推動區域環境永續性指標 論壇紀要
主辦單位：財團法人中技社、經濟日報 論壇議題：
1. 環境永續性指標適合以何種方式，融入我國地方政府施政計畫與地方永 續發展行動中？
2. 我國區域環境永續性指標應包括哪些重要指標？
主持人：詹火生：中技社高級顧問 翁得元：經濟日報副總編輯 引言人：葉欣誠：高師大環境教育所長 論壇貴賓： (依發言序)
沈世宏：台北市環保局長 王茂松：高雄縣環保局長 鄧家基：台北縣環保局長 廖述良：中央大學環工所教授 李錦地：環管協會榮譽理事長 黃光輝：行政院環保署管考處長 發言摘錄：
翁得元副總編輯
中技社積極轉型為環境能源智庫，今年初以能源稅、淨煤技術、物質流概念、
企業永續報告、區域環境永續性指標等五項新議題，邀請產官學研各界專家共 同探討世界趨勢，追求對國家社會的更大貢獻。
環境永續性指標的影響力及參考價值日益提升，國際間已發展出 ESI 指標，
用以評鑑各國環境永續性狀態；地方永續性發展亦已蔚為趨勢，建構與推動一 套具公信力、前瞻性與政策參考功能的區域環境永續性指標，已是學術界及各 政府單位關切的議題。
詹火生高級顧問
去年多位先進在翡翠水庫深入探討永續性指標 ESI，將環境、經濟、社會面
都納入指標中，為建構區域性 ESI 跨出一步。
歐洲社會基金會(歐盟所屬 NGO 團體)，認為社會品質與環境永續性已緊密 連結，包含環境、社會、經濟等議題，這已是全球必然趨勢。歐洲永續議題發 展非常迅速，美國布希總統在國情咨文中也談到溫室氣體減量問題，顯現其重 要性與急迫性，台灣在全球發展進程中不能置之度外，
建立地區性 ESI 是很好方向，重要的是要取得各利益團體的最大公約數。要 取得地方利益、經濟、環保團體的最大公約數非常困難，指標如何取得利益平 衡或傷害最小是重要關鍵。例如，蘇花高速公路是否要興建、台南是否興建國 際機場？都會有各種層面爭論，很難有共識。
推動區域性 ESI 有二個原則：1.由下而上：透過利益團體互動討論找到最大 交集，即使各方不滿意、但仍可接受，這有益於建立公民社會，如同勞工政策 很難讓勞資雙方都滿意，但要找出雙方都能接受的方案；2.由上而下：ESI 要與 世界接軌，但民眾不一定清楚 ESI、也缺乏國際觀，由上而下可建立永續發展倡 導功能。另，社會秩序、教育面亦有探討的空間，如警力配置、中高等教育、
人口品質等因素，地方與中央政府的功能與分工，亦有糾纏不清之處，指標訂 定不易明確。
葉欣誠所長：
區域環境指標概念來自於世界各國推展的永續發展，我國在 1997 年底實施 三個國家型永續發展計畫，奠定良好基礎。
世界經濟論壇(WEF)在 99 年啟用的「環境永續性指數」(ESI)，已成為永續 性指標系統的國際領導者。WEF 在 2005 年連續四年針對世界百餘國評量及排行 公告，我國首度正式被列入排名，但卻在 146 國中排名 145 名，引起各界震驚 與廣泛討論。環保署當時已召集各部會研商，正式面對 ESI，並由科顧室與 WEF 工作小組直接溝通連繫。
ESI 指標已從 WEF 與耶魯、哥倫比亞大學發展，現已加入歐盟聯合體系，
我國在 2000 年還未被列入，但專家學者於 2002 年試算的結果是我國應排名於 58 至 119 名之間。希望以 ESI 做為各國環境表現比原來預期高或低的參考依據，
有明確的政策走向、政策指引及標竿等功能，並瞭解環境與經濟績效的互動關
係。
很多國家已嚐試發展區域性或城市型永續指標，我國現有永續台灣發展指標 系統。區域永續性指標研提時就希望能延續系統精神，將夥伴關係、異質分析、
行動方案、執行監控、反饋機制，運用指標功能串連整個體系，另考量共通性 及國際接軌，並成為檢驗標準。我們的構想是以台北縣市或具代表性縣市為示 範，政府體制亦可運作，依地方特性訂定特殊指標。
