行政院國家科學委員會專題報告研究計畫成果報告
直轄市化後的重慶地區空間發展機制探討
計畫編號：NSC 89-2811-H-002-0003 執行期限：民國88年8月至89年7月 計畫主持人：王鴻楷 教授 (hungkaiw@ccms.ntu.edu.tw) 台灣大學建築與城鄉研究所 共同主持人：洪啟東 助理教授 (jackhung@ms5.hinet.net) 銘傳大學建築學系 計劃參與人員：楊友仁、黃智鈴、楊依萍 台灣大學建築與城鄉研究所 計劃執行單位：國立台灣大學建築與城鄉研究所 一、中文摘要: 中國大陸長江三峽工程，在本世 紀末的百萬移民安置問題是受世人矚 目的，加上重慶的直轄市化過程，因 而 形 成 三 千 餘 萬 人 口( 農 業 人 口 佔 八 成)、面積八萬餘平方公里土地面積的 〝區域都市〞，前所未見。本研究主要 欲透過〝地方政府(如，區政府)〞的空 間檢視—直轄市化的重慶空間再結構 過程之機制；亦即，(1).因直轄市化所 產生的特殊的行政體制問題—(萬州) 〝移民開發區〞的空間轉化經驗；(2). 地方產業發展經驗—涪陵現象。我們 期望透過不同的田野個案訪談與現象 觀察分析，企圖回答與解構重慶地區 因直轄市化後，所引起的空間轉化經 驗及其機制究；誠如，文后所提出的 國營企業領軍的涪陵模式、移民工程 相 伴 的 萬 州模 式 ， 以 及重 慶 直轄 現 象。 關鍵詞：中國大陸、三峽移民、重慶 市、空間發展、都市與區域 研究。 Abstract:People are intrigued by the relocation of one million people and the promotion of Chongqing to a special municipality status (resulting in an unprecedented “regional city” with a population of 13 million and a jurisdiction of 82 thousand square kilo-meters), both necessitated by the Three Gorge Dam project. The purpose of this research project is to investigate, via probing the role of local governments (e.g., Districts), the mechanisms involved in the process of Chongqing’s spatial transformation since the promotion. We concentrate our efforts in clarifying the administrative process involved in emigration in the so-called “Wanzhou Resettlement and Development District” and the economic development strategies adopted in the District of Fulin. Field observations and in-depth interviews were conducted attempting to understand the experiences and mechanisms concerned.
Keywords: China; Chongqing; Three Gorges; spatial development; urban and regional research.
二、緣由與目的： 重慶地區的空間演化經驗之所以 引起我們的關注，主要的原因有：(1). 重慶市於1997年6月18日因長江三峽 大壩修建工作，而被升格為直轄市。 一夕之間管轄人口增至3,023萬餘，但 其中80%屬農戶人口，且從四川省接收 而來的22個區縣裡，有21個區縣為貧 困縣1；轄區土地面積也突增為8.2萬餘 平 方 公 里 ， 但 人 均 年 生 產 總 值 卻 僅 3,900餘元人民幣，這樣一個相對貧窮 的 世 界第 一 大城 及 其 轄 下 的 地 方 政 府，如何在空間發展層面因應改革開 放而引起的浪潮，是值得探索的地方 發展課題；(2).三峽大壩興建將〝動遷〞 107萬餘人，此等移民規模也是罕見 的，而農民的遷移安置與勞動力轉化 也可能成為重慶區域空間與地方發展 的契機，例如，黔江和萬州等移民開 發區的個案探討2；(3).早期庫區移民 〝靠山上山、就近靠後3〞之安置政策 為了經濟發展而破壞自然生態(應係97 年長江大水患的成因之一)，長久以來就 是貧窮地區圖發展的兩難；但是涪陵 區政府的國營企業，卻因直轄市化的 〝捨棄包袱(行政上的去貧窮化)〞，與三 1基本的生活水平在全中國居民所得的總平均 以下，謂之。 2因研究的進行過程（如，移民資金的利用等） 並非順利，因此我們主要關注在移民的行政 組織，以及因此工程所演發出來的「移民開 發區(管理委員會)」此特殊的行政組織，並 不等同於東南沿海的工業〝開發區(管理委 員會)〞的內涵與意義，詳如后文。 3〝就近後靠〞就是往山上山後搬、墾荒造地， 此舉有利保持原有社會結構和社會安定；但 是也有很多移民並無地可耕，又無其他專 業，只好外移他省縣市。例如，巫山縣與湖 北省宜昌縣簽訂〈外遷移民合同〉，劃定〝外 遷地盤〞，購買或新建住房；另有與新疆與 黑龍江省的農場簽約(如保證人均年收入不 少於2,500人民幣、人均15畝耕地、四口之家 可擁有60平方公尺的住房面積…)，離土又 離鄉的進行耕種(江迅，1997c: 33)。 