需求,提昇政府施政績效,成為政府再造的重要挑戰。
二、彈性用人制度在人力資源管理上之運用
從八○年代末迄今,企業經營環境丕變,人類的創意成為經濟與社會的主導力 量,知識經濟要求創新與彈性,策略性雇用各種不同員工,提昇組織績效與效率, 乃成為經濟生存之必要手段,原本具有工作穩定保障的長期雇用模式逐漸改變,不 再是企業雇用人力的唯一常態模式。Ronald、Jean 與 Kari(1989: 125)即指出, 「日本企業之所以能夠成功的發揮優質產能,主要原因之一就是在於他們能夠成功 的彈性運用人力資源來創造企業競爭優勢。」。 韋伯建立的理性化官僚模式,使文官有職位保障、穩定薪酬、依法行政等優 點,但相對地亦出現新陳代謝不易、體制變遷動力與誘因不足等僵化現象,彈性用 人制度正是擬改變這些「永業化」的官僚特質,賦予文官體制活潑、靈活、彈性的 新質素以因應內外在環境變遷的需要(林水波,1999:77),策略性彈性用人制度 乃成為主流趨勢。 面臨不斷快速變化的環境,組織須隨時調整人力之安排,除須提升創造與運用 知識的技術外,亦須重視長期人力的發展,以保有核心人力,俾確保競爭優勢。而 周邊人力之運用能有效降低勞動成本,隨時回應短期內環境與業務量之波動(扈克 勛,2000:19)。因此,政府組織必須尋求更彈性靈活的人力運用方式,並做好人 力配置及彈性人力運用的規劃。 彈性化就是要打破政府文官管理體制過度僵化和過度一體化的作法,彈性化觀 點就是策略性人力資源管理的觀點,亦即讓人力資源管理變成是機關本身的核心職 能,而非別人強加的管理措施(施能傑,2006)。 就彈性化在人力資源管理的運用而言,降低人事成本的方法很多。行為科學家 也倡導在工作實務融入具有彈性精神的作法,根據學者 Cappelli 與 Rogovsky (1994)的看法,認為以科學管理為基礎的工作專業分工並不符合員工在心理方面 的需求。擴大工作技能及增加員工參與決策的機會,不但可以增進員工工作滿意 度,也有助於改善組織整體的生產力。目前人力資源彈性化之運用,在實務上已經 發展出各種不同型態(林文益、梁傑芳,2005),例如:臨時人員(temporary workers)、兼職(part time)、定期契約(fixed-term contracts)、短期或臨時契約 (temporary contracts)、外包(outsourcing)或人力派遣(dispatched worker)… 等,均有助於組織處理人力需求問題之解決。參、我國彈性用人制度之背景與現況
為因應全球化潮流趨勢發展,政府於民國八十五年十二月的國家發展會議中, 與會代表基於增進政府機動調整組織及用人彈性,建議「行政院組織法」僅訂定部 會權責,不訂定員額、職稱及內部組織等;另訂定「國家行政總員額法」,希望能 防止公務員員額的膨脹,但又保留各機關運用人力的彈性,立法授權行政院在一定 員額內,以行政命令分配各部會所需員額,由各部會配合主、客觀情勢變化,機動 調整內部組織及人員進用。此一共識在民國八十六年五月經修憲程序,成為憲法增 修條文第三條第三、四項之規定,提供政府機關組織與用人彈性之組織再造契機。 為加速完成政府改造工程,提升國家整體競爭力,總統府成立政府改造委員 會。政府改造委員會於九十一年九月十五日的第六次委員會議中,由專業績效人事 制度研究分組通過「政府人力運用彈性計畫方案」。其變革的核心目標,是使政府 各階層的人力運用,更具彈性化的管道,並改採多元化的進用方式,以吸引非公部 門之優秀人才到政府機關來服務,藉以強化政策領導與專業能力,進而提升政府的 行政效能,以下謹就我國彈性用人制度之背景與政策需求加以剖析。一、彈性用人制度的背景及政策內涵
層級節制的組織結構型態,是公共組織的主要特徵,此種組織結構在今日具測 不準性的行政環境中,已顯現出資訊扭曲、違背民主、組織無能、僵化及欠缺回應 性的病態(林水波,1999:261)。尤其,今天政府面對專業化與全球化的時代環 境,乃一高度動態而複雜的環境,組織產生績效的前提在於具有彈性、機動性與創 新性,能正確認定環境的要求與挑戰,瞭解環境變動對組織的影響,靈活採取必要 的因應策略(Wright & Snell, 1998)。為因應台灣民主政治的進程與深化,政府體制必須作必要的改造與轉變,政府 治理模式必須更具彈性,因此,政府各階層的人力資源運用需更具彈性多元、活化 人力運用管道、強化政策領導能力、遂行績效管理和建立人力彈性組合,達到創造 績效管理的優質基礎及環境(考試院,2005)。 二次大戰之後,凱因斯主義的理論盛行,擴大公共投資、維持充分就業與福利 國家體制,造成公務人力持續成長,惟至一九七○~八○年代,公共投資的增加確 造成通貨膨脹與經濟發展停滯,致使凱因斯主義失靈,而石油危機正是壓垮凱因斯
主義的最後一根稻草(詹中原,2005:1)。 英國柴契爾夫人及美國雷根總統就任期間,大刀闊斧推動新右派的各項政策, 緊縮公共支出、減少政府財政赤字的負荷與避免政府治理失靈,無形中,造成政府 職能與角色的轉變,彈性與授能成為公務人力主要的策略。因此,彈性用人制度內 涵乃是積極地回應治理環境需求,並追求政府的經營績效,完善政策目標(詹中 原,2005),包括以下兩個面向的作法:
(一)回應治理環境需求
彈性用人策略認為政府主要的問題出在僵化(rigidness),而導致僵化的原因 有三:1、是政府組織結構與文官體制「永久性(permanence)」的特質(Peters, 1996: 72-74);2、行政部門受法規所限,導致行政人員自由裁量的空間不足;3、 是受各國普遍存在的「大政府」影響,由於體態龐大,以致反應與行動每有遲緩或 有落差的現象。因此,彈性化策略成為解決上述僵化問題的主要手段,而以提高變 遷能力、增加選擇空間與靈活策略運用,乃成為其所追求的價值(林水波,1999: 70)。 在全球化下政府職能的變動,「治理」概念成為政府重要的政策工具,在政府 預算危機下,希望以彈性用人制度來提昇生產力及競爭力。而當各國失業率普遍攀 升之際,彈性用人制度即可作為治理工具,解決公共政策棘手難解的問題;此外, 彈 性 用 人制 度 能 免 除 用 人 的 繁 瑣程 序 , 迅 速 彌 補 用 人 缺口 , 而 滿 足 顧 客 主義 (clientism)的需求,也是回應民意的方式之一;若從政府的角度評估,則彈性用 人制度的推動,有助於標榜政府的改革決心,突顯策略性人力政策求新求變的願 景,尤其落實政黨政治之後,更可加速政府再造,以彈性用人制度強化政府延攬人 才、推動政策、貫徹領導力的決心(施能傑、蔡秀涓,2004)。(二)追求經營績效 達致政策目標