經學者專家多次探討，我國區域永續性項目及架構包含五項原則：1.中心思 想的學術嚴謹性：符合環境永續性定義及系統性思考，需確認指標在經濟、社 會、環境等三基線模式中，將環境置於首要順位，以國際接軌、在地特色為原 則；2.前瞻性：在未來十年內具有引領潮流功能；3.政策引導性：引導各縣市製 作環境白皮書，並逐年檢視；4.可操作性：可依據相關資料計算每一項指標的分 數，再依權重計算指標得分、面向及總分；5.彈性：具備微調與大幅調整彈性。
建議的參考架構包括環境、經濟、社會、制度等四個面向的綜合指數，並以 驅動力、狀態、回應三個切面計算指數：環境面指標因子包括氣候變遷、空氣 品質、噪音、水質、土地、廢棄物、生物多樣性、生態壓力；經濟面則有所得、
生產、資訊化、財政等次指標；社會面如人口、生命穩定度、教育、社會救助、
公共安全、健康、社會動力、社會秩序；制度面為地方交通、痛苦指數、國際 化、綠色作為。
沈世宏局長：
建構永續性指標確有重要性，行政院希望將來各縣市、鄉鎮都來推行，運用 由上而下及由下而上的雙向交互進行，確為良好模式。
ESI 以環保、經濟、社會為三大支柱，很多環保問題牽涉到經濟、社會因素，
如不考慮經濟社會平衡、南北差異，就會有很大問題。台北市訂定的永續經營 發展策略計畫經驗可供參考之處：1.永續指標：以地球環境危機出發，但要兼顧 經濟發展與社會正義需求，因此，指標的建構需將每一指標項目定位在系統整 合的因果架構中；2.指標建構中最不容易取捨的是經濟、社會指標，這些指標需 與「環境壓力解除」、「狀態維持」所需的「反應」關連的經濟與社會因素成為 因果鏈，也就是在系統整合的因果架構中的經濟與社會指標項目。
北市在發展永續策略計畫時，在都市發展局已發展的 118 項指標中，考量永 續性、地方特色、狀態性描述、目標導向等四個因素加以考量篩選，選出 48 個 指標。其中，29 項與環境相關、7 項與經濟相關、12 項與社會相關，我對經濟、
社會指標選項還不十分滿意。
北市另有一重要的指標系統，是因於 2005 年參與舊金山綠色城市環境協 定，與 50 個其他城市承諾達成 3 大類的 21 項行動目標。其中，如在 2030 年達 到溫室氣體減量 25％，此目標要減少 10％尖峰用電量、運用 10％再生能源等。
21 項行動目標中的 10 項與溫室氣體有關，如零廢棄物、交通以大眾運輸為主。
可見，溫室氣體可以串起很多因子，這也有利於經濟社會利益。現有架構應可 再重新檢討所有領域的指標，是否都融入其中。北市已委託規劃如欲達到舊金 山目標，要採取那些行動。
北市溫室氣體排放佔全台 8％，如要達成全國一致的 8％減量目標，要花費 35％費用，可見環境永續絕非靠單一城市即可，應由國家整體規劃。採取行動 策略方案再回頭來看指標、狀態描述，將會更好。
王茂松局長：
WEF 在 2005 年公布全球 146 個國家的 ESI 指數評比，台灣排名倒數第二，
這樣的結果確實值得省思。2005ESI 指標包含環境系統、降低環境壓力、降低人 類脆弱度、制度容量、國際參與等五個面向，每個面向包含 21 個指標及 76 個 變數。
ESI 指標系統中各衡量指標反應環境永續問題，76 個變數涵蓋層面廣泛，很 多數據是我國地方甚至中央政府還未建立或調查的資料。ESI 的系統概念，可做 為地方政府永續工作的重要參考。縣市政府發展的上位計畫是綜合發展計畫，
未來修訂時，將 ESI 概念導入各部門施政。
高雄縣市及屏東縣於民國 93 年以高高屏生活圈概念，提出高高屏三縣市地 方永續發展策略計畫報告書，針對社會、環境、經濟、制度等四大面向制定 101 個衡量指標，部分指標與 ESI 系統相近。地方永續行動首要爭取首長認同，在 遵循環境基本法精神下，將綜合發展計畫與地方永續發展策略結合，導入 ESI 系統與國際接軌。