峽移民工程的資金補助(指本因淘汰的 企業機器，因設備補償金而有了結構性的 改善)，成為此波最耀眼的新興城鎮， 這是有趣的空間演化經驗。 鑑於上述等議題，作為〝大城市 帶大農村〞的重慶，是中國政府〝市 的建制、省的規模〞；而當在面臨庫區 移民和行政轄區重劃時，中央、市與 區（縣）各級政府對於發展的態度與 所採取的策略，及其區域城鎮空間的 轉化過程是我們研究的重心。此等現 象較之過去在長江中下游的區域空間 研究中的發現均有所差異。例如，在 南京與皖南一帶的〝經濟協作區〞發 展模式，突顯了地方政府平行式的產 業策略聯盟方式與自發性商貿市場4的 奇蹟式崛起(王鴻楷，1999；洪啟東、 王鴻楷，2000)；又如上海區域城市的 鄉鎮企業、條塊經濟的競合作用，以 及市區的〝二級政府三級管理〞的放 權措施(王鴻楷，1996-1997；洪啟東， 1998；王鴻楷、洪啟東，1999: 113-131) 等。換言之，重慶地區空間發展的主 要啟動力量是源自中央由上而下的奧 援政策，復加東南沿海各省的〝對口 支援5〞等相關配套措施，與過去的研 究經驗截然不同。此等針對中國內陸 城鎮的田野研究，無論在海峽兩岸均 尚屬起步階段，因此本研究成果應有 助於台灣學界，對彼岸西南部重要城 鎮空間發展之背後機制瞭解，以及其 相關空間演化理論的構建與省思。 4如安徽劉渡木材與娥橋茶葉都是地方型集散 規模市場，且也都是地方主動經營與打拼， 基礎設施配套也遠遜於中央或資本主義市 場的完善，然卻成為全中國大陸的〝中心〞。 5亦即，中央政府律訂某優越省市必須在財 政、人力、基礎建設等項目上，支援需援助 對象省市（如，上海崇明縣收留庫區移民、 重慶庫區裡有福州小學等現象發生。），這 是另類的指令性計劃經濟，據了解這完全是 〝義務性〞、〝無償的〞。
圖一 直轄市化後的重慶市行政轄區示意圖 資料來源：重慶市計劃委員會 編，1997。 三、研究的進行方法： 本文所謂的重慶地區為 1997 年 3 月 14 日，經中國政府第八屆全國人民 代表大會第五次會議《關於重慶市設 立直轄市》通過的行政轄區(如圖一)。 研究進行方式，一方面為利用 1999 年 11 月 11~18 日、2000 年 4 月 1~13 日 等 兩 次 田 野工 作 時 間， 分 赴 重 慶 市 區、涪陵、萬州與黔江等地區，針對 當地的空間規劃部門和學界6等方面的 專家、學者，作深入訪談和實地參訪； 另一方面透過研究文獻的回顧，說明 6如重慶市規劃局、重慶建築大學、西南師範 大學、重慶建築設計研究院、重慶經濟技術 開發區、萬州移民開發區移民局、重慶市江 北區招商局、重慶規劃設計院等等。 相關研究論述對本研究的貢獻，以及 可提供研究者們作進一步發展的素材7 （如，大規模移民與地方政府的互動、市 政體制改革、地方政府的發展戰略等）。 以下，從重慶歷史演變、直轄市之後 的體制變遷(如萬州)、經濟產業政策(如 涪陵)等空間功能演變，以及長江上游 流域區域空間再結構等文獻討論。 7例如，Terry McGee(1989)的’desakota’理論、 寧越敏等人(1998)的’長江綿延區域’等的發 展概念，並未在重慶地區發生；且這裡的區 域 發展 動 力似 乎 源 自中 央 政 府的 政策 指 引，換言之，藉由直轄市的行政權提升以〝城 鎮帶動農村〞(何關銀，1999: 115-136)，來 發展本地的產業與移民工程則是重慶地區 發展的近因。當然內陸的發展體質(如國有企 業的沈坷弊病、基礎設施的不足、社會素質等) 都不同於東南沿海地區(如鄉鎮企業、外資投
圖二 十九世紀末的重慶市行政轄區示意圖 資料來源：陳瀛濤 編著，1991。 四、文獻回顧與經驗研究討論： (一)、重慶誕生與直轄市的發展論 證： 1949年中國共產黨〝解放〞重慶， 隔年西南軍政委員會設重慶市為西南 行政區直轄市，1951年後又升格為〝中 央直轄市〞；1954年中國中央人民政府 作出《關於撤銷大區一級行政機構和 合併若干省、市建制的決定》，重慶併 入四川省，改為省轄市；1954~1958年 考慮重慶的歷史地位、西南的特殊區 位優勢與經濟影響力，〝中央〞決定對 重慶施以經濟〝計劃單列8〞改為省轄 市歸四川省管理；1964~1967年又再次 的將其列為計劃單列，適時正逢中國 8計劃體制下，有省級財政權；據1957年統計， 重慶佔四川省內工業總產值三分之一強，尤 其在發電量、水泥、機床、硫酸和棉布更達 全省的六~九成以上(周勇主編，1997: 7)。 〝三線建設9〞的有利時機，從而促使 重慶的(重)業部門與城鎮建設更加完 善(同前引，7-8；重慶市地方志編委會 總編輯室，1986: 687-688)。1978年經 濟改革開放後，1983年中國共產黨、 國 務 院批 准 重慶 市 作 為 全 國 第 一 個 〝經濟體制綜合改革試點大城市〞， 1984年對重慶作第三次的經濟計劃單 列，賦予省級經濟管理權限；1994年 中共總書記江澤民到渝視察，題詞： 努力建設重慶成為長江上游的經濟中 心；隨後中共總理李鵬題詞：開發三 峽、振興重慶(同前引，8)。如此的昭 示，確立重慶成為直轄市的可能性10， 如，在1996年6月重慶市代管萬縣市、 9簡單的說，在1960年代中國將國家的資源全 部移往中西部，且將重工業與國防等資源， 採取(分)散與(山)洞的空間配置，這樣的作 法遂導致現今內陸國營企業較多，且東南沿 海的發展優於內陸。 10重慶直轄過程相當〝戲劇性〞，如，三峽市、 三峽省都有討論過。