在全球化和國際環境的變遷下,公共問題的複雜度增高,民意的期望也不斷增 強、要求提昇政府治理能力愈趨明顯強烈,面對民眾要求政府工作得更好、成本更 低、績效更高,在在迫使政府在人力資源管理上必須做劇烈的變革;尤其,知識經 濟來臨的時代,政府的角色與功能日趨重要,然政府人力長期雇用的模式較難回應 環境變動的需要,相較之下,企業界因施行彈性多元的用人政策,則較能快速回應 外在環境的挑戰。因此,引進彈性用人制度因應政府部門不同業務的需求,以最的最佳選擇之一(江大樹、呂育誠、陳志瑋 譯,2004)。 在公部門方面,有必要透過授權或賦予管理者彈性空間之誘因等方式,以因應 環境變遷,其主要政策取向為民營化、政府結構重組與員額精簡、人事制度彈性人 力、社會福利支出削減…等等,彈性化策略亦追求知識的學習與創新,如此才不致 受既有思維模式或結構慣性的影響,而能以新的、靈活的策略因應環境變化,彈性 化政府對文官要求包括(林水波,2005b:1-1-16):1、對變遷的調適與學習;2、 養塑融合的團隊精神;3、具備高度的成本意識;4、主動授能以引爆潛能。
二、我國彈性用人制度之現況
從上述彈性用人制度的背景及政策需求加以評析之後,本文發現:回應治理環 境需求以及追求經營績效,達致政策目標,正是彈性用人制度的重要內涵。以下, 本文進一步就彈性用人制度之現況加以評析。(一)聘(派)用制度源起
本文所指彈性用人制度乃是於民國 32 年才公布的「聘用派用人員管理條 例」,復於 35 年公布「聘用派用人員管理條例實施辦法」,將派用人員納入管 理,惟因牽就既成事實,爰未規定應考試用人;58 年廢止上開二法規,另行公布 「派用人員派用條例」及「聘用人員聘用條例」,仍未規定考試用人,一直施行迄 今(朱愛群,2004:28-29),可見我國實施彈性用人制度,歷史久遠。 我國彈性用人制度有關臨時性人員之進用,多屬於臨時性、個案性、專業性、 技術性之人員,大體上我國彈性用人制度可區分為五類,包括聘用人員、派用人 員、機要人員、約僱人員、職務代理人等。適用法規不同,進用方式與管理方式不 一,造成人事制度之不公與混淆,各類臨時人員權益寬嚴不一,致爭議不斷,亦影 響公務人員之士氣。(二)聘用制度之類型
我國政府機關所稱之臨時人員,一般指臨時機關與各機關為因應短期性、臨時 性、季節性及專業性或研究設計工作之需求所進用之人員。其進用法令依據、資格 條件、進用期限、給假、敘薪標準與權益保障等,均與一般常任公務人員有所不 同,茲將各類人員進用之規定略述如下(李建良,1999:5-6;洪國平,2004;呂 世壹,2005):1. 聘用人員 其進用係依「聘用人員聘用條例及其施行細則」,以及「行政院暨所屬各機關 聘用人員注意事項」進用。以發展科學技術,或執行專門性之業務,或專司技術性 研究設計工作,非本機關現有人員所能擔任者為限。故其進用之基本考量點在於專 門技術人員之延攬,特別是高科技人才之吸納,由於這些科技人才大多未具備公務 人員任用資格,自有另設進用方式之必要。 2.約僱人員 以辦理機關季節性或定期性簡易工作,或因辦理臨時新增業務等為限,且以第 五職等以下臨時性工作為主。其進用係依據「行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦 理」進用。其範圍如下: (1) 訂有期限之臨時性機關所需人員。 (2) 因辦理臨時新增業務,在新增員額未核定前所需人員。 (3) 因辦理有關機關委託或委辦之定期性事務所需人員。 (4) 因辦理季節性或定期性簡單工作所需人員。 3. 派用人員 依「派用人員派用條例及其施行細則」之規定進用,派用人員設置重點在於 「機關」或「職務」之臨時性,機關一旦裁撤或任務一旦完成則派用人員就自動解 職。 4.機要人員 須與機關首長同進退,並得隨時免職,依照「各機關機要人員進用辦法」進 用。 5.職務代理人 機關職務出缺,因案停職或休職,或公差、公假、請假或休假等,得依「各機 關職務代理應行注意事項」規定,僱用職務代理人。 6.小結 以上有關聘用制度類型之建構,旨在強調彈性用人制度類型之複雜、法令之分 歧、考核制度欠缺公平與誘因,進用程序不公不義、薪給設計亦欠缺一套公平準 則、權益保障更是闕如不週等等,這些缺失可作為聘用制度的評析指標,並作為制 度變革的依據。
(三)我國彈性用人制度之評析
近年來,世界各國都在實施政府再造,主要目的即希冀公務人員具備企業化的 經營理念與精神。目前政府機關已有充沛的人力資源,而人才交流卻相當缺乏。有 關產官學人才交流的規定,仍散見於相關人事法令中,並無一套統一完整的法制規 範,公部門與私部門人才交流的制度設計,必須提供平等、互惠、專業、經驗、知 識的交流平台,達到制度創新、效能提昇、績效提高的多重目標,方符制度設計之 初衷(Walman & Page, 2002)。為提升國家競爭力,對政府機關人事法制,實有必要更彈性的靈活運用,並針 對現行人事制度進行檢討與修正。如何藉由政府機關與民間機構人才雙向交流制度 的實施,借重民間眾多的優秀人才,指導週期短且範疇多變之高科技、高專業等相 關領域的政策,既能大幅提升行政效能,又有利於政府機關整體之發展;同時,民 間機構也能夠獲得來自政府機關優質人力的奧援,達到「雙贏」的結果(詹中原, 2005:3)。基於上述觀點,爰就現行聘用制度及作法上之缺失分析如下,作為制 度變革的參考。 1.現行聘用制度缺失評析 我國彈性用人制度有關臨時性人員之進用,多屬臨時性、個案性、專業性、技 術性之人員,因為適用法規不同,進用方式與管理方式不一,造成人事制度之不公 與混淆,各類臨時人員權益寬嚴不一,致爭議不斷,影響公務人員之士氣至鉅。 茲將我國現行聘用制度之缺失分析如下(朱愛群,2004、2005;李建良, 1999:12;江大樹,2005): (1) 法令分歧:我國目前有關臨時聘用人力之進用,尚分散在各種法令中,法 令分歧,位階不一,誠有加以統合之必要。而派用及機要人員爰用常任人 員之管理制度更屬荒謬,宜儘早廢止。 (2) 考核機制:機要人員及派用人員分別依照或準用公務人員考績法辦理考 績、獎懲外,其他約聘(僱)人員等並無辦理考核之法令依據,由於對此 等人員欠缺制度性之監督,無法依考核結果晉升薪給,給予獎勵或懲處, 恐影響渠等之士氣與表現,遑論提昇工作績效。 (3) 進用程序與期限:目前我國臨時人力進用之資格寬鬆,且無須經公開競爭 選才程序即可進用,以致人員素質無法掌握,此等人員之進用似已成為方 便機關首長用人之途徑。又約聘僱晉用人員雖係以一年一聘(僱),聘約