建議中央發展與建構以縣市為單位的地方環境永續性指標，逐年調查各縣市 基礎資料，經轉換與評價後逐年評比及深入分析，透過系統制度建立縣市環境 品質評鑑制度及永續性指標。
地方永續性指標應依區域環境條件不同而因地制宜，高高屏長期是工業重 鎮，承受的環境負荷與中北部有很大差異，空氣品質一直是民眾關心的議題，
相關的空氣品質污染指數如 PSI 平均值、CO2、PM10、TSP、SOx、NOx、O3、 CO、Pb、落塵量等評量指標，做為監測空氣品質的指標，總量管制等機制將是 高高屏地區未來趨勢。
鄧家基局長：
地方首長認同與支持度、是否列為縣市首長及政府的施政目標，是推動環境 永續性發展的首要議題。
永續不應只是環保部門施政指標，如能取得縣長認同支持、訂定施政指標，
促使跨部會、局處合作及建立運作機制，從經費分配、政策施行都能做最大考 量，將是關鍵要素。地方行政首長面臨民選及首長更替的問題，環境永續指標 要能在短中長期、四年或八年之內反應成效，才易於地方積極推行。
各地的環境、社會、經濟現況問題如無法獲得改善，不如從問題找答案及建 立改善評量指標，如在地方發展過程中都找不出問題，答案就更不必想。從現 況問題找答案、再建立評量指標，未來再評定各縣市、做比較，我的方法是先 將台北縣各面向的問題找出。
永續未受縣長或民眾重視，是因為永續像朗朗上口的口號，但要如何變成政 府機關計畫、民眾日常生活實踐的行為準則？北市的垃圾隨袋徵收就是成功案 例，民眾每天奉行不渝，就有重要的永續意義，從每人行為改變的實踐、擴大 至全體社會每一角落。指標訂定如能依此理念務實、累積建構，而非畫一大餅，
才能讓民眾遵行、變成生活習慣及中心思想，不能違背否則良心不安，成為「宗 教信仰」。
指標應能數值化，如首長認同支持度、跨局處共識與合作機制都可量化，可 擬具對應政策，使民眾清楚易懂有感覺，也有機制考核民眾在計畫訂定執行過 程的參與程度，尤其是對政府部門決策行動計畫是否有貢獻機會。城市評比應
分為都會型、鄉鎮型等不同設計，不能將北市與屏東以同樣指標評鑑，在同樣 精神上做不同指標設計進行永續綜合評量，大家才會心服口服。
指標設計也應是可及的願景，規劃能真正實踐的指標。我們向北市沈局長請 教經驗，但有些方法及指標不能套用，如能建立入門、初階、中階及完成階段 指標，先給予少數幾項、再逐步增加，搭配其他政策導引，並說服機關首長及 地區民眾參與。執行後再給予評比、產生充實努力機制，成為明確的遊戲規則。
永續指標不宜僅以抽象的環境生態理念陳述，要有明確的目標願景，例如低 污染、省能源等明確願景目標，易於地方政府推行及擴大民眾參與度。
廖述良教授：
現階段的 ESI 是暫時性工具，連聯合國亦尚未具體訂出，北市在建制過程中 有很多討論，較有具體構想，但如要建制合理完整系統，還有很多問題要克服。
現在探討的評量系統不是做縣市比較、而是責任問題，就地方永續性問題跟各 地的過去做比較，重點是持續改善。永續發展強調的是環境發展的持續改善。
我們可控制經濟與社會發展，但無法控制環境，控制經濟與社會發展是為了 維護環境永續性。各縣市都有責任讓地方環境具有永續性、可持續發展；採用 評量方法是建立一個機制，在政府研考體系外，再建構一個民間角度、幫地方 政府評量的工具。將來應建立二套機制：1.guide line(指引)：地方政府可以參考 建制制度、指標系統，做為管理決策參考；2.結合媒體從第三者角度幫縣市政府 評量，評量是否真正維護地方環境可持續性。
ESI 將我國的排名排在倒數第二，主因是 ESI 的考慮是政治性及引用中國大 陸的資料，我國政府網站公開的資訊也有問題，當時建議以政治性方式回應。
我國的 EPI(環境績效指標)是第 24 名，領先美國。
應從系統角度來看指標架構，例如企業知道要整合 ISO 9000、14000、OHSAS 系統，但為何不整合到組織管理系統中？如能像會計帳一一列出，為何要指標？