涪陵市和黔江地區作準備，同年9月正 式對上述〝兩市一地〞進行代管工作， 以備迎接隔年的直轄市的到來。 1997 年 4 月 後 的 直 轄 市 化 重 慶 市，係由原四川省東部的重慶市(11個 區10個縣市)、萬縣市(11個縣市)、涪 陵市(5個縣市)和黔江地區(5個縣級自 治區)所組成(易崢，1997: 250-251)，轄 42個區市縣、面積為8.24萬平方公里、 總人口有3,022萬人餘；全市計非農業 人口570萬人餘，其中聚集於主城區11 有220萬餘人；農業人口有2,452萬人 餘 ， 佔 總 人 口 81%( 刁 承 泰 等 ， 1998:116)。這樣的都市規模，透過表 一 ， 可 見其 就 是 一 個 農 業 大 城 的 規 模。 由表二，也知悉其與其他三個直轄 市的社會經濟實力差距；換言之，除 了(農業)人口超常地高之外，無論就城 市化水平、產業結構與建成區面積比 例、職工收入等，重慶市都趨向於農 11城市建成區有116.6平方公里、平均人口密度 為每平方公里1.83萬人(1998年底統計數字）。 業大城，並非如我們一般對〝直轄市〞 的認知。這是需要再次釐清直轄市的 目的與內涵究係為何的原因。 再以重慶市的城市經濟與人均收 入而言，該市國有經濟幾近六成九(浙 江省僅一成六)的高比例，這是長期以 軍(重)工企業為城市經濟基礎的結果 (江迅，1997a: 33，周勇，1991: 258-269)；然其中央與地方的權力關係之調 整與市場化程度，相較於東南沿海城 鎮發展，又顯得緩慢與被動(陳瀛濤 編，1991; Leung, 1998: 491)。早在八 零年代初期，重慶即被列為中共第一 波全國城市經濟體制改革中的〝計劃 單 列 城 市 〞 ( 何 驥 偉 譯 ， 1984: 154-155)，可是從空間經濟與城鎮發展的程 度而言，則不如現在幾個東南沿海城 鎮12，或同屬長江流域的區域城市 12 1997年3月〈中國統計月報〉對各區域中心城市人 均月收入調查顯示：上海市為668元(人民幣)、廣 州市為755元、深圳特區為1,422元，但是重慶市 卻為392元(馬萱人，1997: 113)。 表一、原重慶社會產值結構的差異表 直轄市 GNP(億元) 人均GNP(元) 產業結構狀況 國內生產值(億元) 萬縣市 151.32 1,186 43 : 31 : 27 135.93 涪陵市 90.71 2,464 32 : 40 : 28 88.55 黔江地區 46.45 1,684 43 : 32 : 25 46.26 原重慶市 742.57 4,897 22 : 45 : 33 742.57 資料來源：刁承泰等人(1998: 119)。 表二、1996年中國大陸四個直轄市的社經資料比較表 直轄市 總人口 城市人口 城市化水平 市區產業結構 建成區用地 職工年均工資 人均GDP 北京 1,082萬人 637萬人 58.9(%) 0.9: 56.3: 42.8 2.4(%) 8,100人民幣 1.11億人民幣 上海 1,334萬人 867萬人 65.0(%) 0.3: 63.2: 36.5 4.0(%) 9,600人民幣 1.80億人民幣 天津 878萬人 480萬人 54.7(%) 3.2: 57.8: 39.0 3.0(%) --- ---重慶 3.002萬人 560萬人 18.7(%) 4.8: 59.8: 35.4 0.1(%) 4,506人民幣 0.34億人民幣 資料來源：(1).刁承泰等人(1998: 116-117); (2).本研究整理。
上海、或南京地區13；惟與鄰近的成都 市相比，它又成了西南區域的中心14。 早在八零年代初期，重慶即被列為中 共第一波全國城市經濟體制改革中的 〝計劃單列城市〞(何驥偉譯，1984: 154-155)，可是從空間經濟與城鎮發展 的程度而言，則不如現在幾個東南沿 海城鎮15，或同屬長江流域的區域城市 上海、或南京地區16；惟與鄰近的成都 市相比，它又成了西南區域的中心17。 這樣的區域發展策略實際上乃是 運用中央統籌分派的〝規劃〞之力量 在 民 主與 草 根力 量 尚 未 成 熟 的 空 間 裡；換言之，中央欲把原本落後的邊 陲城鎮，透過直轄市化後的行政優勢 而將其帶動發展起來。我們可以藉由 重慶書記的談話與中共國務院八屆人 民代表大會第五次會議《關於提請審 議設立重慶直轄市的議案說明》(賀國 強，2000；重慶市計劃委員會編，1997: 80)檢驗，重慶由地級市升格為直轄市 的目的：(1).完成三峽工程百萬移民的 安置；(2).發揮重慶的區位優勢，以及 龍頭、窗口與輻射等超大城市的三作 用，帶動西南地區和長江上游地區的 13截至1996年底的人均國民生產總值卻只有 3,900元(人民幣，以下同)，而在1995年底的 工商稅收表現方面，上海有164.2億元、南京 為17.70億元、武漢也有18.67億元，但重慶 只有16.9億元(國家統計局城市社會調查總 隊，1997: 235-238)。 14重慶在1997年未直轄化之前，隸屬四川省， 其都市位階則低於省會成都市。 151997年3月〈中國統計月報〉對各區域中心城 市人均月收入調查顯示：上海市為668元(人 民幣)、廣州市為755元、深圳特區為1,422 元，但是重慶市卻為392元(馬萱人，1997: 113)。 16截至1996年底的人均國民生產總值卻只有 3,900元(人民幣，以下同)，而在1995年底的 工商稅收表現方面，上海有164.2億元、南京 為17.70億元、武漢也有18.67億元，但重慶 只有16.9億元(國家統計局城市社會調查總 隊，1997: 235-238)。 17重慶在1997年未直轄化之前，隸屬四川省， 其都市位階則低於省會成都市。 經濟與社會發展；(3).探索城市帶農村 的新路，放手區縣發展，實現城鄉共 榮；前述三大任務應是直轄市化後的 工作重心，其中較值得注意的為〝放 權〞於區政府與百萬三峽移民18的處 理，此等議題應屬重要，但是在研究 過程中，鑑於研究經費與敏感性19，我 們也僅能知悉部分而已。 王紹光、胡鞍鋼(1999: 22-45)認為 傳統對地區發展差異的理論解釋20，似 乎 脫 離 不 了 新 古 典 主 意 的〝 趨 同 論 (convergence)假說〞和〝與倒U字形曲 線的假設〞；但是《王胡》文卻更相 信中國大陸地區間的差異發展與特殊 的空間擴散效應，則來自政府的干預 以及制度創新21(汪宇明，1999: 336-337)所致。