屆滿應即解職,然目前實務上渠等人員多成為長期僱用,造成臨時人員永 業化,此種情形實有待檢討。 (4) 薪給設計問題:該類人員之敘薪,多以學經歷作為敘薪基礎,尤以約聘人 員雖依現行法令規定,視工作之繁簡難易、責任輕重及應具備之知能條 件,訂定各職等之報酬薪點,惟並未規範初聘人員敘薪起點之標準,致各 機關作法不一;機關首長裁量權過大,且約僱人員採單一報酬薪點,未能 與績效有效結合。 (5) 權益保障問題:我國上開五類臨時聘用人力之退休撫卹規範並不一致,派 用及機要人員之進用並不需考試及格,然卻適用公務人員退休、撫卹及資 遣等相關法律規定,在制度設計上顯失基本之公平性,且各類人員保障有 別,似有欠公允。 2.施行聘用制度作法之評析 經由上述聘用制度缺失評析之後,本文發現施行聘用制度作法仍有下列缺失: (1) 聘用人員未規定應經公開甄選之程序,由各主管機關逕行聘用之,容易造 成分贓腐化,失去應有公平性。 (2) 聘用人員無職前訓練之規定,對公共服務之價值認知失去應有之學習,導 致無法為公共服務獻身與效命。 (3) 以約雇人員進用之人力為例,雖以季節性或定期性簡易工作進用,但事實 上是長期終身以工代職,永業任用,成為機關首長與民代之間交易的籌 碼。「臨時人員永業化」的現象最為人詬病。 (4) 以聘用條例所進用之人力,可以簡任或薦任約定其薪給,但不得晉薪,年 終無考績獎金,且不得擔任或兼任主管,無撫卹法及退休法之適用等等, 這些人力如為幹才,恐怕無法久留,成為過渡性質,無心為公部門盡心竭 力,這些人力如為傭才,則行政效率與績效又如何提昇? (5) 機要人員進用由機關首長隨意裁量,既然是機要人員無非替首長處理瑣碎 的雜務,卻有機要人員以簡任職進用,賦予機關首長過大的裁量權,引發 常任文官之不滿,造成人事制度之不公。 總之,經由上述對目前彈性用人制度評析之後,本文發現無論是就法令規章等 制度層面,或就制度執行層面,亟需加以改革,希望能達到公平、公正進用聘用人 員,同時亦能提昇工作績效、達致組織目標。
三、彈性用人制度的變革策略
經由以上分析,一方面回顧我國彈性用人制度之歷史與背景,另一方面,就彈 性用人制度的現況與政策內涵作一闡明與論述,以下謹就彈性用人制度的變革策 略,作進一步分析探討。 姚嘉文(考試院,2002)曾強調:「人事制度不是創新,任何改革設計,不可 忽視現有制度存在之重要性。」。善哉斯言,蓋制度的設計與存立有其背景,例如 傳統文化、社經條件、政治生態及人文意識等等因素都會影響制度設計,在一個穩 定、秩序、法治的社會,任何政經制度的改革均須循序漸進方式推進;另外,林水 波(2002)於政府改造委員會第六次委員會中,曾強調:「制度設計涉及深層文化 結構影響,對制度設計應針對台灣政經結構、文化取向等加以考量,尤其制度變革 所面臨的創新性及政治可行性之雙重困境,宜取得平衡考量,單有創新性,但實施 時窒礙難行,則創意付之流水,改革付之流水,誠屬可惜。」。 隨著科技的進步,知識及資訊的高度發展,政府部門中一些以發展科學技術、 或執行專門性之職務、或專司技術性研究設計等性質特殊之工作,現有公務人員恐 不足以勝任,特別是高科技人才大多未具備公務人員任用資格。而且,根據外國經 驗,此類職務有增加之趨勢,故勢需對我國公務員任用體制進行變革(江大樹, 2005)。(一)「聘用人員人事條例」之提出
銓敘部為使彈性用人制度周妥可行,以利各機關延攬適當人才,於是重新建構 彈性用人制度,爰依制定法律方式辦理,嗣經銓敘部研擬完成「聘用人員人事條例 草案」,另為因應本條例草案之制定,現行「聘用人員聘用條例」、「派用人員派 用條例」均應配合廢止,倂同本條例草案於九十四年一月二十八日陳報考試院審議 (考試院,2004)。 政府機關中有很多專業性、技術性、臨時性及季節性的工作,原來因組織編制 及預算之限制,不能彈性調整用人數額,一旦「聘用人員人事條例」完成立法程序 後,上述工作將委由聘用人員執行,當其任務完成後,即可終止聘用關係。此種聘 用制度,將使政府各階層人力的運用更具彈性,並促使政府機關人力資源多元化, 以提升政府行政效率(詹中原,2005:2)。 過去十幾年我國民主化與法治化的努力與建設,著有成就,有目共睹,此時, 政府積極推動「聘用人員人事條例」法制化,首先,應予高度肯定與推崇。尤其,過去在威權政府統治下,以行政命令所頒佈的法規命令應一併予以廢止,從此以法 律建制公務人力制度,作為邁向績效管理及兼顧踐行公共服務精神的新時代,誠然 是人事制度的一項劃時代的革新。茲進一步將制度變革方向──理論與法制實務觀 點,簡單建議如下:
(二)彈性用人制度變革之理論建構
策略性人力資源必須與組織策略目標有效連結,其目的在於提昇組織績效,以 及發展一種能夠促進創新與彈性運作的組織文化,而組織文化是一組價值、信念及 思考模式,它由組織成員所共享,組織文化的養塑有助於員工與組織緊密連結,產 生堅固的凝聚力,有助於提昇組織信任與績效,完善組織目標(Greenberg & Baron, 1993;張俊彥,2005)。 參考先進國家實施彈性人力的經驗,必須讓外國的類似制度或政策,能夠在國 內引發腦力激盪的智性活動,從中建構制度的內涵,鋪陳處置問題的配套工具,連 結所要成就的目標,經由參與者對外來的制度或政策之解讀,以及對自身所屬歷史 時空的感知,深層文化結構影嚮之認知,進一步在對話或互動上,編織出制度或政 策文本,以為合法化的藍圖,作為政策決定者相互協商成案的基礎(林水波、李長 晏,2005:177),因此,推動策略性彈性用人制度勢必加強與永業文官體制協商 與對話,形成共識,減少政策價值衝突與磨擦。 鑑於制度變革無法任由主事者隨性草率而為,而要洞徹制度變革的根本屬性, 俾做好彈性用人制度變革治理的課題,以及掌握策略性彈性用人評估的原理,進行 制度變革屬性的分析,並預防政策價值衝突潛在問題的發生;既避免慢性問題的漸 進惡化,並達致優質制度變革治理的境界(林水波、李長晏,2005:178)。 蓋任何制度的設計或變革必須深度考量制度下成員的認知、態度與行為,因為 組織成員長年生活、工作在組織之中,形成緊密的「互為關聯和鑲嵌」的集合體, 通過互為鑲嵌,人與人之間才能夠互為條件、互相滲透,不但成就人類的理性算 計,情感依托和價值歸屬,同時也証成人類對自我存在的認知與建構,由此產生生 死與共、共同分享成就、共同承擔挑戰(李英明,2005:89)。因此,彈性用人制 度變革必須充分考量人與制度的連結性。策略性人力資源必須掌握下列基本核心價 值(Peters, 1999;張俊彥,2005): 1. 制度建構首先需能達致創新、彈性、願景,並塑造核心價值、養塑管理能力、 達致績效管理、完善組織目標。2. 制度建構一定要考量橫向整合:促進組織之人員、流程、管理系統與組織策略 契合;亦即橫向整合任用遷調、訓練發展、薪資福利與考核獎懲,成為完整 的、全觀的組織系統,達致組織變革目標。 3. 制度建構同時要關注縱向整合,運用各項策略,包括:組織願景、組織資源與 核心能力、組織策略、核心價值…等,確保各項人力資源功能緊密結合,產生 應有效能,並與橫向整合保持良性互動與調整,完善組織變革目標。