指標必須簡化，簡化過程會有爭議及困難，但仍須簡化才能做為決策依據。另 外，國家、地方、個人都有不同階層指標，如不將整體指標切成功能層、邏輯 層、實務層等指標，執行就會有很多問題。
在永續台灣願景策略中有一共識：地方綜合開發計畫應由環境保護計畫包起
來。因為，環保是必須遵守的限制條件，只有法規符合性問題，社會、經濟可 追求更高目標值，但環境負荷無法無限加大。在經建會地方永續發展計畫爭論 中，最後的定位是環境永續性是推動主體，環境永續性涵蓋社會經濟活動。
李錦地理事長：
永續(可持續性)簡單的說，就是「自然環境受得了、經濟效益划的來、社會 公平沒話講」。
永續性是一種文化、生活、習慣，如能成為「宗教信仰」最好。永續性指標 從生態、經濟、社會面觀察，運用四個主軸延伸指標系統，再變成制度回應，
就是精神所在。評量指標一定要落實在地化，21 世紀重視的是全球思維、在地 行動，落實在地化做為就是要結合在地人對未來的擔憂與期望。
永續性指標有專家型(由上而下)與參與型(由下而上)，區域指標要採用參與 型，由地方利益者參與、反應地方議題、凝聚地方共識，即可符合區域自然環 境、經濟發展、社會特質及制度，也要與全球結合，只是全球性指標在地方權 重低。專家型與參與型(區域性)指標有很多不同：區域指標要符合縣市長政策，
專家型符合國家政策及全球指標，國家政策優於地方政策；專家型偏向預測性，
地方則為實際狀況反應；區域指標要讓民眾感受到及可測量性、能量化及平易；
專家型較具可信性，區域性則易於執行。
由社區選出重要議題、凝聚各界共識、地方人士參與，是區域永續指標推行 的基礎。區域性指標與大眾生活相關，要設計簡明易懂、容易理解的指標，再 經長期溝通與修正，才能成為完整的永續指標系統。以美國西雅圖為例，西雅 圖在 1991 推行永續指標，當時先設立一個網站供民眾提出意見，再由 30 個不 同利益團體的志願者討論如何創造指標測量永續狀態，再以 6 個月時間由來自 經濟、能源、工程師、社會工作、城市規劃等不同背景的人組成指標工作小組，
定期集會腦力激盪，研究指標可行性。程序與步驟可分為動員公民參與、發展 關鍵指標、凝聚共識、訂定指標優先順序、定期評量與發佈、依據監測數據進 行評比。
台灣發展 ESI 可劃分為都市型、西部、東部縣市等不同群組，依各族群設計 不同指標，再以完整程序建構指標及監測評量系統。
黃光輝處長：
台灣被 WEF 永續性指標評比的很落後有幾個原因：1.受限於自然條件(人口 密集)、非會員國、無法參與國際組織，導致指數偏低；2.指標呈現方式對台灣 明顯不利；3.部分資料與現況不符，國際蒐集的資料錯誤；4.部分資料來源複雜。
提出這些原因不是抗辯，環保署已到耶魯及哥倫比亞大學等 ESI 主政單位拜 訪，今年 5 月將邀請來台探討，切入國際永續環境指標問題核心。另外，我們 亦蒐集日本環境研究所幫日本環境廳發展的永續指標，有非常多的指標項目，
數量以千計算。
永續性指標、績效指標很難區隔，環保署已建立一套 288 個績效指標(EPI) 系統，用以評估各縣市績效，環保署每年預算中的約 70%，就依據這套 288 個 績效指標系統與地方協調補助經費。
建議學者專家建立 ESI 系統時，不要忽略國家計畫、地方績效考核都有一套 指標群，而且這些都是本土化指標。對於指標的思考與學術界不同，因同一件 事就會有不同的指標存在，指標具備考核、管理功能，可用以監督政府，環保 署的 288 項指標就是監督縣市夥伴的執行績效。提出一套民間角度的指標系統，
也是監督政府的做法。
環保署與地方政府先形成政府夥伴關係，以現有國家環保計畫的指標、地方 環保績效指標為基礎，就可成為很好的資料庫。日本鄉鎮、縣市、中央都有環 保計畫，有很多版本，可分工業都市型(公害型)、鄉村型、漁村型、生態型，甚 至也有願景型版本，其各別所採用的指標群可做為區域 ESI 訂定參考。