前者主要源自不均衡發展學 派Guna Myrdal與Albert Hirschman的 論述：在落後貧困地區如果放任市場 力 量 自 由 發 展 ， 倒 流 效 應(backwash, polarization)會 壓 倒 擴 散 效 應(spread, trickling down)；只有在經濟發展到相當 18自1998年開始的十五年，要動遷百萬移民， 全遷5座縣城(巫山、奉節、雲陽、開縣與豐 都)，部分遷縣有萬縣和涪陵等2座城市，以 及2座縣城(忠縣和長壽)，和遷建上百個集 鎮；與此同時，在1998~2003年為成135公尺 長江水位線的移民搬遷、2004~2008年則是 175水位線的搬遷與實現庫區《總體規劃》 目標(重慶市計劃委員會編，1997: 56-57)。 19如內陸對於（兩岸）政治的敏感性(正值〝兩 國論〞議題發酵中)與三峽移民資金的運用 (正值〝資金〞被盜用而中共政府正風行喝 厲的調查)，都是促使訪談研究中斷的原 因。 20簡單而言，趨同論認為地區間的發展取決於 該地區的勞動成本、資源與各項投入，而形 成其究係為勞力密集或資本密集的地區特 性；而Jeffrey Myrdal闡述了國家的發展水平 與地區間的差異應有倒U字形的關係存在， 而倒U形的地區發展則稱為威廉姆森法則 (王紹光、胡鞍鋼，1999: 32-33)。 21傳統的勞動力對於地區資本的形成應付出下 列四種成本，資訊、再培訓、交通與社會文 化成本，但是中國大陸的制度成本(如戶籍 管理制度)，卻阻絕人流與優秀人才極力流 往東南沿海地區。
高的水平，才有可能發生擴散效應大 於倒流效應(同前引，31-32)。因此政 府在其中扮演著重要的發展角色。而 制 度 創 新 為中 國 大 陸〝 摸 著 石 頭 過 路〞、〝發展就是硬道理〞的社會主 義資本化之試煉先頭部隊；如，這部 分常見於過去我們在上海的研究經驗 中，如簡政放權、黨政企的公司組成 與圈地運動等(王鴻楷，1996- 1997；洪 啟東，1998；王鴻楷、洪啟東，1999: 113-131；洪啟東，2000a)，且啟動發 展機制往往來自地方政府，不過其先 決條件是中央得先放權，且該地區是 重要的改革開放試驗點(如浦東、廣州、 深圳與珠海等)。 (二)、直轄市22後的體制改革與矛盾 中國大陸在經濟改革開放前的工 業化與城市化進程，基本上是脫節、 不相干的(陳子明、王軍濤 主編，1997: 152-203)，因為在1950~60年代沿用前 蘇聯的發展模式，實施重工業之資金 與技術密集的優先發展戰略，重慶地 區因而有幸成為當時的工業大城；但 是，城鎮區域的空間規劃卻遲到1980 年才編制新的《重慶市總體規劃》(重 慶市地方志編委會總編輯室，1986: 739) ， 至 1998 年 才 修 編 ( 洪 啟 東 ， 2000b)。1980~90年代在東南沿海發生 的鄉鎮企業現象，或大批農村剩餘勞 動力湧入城市，而促使城市產生鉅大 的就業壓力、勞動力的就地移轉和異 地轉移之農村城市化的空間發展現象 (陳烈，1999: 247-260; 凌岩編，1993)， 重慶地區並未明顯出現；反倒是卻要 22中共建國初期，直轄市分為三個層次： (1). 中央直屬市，如北京和天津；(2).大區直屬 的11個市，如華東區的南京和上海等；(3). 省直屬的哈爾濱與青島市；1954年中共《憲 法》律訂直轄市為最高層次城市型政區的專 有名詞；直到1967年已確定有京、津、滬等 三個直轄市，且直轄市的主要特徵為該轄區 範圍和農村的比重較大，兼有地域型政區的 任務(劉君德、汪宇明，2000: 196-199)。 動員國家的力量，來從事移民之異地 與勞動力安置，以及資本投入的易地 轉移(指對口支援項目)。這其中，牽涉 的關鍵就在於中國大陸〝特殊的〞城 市體制與制度創新，本文所指涉的為 直轄市化後，新生的移民〝開發區〞。 此等〝開發區(管理委員會)〞為有 別於中國過去的市政行政制度：市-區 (縣)-街道(鄉鎮、村)辦事處的城鎮行政 體 制 ( 劉 君 德 、 汪 宇 明 ， 2000: 198-199)，且也與過往的高新技術開發區或 工業開發區截然不同，但兩者之目的 皆是為了達成行政官僚效率和貫徹決 策者的意志政策，組織人員也都是由 〝一套班子、兩塊招牌〞所構成；前 者乃兼具行政體制上的管轄權，它是 為了避掉中華人民共和國《憲法》所 規範：直轄市以下不可能有地級〝市〞 的單位存在，是故過去的萬縣市就必 須變成萬縣(州)區23。如此一來，促使 原本萬縣市下轄的寶龍區、五橋區和 天 橋 區 就 得變 成 〝 開 發區 管 理委 員 會〞。這是因規劃的行政力量，促使重 慶在此空間發展過程中，觸及了既有 之制度規範，而更展現出其不同於長 江 流 域 城 鎮 之 〝 區 域 政 府(regional government)〞的特性；而暫時性、任務 性的〝移民開發區〞出爐，等於是用 以處理並管理舊行政體制的地域性工 作產生了解套作用。換言之，〝萬州移 民開發區(市政府的派出機構)〞掌握了 萬州區(萬縣和萬縣市，人口約164萬餘 人，一級政府)與忠縣、雲陽、巫山、巫 溪、奉節、開縣等一區六縣740萬餘人 的移民工作。 重慶市經過直轄市化後的行政體 制調整後，如前所述，下轄的萬州市 已變為萬州區，但此〝區〞的重要性 231998年萬縣區又更名為萬州區，萬縣移民開 發區也更名為萬州移民開發區，類似此等的 名詞更替，但主要的政府工作任務未變的情 況，常有發生，即便是大陸學者也有異言的 論述出現(劉君德、汪宇明，2000: 204-205)。