(三)落實法制及實務層面措施
彈性用人制度變革策略必須落實法制規範,擴大專業證照用人制度,推動資格 考試制度,強化公信度,落實獎優汰劣的精神,建構把關機制等等,茲分析如下: 1. 整建現行相關人事法制,符合立法經濟原則及法治原則。並輔以「擴大專業證 照用人制度」及「推動資格考試制度」兩項興革方案,藉以確保彈性用人制度 專業化(江大樹,2005:78)。 2. 增訂聘用人員與國家間為公法上職務關係,建構聘用人員與機關間所訂之契約 為公法契約的關係,聘用人員的進用資格以學、經歷為主,依工作性質分為研 究、專業及技術三種類別,其進用資格條件、員額配置比例、擔任工作項目及 範圍等均予以明確規範(洪國平,2004,2005)。 3. 堅持甄選之公信度,因此,除採面談、學經歷審查、著作或發明審查、口試、 實地考試及筆試等各種途徑外,本文鑑於現制施行的流弊,為了杜絕關說、賄 賂等不當行徑(朱愛群,2005:223),本文認為各機關遴用人員一定要採類 似大專聯考基測方式,亦即筆試成績宜占六成以上,達到制度變革的初衷。 4. 為避免對現職永業文官人員衝擊過大,規定各機關聘用人員的比例以不超過各 機關預算員額百分之十五為限(施能傑、蔡秀涓,2003)。 5. 聘用人員其薪給採單一薪給制,其聘期亦予明確規定;並以考核方式觀察聘用 期間之表現,作為是否續聘之準據。 6. 為落實獎優汰劣的精神,建立聘用人員考核及淘汰機制,其考核結果作為是否 晉級及續聘的準據,以建立績效管理制度並提昇機關工作效能(施能傑、蔡秀 涓,2004)。 7. 建構聘用人員退職撫恤制度,使聘用人員之工作年資及儲金均具可攜式之特 性,以促進公、私部門人才交流(施能傑、蔡秀涓,2004)。 8. 設計過渡性條款以保障現職聘僱人員等之權益,俾利新聘用人事制度順利推動。 9. 建構把關機制,作明確規範。例如(施能傑、蔡秀涓,2004): (1) 透過各類聘用人員的資格要件,作明確規範; (2) 透過各機關的甄審委員會進行資格與程序把關; (3) 對各機關聘用人員之聘用過程與決定理由進行監督; (4) 接受任何人在具體證據下之舉發與調查等機制控管; 建構把關機制,旨在確保各機關於求才階段所聘用人員均是在公平、公正、公 開競爭下遴選,具備最適資格者。
肆、彈性用人制度變革引發政策價值衝突及其分析
經由上述有關彈性用人制度變革策略提出評析之後,本文擬進一步探討彈性用 人制度引發政策價值衝突及其分析,茲論述如下:一、政策價值衝突意涵
David 與 Martin(2004)認為:規範與慣例的奉行與對政治生活的理解常保護 決策者免於直接遭受政策價值衝突問題,制度能提供決策者一組彼此協調的、簡化 的目標,因此,潛在的衝突不會一開始就出現。制度也產生了「視為理所當然」的 機制,明白地建立了這些相互衝突之目標,轉化成為各種政策選擇。不過,制度並 非形塑政策決定的唯一力量,制度也經由決策者的行動以致。因此,制度的設計很 少全然保護決策者免遭受政策價值衝突,以及免受正當性的挑戰,政策在執行上, 價值衝突永遠是個問題(David & Martin, 2004: 467)。然而,決策者在政策價值衝突面向上試著「正當化」其選擇,卻被制度本身賦 予的艱難任務所困住。簡言之,制度為決策者形塑了正當性--因其正當性部分仰 賴制度提供的計劃概要及策略。制度亦能提供策略(或資訊)促成某種形式的正當 性。同時,決策者典型地擁有重要的裁量權(discretion),在特定脈絡下改變計劃 概要及策略,在行使裁 量權時,決策者可以改 造制度(Giddens, 1979; Sewell, 1992),而過程亦形塑了面對政策價值衝突的回應。 制度本無法在政治文化的真空管內運行,是以制度建制者要深耕進而體認制度 的文化系絡特質,理出可共同支撐的制度因子加以援引,事先預防事後的政策價值
制的預期目標(林水波、李長晏,2005)。 公共行政一方面追求政策目標之實現,例如:自由、平等、安全、幸福、繁 榮、快樂、自治…等,另一方面,這些政策目標也是政策追求的價值。有些個人或 團體會認為自由是至高無上的價值,另一些則認為安全的價值比什麼都重要,個人 與個人,或團體與團體於互動中才會引發政策價值衝突的議題。因此,本文擬進一 步就政策價值衝突分析論述如下:
二、有關政策價值衝突分析之議題
以輔導退休政策、防治犯罪政策、協助難民政策以及 18% 公教退休制度的改 革等,可以看出「多元價值(multiplicity of values)」解釋了政策價值衝突的潛在 可能性,亦即在多元價值邏輯下,衝突一直都是存在的。Anthony Giddens(2000) 曾提到:「即便最發達的國家形式-福利國家-也未必有純粹的、好的價值存 在」,因為,「所有福利國家皆產生彼此互為影響的問題:道德危機、官僚、利益 團體…和詐欺」。輔導退休政策一方面強調照顧退休人員的生活安全,另一方面強 調政府財政上的負擔;而 18% 公教人員退休制度的改革亦是同樣的考量,惟信賴 保護原則產生的效應必須給予審慎評估;防治犯罪政策同時追求安全、公平的懲 罰、自由與公正;這些政策價值間的衝突有很多類型,包括:自由與安全的緊張關 係,「懲罰原則」(強調當前犯法行為的嚴重性)和「安全考量」(強調未來再犯 的可能性)之間的持續緊張關係;協助難民政策目標是以人性的立場促進難民自 治,難民福利、武裝衝突受難者的權利與加速戰爭的終結…等,這些政策目標間的 衝突也是顯而易見的。當單一的優勢目標(a single overriding goal)對於政策制定具有主要的影響力 時,決策者必須證明他所作的選擇是達成單一優勢目標的最佳方案的正當性,但是 當其選擇與多樣的價值衝突時,決策者需要正當化其選擇,以投入更多關注在這個 選擇所代表的單一價值上──犧牲掉其他價值,或者提出一個關乎政策決定的替代 理由,證明政策決定者所支持的單一價值的重要性甚於其他價值(David & Martin, 2004: 465)。也就是說,彈性用人制度推動者必須提出有關彈性用人制度的價值優 於其他政策價值,或者強調彈性用人制度的價值可以與永業文官體制的價值,達成 互補的效應,甚至於達致合參效應。以下謹就彈性用人制度與永業文官體制可能產 生的政策價值衝突現象,導引出人事制度價值衝突類型之建構,茲進一步分析論述 如下。
三、政策價值衝突分析類型
根據(施能傑、蔡秀涓,2004:15)的研究發現,顯示各國政府實施彈性人力 經驗,歸納出有下列六項議題: (一) 彈性用人制度與永業文官體制是否造成政策價值衝突? (二) 彈性用人制度主管機關如果用人浮濫,是否反而導致用人成本增加? (三) 彈性用人制度是否會流於長期任用,導致分贓制度用人弊端之再現,而失去 立法原意? (四) 彈性用人制度與永業文官制度在管理與保障方面各有不同,是否造成績效表 現不佳?利益上的衝突? (五) 彈性用人制度在待遇與升遷方面,政府是否同樣提供高度誘因?否則如何吸 引人才流進文官體系,共同為公共服務效勞? (六) 主管機關及主管人員是否能公平對待彈性人力同仁,提供相關的教育訓練及 職務歷鍊,亦即彈性人力的願景何在? 以上這些議題,正是本文試圖解開的疑問,有關彈性用人制度勢必對永業文官 體制造成某種程度上的政策價值挑戰,蓋彈性用人制度主張:彈性、靈活、機動、 效率、績效,而永業文官體制的本質為:穩定、秩序、規律、責任、目標,兩者之 間顯然會引發政策價值衝突。根據美國人力資源管理學會(The Society of Human Resource Management)曾 經提出人力資源管理係由四個活動所組成,分別是求才、育才、用才、留才,且包 括四項基本功能(許世雨 等譯,2005:9-17),因此,本文擬就彈性用人制度引 發的政策價值衝突,在人力資源管理中所具有的意義,作為建構人事制度價值衝突 類型的基礎,一方面試圖分析這些政策價值衝突議題的內涵,另一方面,希望藉此 建構人事制度價值衝突類型,用以檢證人力資源管理是否達到績效與效率目標。茲 進一步論述如下:
(一)晉用功能引發政策價值衝突(求才階段):
彈性用人制度強調用人的彈性化,因此,其人才晉用以學經歷為主,並由所謂 公正遴選委員會,按一定程序遴選任用,未必符合客觀、公平、公正原則,更難符 應「適才適所」原則;而永業文官體制,基於憲法規定,擬擔任國家公務員者,一 律須經國家考試及格,具一定的公信力,且人力水平整齊,素質亦較優良,對國家 整體文官制度之目標與理想,有一定程度之認知與貢獻。兩者之間難免產生求才階段價值緊張關係。 彈性用人制度是否會造成用人機關或民意機關,相互為用、共同分贓,此乃學 界的疑慮。依過去的經驗觀之,約雇人員一旦進入公家機關,即因缺少激勵方案, 造成工作意願偏低、當一天和尚敲一天鐘,服務到退休為止(朱愛群,2005)。這 些約雇人員如果沒有良好的背景或良好人群關係,恐怕很難進入文官體系,因而, 進用約僱人力之公平性就遭人質疑。 總之,求才階段強調遴選過程的公正、公開、公平原則,據此作為往後人力資 源分析架構的重要原則。
(二)訓練發展功能引發政策價值衝突(育才階段):
彈性用人制度強調機動、快速回應治理需求,因此,基於業務需要或任務需 求,以短期人力來回應,缺少應有之教育訓練,難以期望應有之績效表現,一旦業 務結束,這些短期人力本該結束。惟從過去的經驗觀之,短期人力常常演變成永業 化,似有導致分贓制度用人弊端之嫌;而永業文官體制所進用的公務人員率皆經由 國家考試,且經嚴謹的基礎訓練及實務訓練合格後,才予以任用,在公平性、公正 性及嚴謹的程序上較受肯定。 永業文官體制強調終身雇用、永業保障,可能會形成效率不彰、績效不佳、造 成政務甚難推動、政策無法落實,才有彈性人力的主張與看法之提出(施能傑, 2001)。惟個人認為這些都是屬於領導激勵及教育訓練的問題。其實,兩者間的緊 張關係可考量加強教育訓練加以調和與因應。 總之,育才階段需要提供教育訓練功能,成為提昇人力資源的重要指標。(三)激勵功能引發政策價值衝突(用才階段):
激勵是由外界的行為刺激所引起,人們被激勵而產生更多的工作意願與付出更 多的工作努力,完成某項工作目標(余致力,2002)。 彈性用人制度過去有五種不同的類型。由於法令紛岐,造成用人不一、管理不 善,成為詬病。今後就算整合為新的「聘用人員人事條例」,其管理方式及內涵仍 與文官體制有很大的差異。首先,有關進用方式與程序就有很大的不同,其次,在 教育訓練及升遷激勵方面,更是有很大的區別,而員工權益保障更是不可同日而 語。 總之,用才階段需要良好的激勵機制作為激發員工向上奮發的誘因,激勵方案 成為人事制度價值衝突分析的重要策略(林水波,1999:95)。(四)維持功能引發政策價值衝突(留才階段):
彈性用人制度有關權益保障制度的規劃設計,包括薪俸、考績、升遷、退休 等,均與永業文官制度有明顯的不同;例如,薪資報酬採單一薪給,在理論上,其 薪給總額不可能比同一位階或職等的文官人員更高,因此,如何吸引優秀幹才?另 外,因為採單一薪給,且有任期限制,就只有離職儲金給予,而無永業文官退休制 度的保障;況且根據年終考核,落實獎優汰劣之精神,對優秀者給予獎勵,則獎勵 金哪裡來?對頑劣者給予淘汰,如果考核不公,是否成為機關首長整肅異己的工 具?此外,如果有關聘用人力違反規定,遭受解聘後之救濟程序,僅參酌行政程序 法第 102 條規定,於作成處分前,應給予當事人陳述意見及申辯之機會,以踐行正 當法律程序。惟未見規定是否可以向保訓會提複審或申訴,如依聘用人力契約為公 法上之契約關係,自應允許聘用人力向保訓會提訴訟之權利,方符合規定。而永業 文官體制下公務人員因受保障,有關員工福利與權益的保障甚為周延,使得每位公 務人員皆能戰戰兢兢、勇於負責、勇於承擔,值得高度肯定。因此,彈性用人制度 與永業文官制度形成強烈對比,兩者間之緊張關係恐影響到組織目標與使命,亟待 化解或加強政策價值衝突分析與管理。 總之,留才階段強調對員工福利與權益的照顧,對人力資源的提昇有重要的意 義。(五)小結:
如果彈性人力任用之初即缺少應有的公平與公正、缺少必要的訓練,而激勵方 案又不足,這些彈性人力如何適應新的文官環境,如何瞭解文官體制的目標與使 命,如何要求彈性人力去作獻身服務的工作。如果彈性人力在升遷上沒有指望,又 如何激發他們的工作熱情,亦即彈性人力的未來願景何在?相對而言,文官體系的 管理制度,累積幾十年的經驗,晉用之初必須經過國家考試,錄取之後又必須接受 基礎訓練,比較能夠激發人性向上、力爭上游的企圖心,人生目標清楚,人生願景 可以期許,把個人的生涯規劃與文官體系的成長發展結合為生命共同體,更能實現 為國家社會服務的目標。 總之,政策價值衝突分析類型的建構,旨在建構人力資源管理的分析基礎,彈 性用人制度與永業文官體系是否造成政策價值衝突,以晉用功能(求才階段)、教 育訓練功能(育才階段)、激勵功能(用才階段)、以及維持功能(留才階段)… 等分析類型作為分析論述基礎,用以檢視人力資源管理在不同階段的功能運作是否達到應有的政策目標,不僅可以釐清政策價值衝突之所在,以及提出解套之方法, 有助於人力資源的管理與提昇,更有益於檢視組織績效、效率與目標之達成。