與權力非比市區中的各個區(如沙坪埧 區或江北區等)，在區域政府重慶的授權 下，萬州區的規劃管理權如同市級， 這一方面當然與其地理位置有關(與重 慶市相隔380餘公里的水運距離，參前圖 一)，另一方面，則是肇因於其(未直轄 市時，前身為萬縣市)在四川省地級市時 代的城鎮規劃為四川省城鎮規劃設計 院所制訂；從城鎮體系的規劃歷史而 言，渝萬基本上是分離、獨立的，且 在中國的城市規劃制度來說，區級政 府一般都無獨立的規劃審批權(除非上 級政府放權)。萬州區的空間規劃即是在 此歷史背景下，被授與〝市〞權力， 惟檢視其地方發展的自主權，則因直 轄市化後而相對薄弱，但是涪陵區卻 與之相反(詳后)。 直轄市化的行政體制改革，促使 〝行政權〞所領軍連動的區域空間發 展有了進一步發揮的想像，這點特性 與西方國家不同。例如，之所以要給 萬州區有市級(規劃)權力 (並非全部放 下土地審批權24 )，是欲利用規劃發展在 城鎮體系的正當性，促使萬州擺脫自 1950年後，深受長江大壩淹水線之高 度限制和〝三峽省〞將建立等政策的 搖擺不定，而無法從事實質建設。當 地城建官員戲謔：「自解放後迄直轄市 前，此處每年每人，國家才透入一元人民 幣建設」25，企圖說明民國初年繁榮與 重要性在長江上游，僅次於重慶的第 二港口之萬州，為何地景風貌能維持 數 十 年 不 變迄 今 。 而 涪 陵 從 唐 代 設 州，周府所在地，1949年之後為地方 型的大專區，包括黔江、涪陵地區， 有10個縣，面積30,000餘平方公里， 1988年中共國務院設黔江地區後劃5 24控制性詳細規劃的審批權則是全按照投資的 金額來決定，例如，500萬人民幣以下的在 各區縣，501~1,000萬元為移民開發區內，超 過1,000萬元以上要送到重慶市(2000/4/4對 萬州移民局L官員)。 251999/11/13對萬州區城建部門政府官員K君 的訪談記錄整理。 個縣出去，涪陵剩下5個縣，12,000餘 平方公里，改直轄市後由涪陵市改為 區，只管原來的涪陵市，面積2,946平 方公里，其餘縣歸重慶直管，且原所 轄的枳城區與李渡區，也改為縣的編 制26；而成就了現在市區人口30萬人、 農村人口80餘萬，且第一產業佔總產 值20%，第二、三產業佔80%的局面。 換言之，涪陵一方面由於移民資 金的補助27，與擺脫了前述多縣的累 贅；另一方面，自1993年〝抓重點企 業〞與實踐〝重點企業無小事〞的親 民效率措施，而逐漸打出〝涪陵現象28〞 的 口 碑 ， 此 等表 現 自 然 超 越 了 萬 州 區。現在涪陵之財政收入中，國營企 業就佔75%以上，成果可謂在一片國企 倒閉風中，獨樹一格。目前地區領導 的產品有七個第一：一包煙、一瓶水、 一碟菜、一塊(強力)磚、一個(摩托車配) 件，上述佔全中國的10%以上；一盒(太 極集團)藥、一匹(苧麻紡織)布，這些都 算全國第一(同前引)。準此，我們從萬 州與涪陵等地區型政府的空間機能， 將隨直轄市化而脫胎換骨或瘦身(指管 轄的面積與地方)，而有不同的發展機運 與案例經驗。 (三)、長江上游地區的城鎮體系變遷 與重慶的位置 中共自1978年十一屆三中全會決 261999/11/14對涪陵區行政高級官員T君的訪 談記錄整理。 27昔日的在地國營企業原本就是經營不善瀕臨 破產、機器生產工具等待拍賣，但因緣際會 的碰上移民資金的實物補償，而得以重生與 轉型(同前註引)。 28新華社曾報導過，中共中央常常重視與關照 大企業，而放縱或不理會小企業的生存，但 是涪陵則是〝抓大(國有企業與私營企業)帶 小〞，如涪陵區經濟委員F主任：「帶動國有 經濟發展，有困難的國有企業就把它兼併掉，把 困難企業廠房設備進行改造、生產其他大企業所 需要產品，工人達到再就業機會，債權債務則全 收到大國有企業身上，國有資產也搞活了，或給 您產品去生產。」(1999/11/14)
定走向建設有中國特色的社會主義經 濟發展改革開放路線，也確實的在沿 海城鎮起了功效(姚士謀主編，1998； 胡序威等人主編，1997；胡序威、周 一星、顧朝林，2000)，但是前述的區 域空間研究通常聚焦在閩東南沿海城 鎮、珠江三角洲、長江三角洲、遼中 南與京津唐等目前中國大陸最密集的 經濟核心區的空間現象解釋，對於因 政策性的、內陸性的與新興的空間變 遷，如重慶地區則欠缺觀察；後者與 前述最大的差異即是外來資本挹注與 鄉鎮企業的闕如，例如，東南沿海因 小城鎮而形成的：(1).鄉鎮工業主導； (2).小商品市場導向；(3).外資介入或合 資；(4).地方政府圈地之開發區所發動 的 空 間 發 展 與 機 能 轉 化 ( 王 鴻 楷 ， 1997；洪啟東，1998)的發展模式。甚 至於鄭弘毅(2000: 142-145)所謂的鄉 村地區城市化的五大類型29也未能解 釋重慶地區的空間轉化經驗，因為重 慶的發展乃是透過中央的指令性區域 計劃來分派與重構地方資源，而行政 力的介入與基礎設施(如長江三峽、市縣 區高速公路、地區型機場等)的空間規劃 則是發展的主要的推力，這與前述各 區域的空間動力顯然相當不同，這是 政策性的計劃經濟，而非東南沿海城 鎮的地方政府經放權後之由下而上， 或平行式的經濟協作型發展。 過去探討透過〝國家保證—進口 替代〞的新興國家之空間經濟發展模 式，可分為：一是複製西方與俄羅斯 國家之以重化工業帶動工業化，並將 主要的投資建設置於工業都市或首都 城市，例如1950~60年代的重慶，以及 南美、中亞；二是1960年代中葉開始， 亞洲新興國家之以出口導向的勞力密 集 產 業 ， 成 為國 際 分 工 中 重 要 的 一 環，並進而轉化至現今的以資本密集 29地方驅動 (如蘇南模式)、市場推動(如溫州模 式)、外資促進(如珠江三角洲模式)、合股推進 (如福建晉江)與多元複合(如江蘇耿車模式)。 或技術密集產業(朱劍如、鄧永成， 1993: 53-70；Yeung and Lo, 1998: 132-54; McGee, 1998: 471-496)。