四、有關政策價值衝突分析之策略及其應用
從以上政策價值衝突意涵、分析議題以及政策價值衝突分析類型之建構等,提 出剖析之後,以下本文擬對政策價值衝突分析策略途徑及其應用,作進一步探討。(一)政策價值衝突關乎協議與平衡
David 與 Martin(2004)曾說:「政策價值衝突關乎協議,我們應該在獲得 (或主張)某一價值與危害其他價值間取得平衡。」,在安全與自由之間、在平等 與自力更生之間、在協助難民與和平之間、在層級節制的官僚體系與任務編組之 間,在新公共管理與新公共服務之間、在永業文官體制的穩定與彈性用人制度的彈 性之間…等等。循著這種觀點,政策制定者必須決定該做什麼──藉由對每個政策 價值相對重要性的一般問題提出詢問,接著利用每個價值相對重要性的結果,去評 估每個政策的替代方案(Evans & Davis, 1999);例如,當警政主管定出街頭盤問 與搜身的適當標準時,必須考量警察執行專業任務的安全性與人民的自由限度;同 時,也必須在執法成效與社區和睦關係之間取得平衡。 因此,協議策略是從實際推論的特殊觀點中產生,唯有當政策價值是可以衡量 時,我們方能做出具辯護性的替代方案選擇。根據這種觀點,相互衝突的政策價值 可經由對以下人類抱持的、永恒的核心價值作為評估標準:人類幸福、美滿、愉 快,以及對生命的尊重及對人性尊嚴的堅持,或者其他由此衍生出來的一些基本價 值,例如,自由、平等…等,其最終標準是要確認相互之間政策價值衝突的權利與 義務如何規範與落實(David & Martin, 2004: 472),形成建構「政策價值認同」的 理性基礎,為「正當化」政策決定,為達成最終的核心標準,決策者應先確認每個 政策價值的相對重要性,然後作出把自已的偏好價值極大化的決定。如何在公共政策中對價值衝突有所回應的論述,需依賴晚近剛於哲學領域中釐 清的「實際推論形式(forms of practical reasoning)」。它與「抽象分析(abstract analysis)」一樣,均與「具體探究(concrete exploration)」有關,並且,由於都 具備就案例(case by case)實際推論這個特點,它被制度脈絡所鑲嵌,以致決策者 如何回應政策價值衝突乃立基於制度主義此一見解,比協議觀點更加充分,顯示政 策價值衝突與制度之間的關係甚為密切,儘管協議觀點在官僚系統中仍保有根本的 地位(David & Martin, 2004: 475)。
(二)政策價值衝突分析的策略途徑及其應用
根 據 Ronald Dwordin 等 人 ( 1989 ) 所 稱 的 「 建 設 性 詮 釋 ( constructive interpretation)」──為處理公共政策價值衝突問題而試著促成對目前政策執行上 的理解,「建設性詮釋」乃充分描述這些政策執行之結果,並闡明優、缺點為何。 這種分析方法為促成對政策執行的反思與更進一步發展,讓以政策執行為基礎的理 論論述更加清楚地解釋,經由釐清政策理念為何,增進我們達成政策執行中往往隱 晦不明的理念能力,以下謹就 David 與 Martin(2004: 455)所強調的政策價值衝突 分析策略途徑,作一簡單說明: 1.輪轉 所謂「輪轉」意指:決策者需連續地關注每個政策價值,強化每個政策價值在 實踐中,成員的行為和堅持是否真正突顯政策價值的重要性,加強某一政策價值直 到對其他政策價值產生嚴重性後果而無法忽視時,經由決策者的反思,促成新策略 的創新,因而跳脫先前之困境而變得日益成熟(David & Martin, 2004)。
過去,聘用人員有五種人力類型,在我國人事體制當中施行幾十年,這些類型 中有些是經過立法院的立法程序三讀通過完成立法,例如,「聘用人員聘用條 例」;然而,大部分都是行政院以行政命令頒布的「注意事項」為依據的便宜行 事,而今,在人事環境中輪轉幾十年之後,鑑於世界先進國家為了厚植國家競爭 力,提昇施政績效,乃積極反思與檢討,新政府再造,急需靈活彈性用人制度用以 支撐政策之制訂與執行,並就過去聘用人員五種人力類型,擬整合為新的「聘用人 員人事條例」,朝法治化與整建之目標邁進,無寧應受到高度肯定與支持。 由此可知,彈性用人制度常常是在一個循環當中輪轉,藉由反思與檢討,不斷 調整政策價值,直到政策目標可以實現政策價值,則政策的執行將一帆風順,暢行 無阻。 2. 築造防火牆 決策者為建立並維持不同部門間擔負不同的工作任務,將各部門的責任區分開 來(wall off);如此,他們為每個相互衝突的政策價值分派主要責任到各部門中, 確保每個政策價值之間都有其強有力的擁護者及競爭者,在既合作又競爭的氣氛 中,化解政策價值衝突的緊張關係(David & Martin, 2004)。
例如,彈性用人制度必須清楚區隔各部門之間,工作性質、範圍、權責幅度, 為避免同一部門中,常任文官及彈性人力所做的工作相同,產生不同酬及相互援引
比較,甚至產生計較之紛爭,造成機關困擾,同仁反彈,因此,允宜就機關中究竟 哪些工 作擬 由彈 性人 力 為之, 予以 區隔 並作 規 範,築 造一 道防 火牆 ( building firewall),避免滋生後患;或以任務編組(task force)方式,強化貫澈政策目標。 3.訂定「任限制度」 二十世紀八○年代,美國國會弊案連連,美國人民與國會議員之間的關係,產 生微妙的關係變化,人民從尋找「優秀」的政治人物轉向尋求「議員連任設限制度 (term limits,簡稱「任限制度」)」的呼籲與努力,希望以限制議員連任次數的 方 式 , 更 嚴 格 規 範 議 員 行 為 , 以 徹 底 改 變 美 國 代 議 民 主 ( representative democracy)的體質(陳敦源、楊婉瑩,2005)。 因此,就彈性用人制度相關工作內容、性質、資格條件、任限制度…等作明確 規範,就像公立學校教授出任政務官,訂有借調年限及次數,防止臨時人員永業化 之弊病,同時,達到人才輪調之精神、創新組織氣候、活化組織動力,達到組織功 能不斷提昇之目的,美國軍方採行的任務編組,可資參考。 4.詭辯(casuistry) 決策者避開作攸關政策衡量價值衝突的一般決定,改採「因事制宜(case-by-case)」或「依勢判斷(situated judgment)」的方式,處理「應如何做出決定?」 的 問 題 , 通 常 以 「 類 推 ( analogical reasoning ) 」 或 「 實 務 推 論 ( practical reasoning)」的方式,就個案以「建設性的詮釋」加以分析利弊得失之後,提出另 類 替 代 方案 , 務 使 政 策 的 制 定 與執 行 能 化 解 價 值 衝 突 ,達 致 政 策 價 值 的 實現 (David & Martin, 2004)。
例如,彈性用人制度根據過去案例經驗,必須就特殊職位作特別規範,包括薪 資待遇、權利與義務之規範與保障,藉以吸引人才並留住人才,尤其是稀少性或高 度專業之科技性人才,必須以實際之案例作務實之論述,予以特別規範與禮遇,才 能達到延攬人才之目的。 總之,政策價值衝突之分析,首先強調協議的重要性,以及在政策價值間取得 平衡;而有關策略途徑強調:政策價值輪轉的重要性、政策與政策間築造防火牆、 訂定「任限制度」防止臨時人員永業化,以及「因事制宜」或「依勢判斷」的方式 作「建設性的詮釋」之「詭辯」…等等,無非希望際此多元價值並存的時代,政策 價值間的衝突無法避免,因此,上述的策略途徑正是提供政策價值衝突分析的選擇 與思考方向。 江大樹(2005:67)曾研究指出:當前我國文官政策應清楚認知管理性價值
(效率、效能)的重耍性,將優先於甄補性價值(公開、公平)與保障性價值(中 立、法制),而且這是人事制度改革成敗的關鍵。惟政策制定者必須考量政策目標 間不同價值衝突之潛在可能性,提出不同的價值衝突分析策略,化解政策價值衝突 的緊張關係,達致政策目標,完善政策價值之實現。 以下進一步就彈性用人制度引發之問題與攻克,以政策價值衝突分析觀點,作 深入分析與探討。
五、彈性用人制度變革引發之問題與攻克──政策價值衝突分析
現職公務人員對策略性彈性用人制度引發之組織變遷,深恐組織變遷對自己和 組織更加不利,增加不少新的問題,超過個人或組織能力所能負荷的門檻,引發個 人或組織產生疑慮,誠然,個人或組織均有慣性的傾向,恐懼新而不確定的情境, 這項恐懼影響個人或組織接受變遷的意願,推動彈性用人制度變革者必須化解員工 攸關組織變遷的心理恐懼或疑慮,轉化員工的勉強作為,使其成為全力參與變遷的 合夥人及協力者,加速讓組織變遷成為常態的模式,乃成為展望彈性用人制度的核 心工程之一。(一)彈性用人制度變革引發之問題──政策價值衝突分析
彈性用人制度引發組織變革,而組織變革引發的政策價值衝突,成為推動彈性 用人制度者必須關注之問題,約有下列數端(林水波,2006): 1.經濟利益的損失: 任何與現職員工工作或職務有關的政策變遷,均有可能威脅現職員工及其家屬 的生計,辜不論是工作機會的喪失,抑或薪資、年終獎金的減少,都會對現職員工 產生某種程度的威脅並產生疑慮,是無法避免的,甚至是常態的舉措。 2.對未來的惶恐與不安: 組織變遷後,現職員工原本的工作安全感恐受影響,無法知道工作的流程,瞭 解共事工作的同仁,每天所要回應的對象及新任主管的管理風格也諱莫如深。這種 鬆動早已建立的互動關係,破壞原本熟悉的工作情境,每每成為現職員工引發疑慮 的根由之一。 3.社會信任關係的瓦解: 諸多組織的變遷,會威脅到原本已立的社會信任關係,破壞現聝員工的社會歸4.倫理價值的摧毀: 提議中的組織變遷,可能更調原本做事的方法,要求現職員工重新學習上司所 指派的工作任務,發展新的工作技能,適應不同的領導風格,熟練不同的互動關 係,乃會引發員工的反彈。 5.既得利益的損失: 除非現職員工主動地或被動地承認組織變革的重要性、迫切性、前瞻性,向來 現職員工是既得利益者,均希望維持目前的運作模式,不願意接受組織變遷的呼 求。推動組織變遷,是一場正反論辯的過程,倡導變遷者要由各項論證模式,提出 一套難以駁斥的變遷理由,以尋求支持者陣營的締盟。 6.權力競逐衝突: 組織運作一段時日,權力結構已趨於均衡狀態,任何大小的組織變遷,每每涉 及權力的再分配,進而衝擊到現職員工及內部單位的權力運作,引發權力競逐衝 突,造成協力的不順,合夥的勉強,態度的消極。 7.部門的價值緊張: 組織本由不同的部門組構而成,透過溝通、協調與合作來完成組織的使命,如 若彼此之間,對組織變遷欠缺共識,堅持本位價值觀點,未能同步體認到組織變遷 的必要性,乃無法作成變遷的決定。 總之,由上述組織變革引發之政策價值衝突問題,不管是經濟利益的損失、對 未來的惶恐與不安、社會信任關係的瓦解、倫理價值的崩毀、既得利益的損失、權 力均衡失調,以及部門之間價值緊張…等等,都會造成推動彈性用人制度變革的難 題,如何攻克這些政策價值引發之難題,值得進一步探討如下。
(二)如何攻克政策價值衝突之問題──策略途徑
上述有關彈性用人制度變革引發之問題,形成對組織成員的壓力或負擔,不管 是有形的經濟利益的損失、既得利益的衝突,或無形的恐懼未來、信任感的流失、 倫理價值的矛盾、權力競逐衝突,甚至部門價值衝突等等,均會造成制度變革的障 礙與困難,如何攻克這些政策價值衝突引發之問題,茲提出下列策略途徑。 1. 彈性用人制度主事者於組織變遷的過程中,產生政策價值衝突之際,必須開闢 各項言談對話的平台,勵行參與式管理,經由審議式民主的討論,匯聚專家與 公民的意見,讓誤解得能澄清,變遷的未來效益得能銘刻於員工心裡,使其參 與變遷的過程,突破其思維上的障礙,讓其鑑察到變遷的需要,則能在認知變遷必要性後開始協力變遷的運轉,進而繼續完成業已啟動的變遷工程(Black & Gregerson, 2003)。
2. 這些因不同政策價值衝突產生之問題,其總源頭諒必是思維、信仰或視框上的 障礙,不願經由對比及面對的方式,正視組織所發生的問題;也不想採取必要 的行動來對應組織的問題,即欠缺追求的方向,未能準備相關的資源,及未設 追求實現的激勵機制,以致無法誘引人力資本的投入(Black & Gregerson, 2003),達致組織願景的塑造。 3. 強化組織學習,讓組織成員透過專注工作、樂在工作中學習,累積相關的知識 與技能,坦然面對組織變革(Ross, 1993);並經由個人的工作學習、終身學 習,成為組織學習的動力與基礎,養塑組織願景、形塑組織信任、豐厚組織文 化、凝聚組織向心力…等等,藉此攻克組織變革之問題,並完善組織變革之目 標。 總之,展望彈性用人制度未來發展方向,首先必須確認政策價值衝突引發之問 題,並善用上述策略途徑,才能攻克現職員工的疑慮,俾讓彈性用人制度能夠順利 推展。
六、小結