但是重慶 既不以出口導向為主且離資本或技術 密集的道路還差很遠，擺在眼前是亟 欲改革振興的國有企業、庫區的百萬 移民與農村人口的脫貧等任務(羅曉 梅、陳純柱，1999)，故其空間經濟發 展模式並非前述理論可解釋。經驗研 究得知，目前重慶區域產業經濟發展 政策幾乎是來自中央的規劃力量，像 現正刻不容緩如火如荼進行的〝西部 大開發30〞任務(重慶晚報，2000/4/4； 唐榮安、李永泰，2000: 89-94)，對其 內部區域空間擴張與機能再結構(如黔 渝鐵路、上海至重慶長江鐵路網31，以及 市區輕軌工程等基礎設施網絡之空間內 部連結)也起了催化作用，這是政策刺 激空間發展的又一實證。 趙萬民(1999: 32-42)認為目前中 國主要城鎮化體系的(不均衡)發展模 式，均採〝點(區域中心城市)—軸(線狀 的基礎設施)〞的開發式，如珠江與長江 三角洲與津京唐地區；理論根基顯然 為 1930 年 代 Christall 的 中 地 理 論
((central place theory)，當地仍以第一級產 業為主)，對於直轄市化的重慶空間演 化模式，《趙文》指出三峽庫區移民的 空間規劃是〝點—軸〞關係的深層演 化：庫區的中心城市並非等半徑的輻 射，而應視為〝魚骨狀〞城鎮化發展 模式：以〝點—軸〞開發為主軸基礎， 沿 中 心城 市 和主 要 軸 向 縱 深 地 區 延 30中共中央所提出的〝口號〞，國家把國債投 資和國家撥款的70%投向中西部，把國際上 提供中共政府的優惠貸款及國際金融組織 所 提 供 的 貸 款 共 約 70% 投 入 中 西 部 地 區 (2000/4/7重慶日報)。 31據中共國家計委基礎產業司副司長王慶雲： 「這條沿江鐵路全長2,024公里，貫穿四川、 重慶、湖北、江西、安徽、江蘇與上海等七 個省市…有力地推進西部大開發戰略的實 施…，把過上海到重慶輪船航程七天七夜， 縮短 至 一 天 的 火車 車 程 。 」 (http://ctnews. kimo.com.tw/00/3/22/realtime/6935.html )
伸，已達到為沿江兩旁的貧窮地區改 造交通和文化等生活物質環境，這是 次軸，透過主軸與次軸的陸域交通連 結，達到魚骨網絡架構(同前引，36)。 Pannell(1982: 91-113)透過量化的 人口數據企圖解釋中國大陸1949年後 的都市體系，由於因數據資料侷促於 70年代，而得到出以上海、天津與廣 州為中心的三大城鎮區域，且人口的 集聚主要在東南沿海(同上引，110)； 上述的實證研究，表徵了重慶或說長 江上游地區在經濟改革開放之前，相 對東南沿海城鎮而言，尚屬未發展的 階段。Tang與Li等人(2000: 1-31)透過政 治經濟學的研究文獻，回顧了西方學 者Giddens, Sayer, Massy之空間論述， 指出〝行動者—空間(actor-space)〞關乎 地方與空間的形成及其特性(取決於情 境和行動者的特性)，並以地方政府(local government)在城鄉(工業)經濟發展中所 扮演的重要作用者角色，來說明改革 開 放 後 的 東 南 沿 海 城 鎮 ， 有 著 如 Oi(1995: 1132-1145)所指涉〝地方國家 社團主義(local state corporatism)〞的特
徵；換言之，中國地方政府猶如一家 多角化經營的集團公司，透過國家賦 予的地方事務公共權的行政威權性， 在經濟決策權、國有企業經營權的下 放和財政包幹等相關經濟誘因的配套 下，領導官僚機制的運行，而足夠發 揮積極的地方性經濟活動；顯而易見 的是常利用公有資產，推動鄉鎮企業 或進行圈地運動，這點地方性機制是 西方資本主義社會所無法想像的，且 也是傳統的規劃學理所無法解釋的。 我們認為地方政府在地方公共產 權(local public property right regime)的另
類計劃經濟制度與實踐，乃是左右近 年大陸城鄉經濟與空間發展的主因； 亦即，制度創新若是與國際接軌(如政 企分離、政治民主化、經濟自由化…) 則地方產權國家社團化的現象將日漸 薄弱；反之亦然。重慶作為長江上游 地區之區域政府，無論從傳統的區域 中心成長級理論(growth core)、中地理論 與魚骨理論，或政治經濟學的地方國 家社團主義、產權地方化(吳光國、鄭 永年，1995)、地方市場社會主義資本 化32等空間發展理論檢驗，都有進一步 理論化的深層意義與再發展的潛力； 尤其透過城鎮體系，檢視：重慶—涪 陵—萬州(—黔江)的空間發展模型，更 可 以 實 證 化理 論 ； 我 們將 把 若干 發 現，扼要說明如下： 五、研究發現與討論： (一)、國營企業領軍改造之涪陵模 式： 涪陵 區 政 府經 過 重 慶的 直 轄 市 化，因而在行政區的縮編33 (相對萬州區 的擴編)產生瘦身作用；更因三峽移民 工程而獲得資金補助與〝政策傾斜34〞 奧援，促成國營企業的改造契機(指資 本轉投資及產業結構和政策的調整)，進 而創造出〝涪陵模式〞，這是在這一波 直轄市化風潮下，地方政府最先拔得 先機的成功改造經驗。 1991年的涪陵，在四川省23個地 級市( 自 治)州的經濟實力 為倒數第5 位，但是在：(1).1992年鄧小平南巡講 話後；(2).地方領導班子也到東南沿海 〝學習〞；(3).在八五期間的1993~95 年，其開始以國營(工)企業為產業骨幹 32大陸在有特色的社會主義道路口號下，地方 政府運用基礎設施(如橋樑、碼頭或高速公路 等)的經營權，或興建後的使用權變賣給財 團，再將得利後的資本轉投入地方，如此循 環 的〝 滾 動式 公 私 部門 資 本 循環 發展 模 式〞。 33涪陵在1990年前代管過黔江地區10個縣，因 管理上較忽視其中少數民族的5個縣，後來 將上述獨立出來，成為自治縣，此即為現今 的黔江地區(2000/4/10涪陵區訪談整理)。 34如，關乎資金、人才與資源的生產要素傾斜； 技術改造與重點項目的政策傾斜，甚至在產 業的退稅上，地方政府都做了相當程度的退 步(2000/4/3涪陵區H官員的訪談整理)。