許多國家中政策爭論的浮顯,反映出使用政策價值衝突分析策略的必要性, David 與 Martin(2004)的論點在於:「強調應完整認識整個政策劇本,當政策價 值發生衝突時,政策制定者有時試著以成本效益分析,或一些相關的分析工具以達 成政策價值間的平衡(strike a balance)。」。因此,努力達成各種政策衝突價值 間的協議方式出現了,政策制定者在不同政策價值間輪轉──先著重其中一個政策 價值,然後才關注其他政策價值;他們可以分派不同的責任給不同的部門,達到防 火牆的目的;或者制定任限制度規範彈性人力的任期;或者他們可以匯集與查閱案 例分類,以實務推論分析發現政府在制定政策時,許多政策價值衝突的案例之重 現,在此過程中和既有的案例相似的政策衝突便會出現,導引出政策價值衝突分析 之策略,完善政策目標之實現。 這些政策價值衝突的分析策略途徑,提供分析彈性用人制度價值衝突的重要思 考與工具,而基於政策價值衝突分析觀點,彈性用人制度引發之問題有不同類型, 如何加以攻克:強化參與管理、打造對話平台、養塑協力夥伴關係、打破思維、信 仰或視框上的障礙、強化組織型的學習…等,引導組織變革以回應治理環境的需求,並引導人力資本的投入、塑造組織願景,希望這些策略足以化解政策價值衝突 可能帶來政策制度與執行的困境,並提供政策制定與執行者的重要參考(林水波, 2001)。
伍、彈性用人制度變革之評估
彈性用人制度變革是因應政府改造運動而提出,聘用人員人事條例強調:政府 追求適應、變通、講究策略與方法,而傳統官僚模式追求永久與穩定性、講究原則 與法規(林水波,1999:93)。彈性用人制度變革基本上是符應世界潮流趨勢,期 能經由簡化政務與創新學習,來改變政府職能並提昇國家競爭力,惟彈性用人制度 所秉持的價值、所面臨的最大挑戰,應是與傳統或不同政策價值間的衝突問題,不 同政策價值又引申出不同政策目標間的抵換關係(Roberts, 1997: 474;林水波, 1999:94),以下本文將從彈性與公平性、回應性、穩定性、結構性、意願性、課 責性、團隊性、排斥性、一致性…等幾個面向提出評估,茲分析如下:一、彈性與公平性
彈性用人制度的主事者必須審慎思考,制度設計是否符合公平性的要求,一方 面,彈性用人制度提出的制度誘因是否會造成永業文官體制的衝擊,另一方面,彈 性用人制度與永業文官體制之間引發之政策價值衝突如何取得平衡,從管理制度層 面分析:招募人才、教育訓練人才、激勵人才及留用人才…等階段加以評估(許世 雨 等譯,2005),制度建構只有基於公平性原則,才能達到制度的永續發展。惟 彈性化途徑偏好選擇與競爭,因此,追求績效與效率的同時,可能喪失公平性的價 值(林水波,2006)。二、彈性與穩定性
彈性與穩定性常是難以相容的概念,且兩者互為消長,彈性幅度或範圍增加, 則穩定性降低,反之亦然。此外,彈性化政策有賴穩定的環境或條件加以配合,但 是,很少國家的政策能兩者兼顧;總體環境具有穩定性,個體層次的彈性化政策才 有效能。一旦總體層次的穩定結構被翻轉,而以彈性化政策取而代之,則兩者勢必 產生嚴重的政策價值衝突(林水波,1999:94)。三、彈性與回應性
Peters(1996: 89)認為彈性用人制度與社會權的保障可能無法相容,使得位居 弱勢地位的個人或團體更居不利;彈性用人制度其所召募的人力,其學識、能力與 人品是否具備足夠的回應力,動見觀瞻,如果彈性人力缺乏回應力,是否可以透過 教育訓練補強、或以誘因方案加以激勵、或強化留用方案,尤其,際此快速變遷的 時代,因應危機管理,彈性人力是否具備機敏的創新能力與回應能力,殊值特別重 視。四、彈性與結構性
制度變革必須考量與原本制度的連結,在屬性上、結構上、功能上、權利與義 務關係上等等,要能達到一定的對應與價值連結程度,讓彈性用人制度與永業文官 體制的政策價值互為呼應、互為補強,以便讓制度運作順暢,達致合參效應。 彈性化政策隱含了上下級機關之間,以及中央與地方層級間的結構衝突,這種 衝突來自授權與責任間界線的模糊性,也來自中央與地方權限的劃分與角力(林水 波,1999:99)。五、彈性與意願性
彈性用人制度提供的誘因是否能激發彈性人力的意願,誓願為公務部門貢獻心 力與智力是展望彈性用人制度的關鍵,尤其那些在企業界具有豐富經驗的幹才,如 果能夠投入公部門的建設,認同公部門的公共精神之價值,相信帶動永業文官的組 織氣候之改善,凝聚組織成員之向心力、活化組織成員之創新力、堅定組織成員之 意志力等具有正面積極的功能。六、彈性與課責性
彈性用人制度賦予主事者假定公務人員擁有較大的裁量空間,立法機關對行政 機關的監督就愈顯不足,將衍生出課責(accountability)不足的危機,甚至產生逆 向選擇(adverse selection)或道德危險的可能性,引發政策價值衝突(Moe, 1994: 115),彈性用人制度是以績效做為管理控制的標準,但此種成果導向的思維,是 以犧牲控制為代價,自然也將導致課責不足的後果,恐怕無法滿足程序正義的要 求、責任的承擔以及提昇工作同仁之士氣,而增加導正或更調的呼聲(林水波,1999:95)。
七、彈性與團隊性
彈性人力的引進是否有助於組織的團結,凝聚眾志成城的向心,養塑組織信 任,因應組織變遷的趨勢,發揮將士用命的效應,共同創造團體績效與團隊價值, 恐怕是展望彈性用人政策的著力點與關鍵點。一般認為,彈性人力由於訓練不足、 激勵方案未顯,且留用功能不足,有待加強彈性人力的歸屬感與團隊性,共創團體 績效與團隊價值。八、彈性與排斥性
制度的設計或變革需考量與原本的制度屬性是否會產生排斥性,引發政策價值 衝突,蓋制度的變革有時會產生水土不服,就像器官移植一樣會產生排斥性,滋生 一些弊端,因此,展望彈性用人制度必須在觀念上、態度上、行為上,透過教育訓 綀給予特別的修補與加強,透過參與管理對組織養塑團隊意識,對化解排斥性具有 正面的意義及效用,促使制度變革能持久融活下去,達到制度設計或變革的本意。九、彈性與一致性
彈性化策略提供多樣化的組織結構、行政程序、政策工具,以增加組織能力與 活力,適應環境變化;當彈性化策略做為施政的指導原則,而賦予各級機關及主管 更大的裁量空間與彈性能力,則政策的一致性將會削弱,甚至施政成果彼此抵銷, 此時,為了增加政策一致性,勢比增加機關間的溝通協調,其中所需的協調成本, 亦可能削弱彈性化的效果(林水波,1999:96)。十、小結
總之,如何深刻掌握上述九項指標,並對其有效的解讀,相信對化解政策價值 衝突一定可以產生一定的影響。任何制度變革均冀望建構一個具有一體感的情境, 成員各個擁有高昂的參與心、投入情、權能感及責任識,發展共同的理解,而為組 織變革生存、站穩立基、奠下礎石(Osborne & Plastrik, 1997)。上述評估指標希望能檢證彈性用人制度變革是否達到──情境調適、避免政府 組織臃腫、完善社會改良、排除不可治理性、提昇行政效率、注入競爭精神、有效 分工,以及進行組織或成員的演化…等政策目標,圓滿彈性用人制度目標之實現
(林水波,1999:90),成為展望彈性用人制度是否能落實人事制度核心價值的重 要礎石。