重 心( 在 此 之 前 為 以 農 業 作 物 產 品 為 主)；(4).選擇12個35重點企業進行〝抓 大帶小〞的企業聯動式發展36；(5).而 與此相〝配套〞的則是藉由區經貿委 與企業領導的行政監察權，對企業管 理者進行考核獎懲(不再是過去的大鍋 飯、而是直接(不到年終)以績效來評定開 除、分紅與升官的公開化條文)。 透過上述地方政府的在地公共產 權行使與領導官僚的影響，我們看到 涪陵區的對外銷售總值中：上述12家 重點企業幾佔八成以上；利稅方面幾 乎佔區所有工業的全部。除了篩選出 的重點企業之外，其餘區的企業是毫 無利稅的，鄉鎮企業在這裡的表現， 更是不足。尤其是涪陵卷煙廠與太極 集團在銷售收入與利稅部分更達到區 總業產值的四成和七成(2000/4/3對當 地經貿官員K君的訪談整理)。如此亮 麗的成績，自是大陸一片因國企因虧 損、職工下崗風潮的異數，也由於有 直轄市化的瘦身，促使涪陵區政府更 能利用地方產權國家社團化，重新打 造地方產業空間，並成為重慶城鎮體 系下，最重要的區域地方中心。 (二)、伴隨移民工程之萬州模式： 1994年12月14日長江三峽工程正 式揭開序幕，本研究所關心的是三峽 庫區37涉及到關乎大重慶地區的百萬 移民與城鎮空間的實質、文化和社會 的轉化過程，這也是重慶直轄市化的 主因之一。藉由移民工程到2009年的 35如太極集團、哇哈哈集團、三愛海陵(前述三 者目前以改制為股份制)、涪陵卷煙廠、川 東電力、涪陵建陶、涪陵化工…(同前引)。 36誠如前述，這裡要補充的是透過地方國家社 團化以地方政府為主導，行使行政力對重點 企業進行：整廠併購、外包生產與信用借 貸。 37庫區總面積為1,084平方公里，其中淹沒陸地 面積有632平方公里(約為台北市的2.7倍)， 上述大抵是平緩的良田、適宜居住區(趙萬 民，1999; 2000/4/7萬州區訪談整理)。 竣工，對於今後促進長江上游、中國 西部的開發與縮小東西部區域的差距 將有立竿見影的功效(唐榮安、李永 康，2000)。不過，從過去萬州在1949 年之後，就飽受近五十年因開發政策 未定38而阻礙了其城鎮空間的發展，以 及因三峽工程水位一七五公尺的高度 限制，再度的阻絕其在1997年之後的 空間發展機會，不難理解該城鎮相對 重慶市區與涪陵區的迅速沒落。 然而在重慶直轄市化的過程中， 它也沒佔到太多發展上的便宜：(1).雖 然由四川省的地級市升格為萬州區， 但是實際的行政管轄權卻削弱(請參前 文之二的行政體制分析，又如區並無空間 規劃權)；(2).又要擔負起移民與〝開發〞 的任務(如，萬州移民開發 區的行政編 組)，而不像涪陵區的任務單純與地理 轄區較小；(3).因地理位置恰好為重慶 市與湖北省宜昌市的水道中心(兩頭均 為600公里餘)，在涉及區域空間發展上 的資源運補39、人力資本流動，顯得相 當的孤立和封閉性；(4).重要的地方放 權與工業開發區等相關地方發展的制 度創新(如，土地審批權、財政包干等， 都不如上海區域在90年代的寬鬆，(洪啟 東，1998, 2000a))，在此處都並未發酵。 事實上，萬州移民開發區(目前面 積有3,457平方公里；萬州區有26萬餘人， 若含農村流動人口則有30萬餘人)相當於 一般中國大陸的〝市〞鎮規模，若從 前述的制因看來，在〝發展是硬道理〞 的後毛時代市場調節體制(Lin, 1999: 690)的實體論(pragmatism)，檢視未來 萬州的空間發展道路，應是相當艱鉅 與悲觀的。不過，弔詭的也正是因為 有重慶直轄市化與三峽移民工程，促 38此指三峽工程的做與不做，以及中央用成立 三峽省、或將萬州地區劃歸給湖北省等，從 1950~1990年代的搖擺政策所苦。 39我們可以看到區政府在1998年之後，正積極 的籌建五橋新機場，以及1930年代國民政府 在當時的梁平縣曾有小軍機場得知，萬州的 交通網路並不發達，主要是來自長江水道。
使萬州在移民工程的角色扮演份外的 重要，這正是其有力的空間激素；誠 如，西南師範大學地理系Ch教授：「國 家規定凡是有移民的城鎮，要保證公路、 水、電、電視都要通；要讓接受移(農)民 的地方有誘因」(2000/4/5訪談整理)。 這裡要指出的是〝移民資金40〞對 於萬州的城鎮建設與區域交通網絡的 財政奧援，有了重大的空間發展意義 與裨益；對照前文因三峽工程的不確 定性政策之停滯發展，而至今日的直 轄市、西部大開發與移民任務等的希 望工程，可得知：(1).後社會主義市場 之決策者與政策的制訂，此兩股力量 促使了地方政府能有力的推動地方事 務，以及利用(2).從上而下的空間宰制 力量，例如，移民資金補償41與各省市 的〝對口支援〞，有效的補足地方財政 的缺口和設施的完善；(3).除此之外， 我們也聽聞了涉及移民的生產安置費 用，並非直接發給個人而是撥交給〝鄉 鎮領導〞代管(同前引)。此特性為藉由 地方行政權的正當性與農村延續後毛 時代的威權領導，進一步的強化或改 善地方集體經濟的現象表徵。 綜上所述，我們認為萬州的城鎮 空間發展機制應是伴隨三峽的移民工 程而來，此刻重慶直轄市化只是背後 的政策背書，移民工程(含區域實質環境 的網絡建設與社會心理文化層面)的空間 實踐與機能重組才是萬州空間發展的 主要機制，否則直轄市化之後，也就 40可概分為個人的生產安置費用 (約2萬元人民 幣)與生活安置(1萬五千元人民幣)等兩部分， 整個三峽移民資金主要源自：國家移民投資 (72%)、(中央、建設與開發等)三大銀行貸款 (13%)、企業與單位自有基金(6%)、外省市資 金與財政補助和利用外資(2%)，及其他(7%) (2000/4/4西南師範大學Ch教授訪談整理)。 41這部分的總投資額約399.99億元人民幣，分 為農村移民安置(17%)、城鎮遷建(35%)、工礦 企業(19%)、專業建設與改建(11%)、環境保護 (1%)、其他費(5%)、滑坡處理與監測(2%)、耕 地佔用稅(2%)與基本預備費(9%)等九部分(內 部資料由萬州移民局提供)。 不會有〝萬州移民開發區〞的出現， 當然本地的城鎮企業在此階段，自然 就遠不如移民任務來的迫切，這是與 涪陵模式相當不同的關鍵所在。 (三)、重慶直轄市化現象的提出： 在歷經前述的涪陵模式與萬州模 式後，我們將前述現象的觀察，統稱 重慶的直轄市化現象，其主要的特徵 就在於：眾所皆知的直轄市的誕生， 意味著該城市的第三集產業應屬絕對 集中，但是重慶的農業人口卻有總人 口的80%；直轄市後的財政與行政資源 是佔有絕對優勢，但主要的奧援力量 卻來自三峽庫區的興建與移民工程， 這是中央計劃經濟的再生，並結合半 開放的市場化經營(例如，涪陵區則結合 當 前 的 國 企 改 革 政 策 和 市 場 化 經 營 理 念，但是萬州區則是配合三峽大壩工程的 移民政策和基礎建設)之直轄化過程，並 非城市因產業經濟與人口等資本的集 聚，而透過行政規範由下而上所產生 出的直轄市；它是具有政策性、指令 性、計劃性與強制性的被支配性格， 與既有的天津、上海與北京的直轄市 截然不同。再者，由區域內部經濟發 展，檢視重慶直轄市化，顯然相當的 不對稱(如前文)；但是若從戰略與區域 空間經濟發展而言，又有其不得不然 的宿命。例如，欲借用2000年《總體 規劃》之〝城鎮體系〞的形成，帶動 區域內部較弱後的城鎮建設，並以中 央行政命令的〝對口支援〞，期望對地 方弱質的財政帶來氣息；但是，關於 移民安置與為了經濟發展，而破壞自 然生態的〝靠山上山、就近靠後〞42安 42〝就近後靠〞就是往山上山後搬、墾荒造地， 此舉有利保持原有社會結構和社會安定。但 是也有很多移民並無地可耕，又無其他專 業，只好外移他省縣市。例如，巫山縣與湖 北省宜昌縣簽訂〈外遷移民合同〉，劃定〝外 遷地盤〞，購買或新建住房；另有與新疆省、 黑龍江省的農場簽約(如保證人均年收入不少 於2,500人民幣、人均15畝耕地、四口之家可擁有 60平方公尺的住房面積…)，進行離土又離鄉的
置政策(江迅，1997b: 30; 1997c: 31-34)，與佔庫區移民總數四成的農村〝開 發性移民〞43的空間活動與地方發展政 策，從環境保育的觀點來說，這是必 須 需 要 檢 討 的。 我 們 認 為 嚴 峻 的 現 實，迫使地方政府不得不以多種渠道44 方式來安置農民；例如，出現在雲陽 縣移民新村長達一千五百公尺的〝移 民一條街〞45。 透過如此的後社主義城市區域之 產業空間經濟政策、地用管理與地方 (政府)資本的〝三合一〞空間發展案 例，回顧發展中國家的經驗與文獻論 述，此並不常見；況且在本質上就是 〝大城市帶大農村〞的城鎮體系發展 過程，在全球化的今天也應屬相當少 見，相信在以後很難見識到單純的市 政升格，並非因民主選舉或爭取地方 資源的由下而上所塑造，反而卻夾雜 著政策實踐、制度創新、經濟發展、 資源重組等中央與地方政府的任務實 踐，因此我們暫時稱之〝重慶現象〞。 六、計劃成果自評： 面對一年期限的跨領域、跨兩岸 的研究案，而要處理的議題與地域又 是如此的廣闊，研究的不盡周延與缺 失在所難免；不過，本研究也提出了 過去(兩岸)學界未有的觀察發現與區 域空間發展模式(如前文)，是故，〝重慶 農業耕種(江迅，1997c: 33)。 43就是利用國家的移民資金將移民安置與庫區 經濟發展和社會重組結合起來。例如，國家 撥出77億元補償安置基金，同時動員各地 〝對口支援〞(如國務院下屬相關單位、20餘個 省、直轄市、大城市等，50年內支援庫區30餘億 元搬遷與發展基金)，幫助庫區興辦工業項目 一千餘項，讓大批世代工作的移民走出山 地，從事第二、三產業(江迅，1997c: 32)。 44因地制宜的經營多種高產與高效能農業，如 銀杏產業化與集約化的養殖示範項目。 45舉凡水泥廠、皮鞋廠、建築隊、採石場與商 業零售等部門均可看見。當地的順口溜為： 〝沿江一條路、路邊一排房、房前三產業、 房後種果糧〞的沿江移民開發現象。 研究〞是值得進一步的去墾荒的。 從學理論述，本計劃反省了從基 礎產業投入/出法、不均衡發展之倒U 型理論、產權地方國家社團化(或譯為 統合)主義、地方後社會市場社團化現 象、中地理論、魚骨空間發展，以及 因直轄市之後的制度創新與體制改革 所引起矛盾的大重慶地區；在在的表 明，重慶的直轄市化過程儼然就是國 家在面臨區域資源(此指文化、行政、基 礎設施、財政、勞力與空間等資本)重分 配時，透過空間規劃的行政力，以及 計劃經濟制度下之中央對地方的權威 支配力，所營造出的空間發展氛圍。 發展的機制來自中央政府對區域 的全盤性考量，空間實踐則必須由地 方政府搭配相關來自中央垂直式的政 策授權、財政奧援、放權讓利(吳惠林、 周亞貞，1998)、移民資金，以及平行 式的政府間之〝對口(項目)支援〞；至 於東南沿海常見的地方政府的力量與 鄉鎮企業，甚至外資的挹注，則有賴 中央政府的進一步民主化與分權化。 然而令人遺憾的是，本計劃對於前述 議題並未探討；另外，有關重慶市區 內部的案例和現象觀察、既有案例中 關乎空間轉化的產權轉變、移民的空 間安置，以及黔江地區都未涉及，這 是後續研究可以觀察與探索的重點。 七、引用文獻： (一)、中文部分： 刁承泰、尹啟后、黃京鴻、陶陶 (1998) 〈重慶直轄市化特點和發展戰 略探討〉，《經濟地理》，第十八 卷，第五期，頁 116-122。 王紹光、胡鞍鋼 (1999)《中國：不平 衡發展的政治經濟學》。北京： 中國計劃出版社。 王鴻楷 (1999)《經濟改革開放後上海區 域 的 空 間 結 構 及 使 用 之 變 遷 (Ⅱ)》，行政院國家科學委員會專題
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