教育研究集刊
第六十七輯第二期 2021年6月 頁41-79
臺灣提升大學畢業生就業 之政策設計分析
謝卓君 摘要
臺灣近年積極透過政策，縮短高等教育學用落差，努力協助大學生和職場的 順利接軌。本研究依據公共政策設計理論，探究政府處理大學畢業生就業議題 之政策機制與問題。研究者首先依據文獻，建構用以分析教育政策設計的理論架 構。隨後，依據此一理論架構針對相關政策文件進行內容分析，進而釐清2005年 以來我國政府為提升大學生就業所採取之政策設計特性。研究發現，我國政府就 這項政策議題，展現出混合著強制型與調控型的政策設計特性，其中有多項政策 設計要素彼此不相協調的問題，特別是在政策設計一致性與配合性兩方面實有改 善空間。文章最後針對政策執行實務與未來研究議題，依據研究結果提出建議。
關鍵詞：政策工具、政策設計、高等教育、教育政策、就業力
謝卓君，國立清華大學教育與學習科技學系副教授 電子郵件：cc.hsieh@gapp.nthu.edu.tw
投稿日期：2020年03月08日；修改日期：2020年07月27日；採用日期：2021年05月11日
Improving the Employment of College Graduates in Taiwan:
An Analysis of Policy Design
Chuo-Chun Hsieh A b s t r a c t
Taiwan has made effort to improve the employment of college graduates by promoting policies for bridging the gap between higher education and the labor market since the 2000s. From the perspective of public policy theories, this study aims to unfold the mechanisms and problems of the design criteria for the government addressing the policy issue. This study firstly devises a theoretical framework for analyzing research questions regarding policy design. Secondly, the study applies the framework to examine the governmental measures introduced since 2005. Based on the context analysis, the study identifies the features of policy design for enhancing the employment of college graduates in Taiwan. The combination of the steering mode and the coercive mode raises concerns about consistency and congruency on the elements of policy design. Finally, this paper provides suggestions for the practices of policy
Chuo-Chun Hsieh, Department of Education and Learning Technology, National Tsing Hua University
Email: cc.hsieh@gapp.nthu.edu.tw
Manuscript received: Mar. 08, 2020; Modified: Jul. 27, 2020; Accepted: May 11, 2021.
implementation and future research.
Keywords: policy tools or policy instruments, policy design, higher education, education policy, employability
壹、緒論
社會的快速發展衝擊著高等教育，造成其性質和定位的激烈轉變。近年高等 教育的變化展現以下特色：一、規模普及化：全世界接受高等教育的人口比例
（18歲至22歲），快速從15%以下擴展至50%以上；二、功能職業化：傳統博雅 教育及其對於社會領導階層的培育，已逐漸被職業準備的功能所取代；三、機構 多元化：傳統學術研究取向的大學已經無法滿足社會的多樣化面貌，2年制或4年 制等專業與技術學院興起；四、管理績效化：強調高等教育經營的利潤與效率；
五、性質市場化：高等教育機構自籌經費比例增加，私有化讓課程、學位與研究 商品化的趨勢更加明顯（戴曉霞，2001）。綜觀這些變化，凸顯出大學與經濟發 展的密切關係，高等教育與勞動市場的銜接已然成為臺灣當前重要的政策議題。
2002年原本歸屬於政府的總量管控權限下放至高等教育機構後，臺灣開始允 許大學依據校務發展需求增設與調整科系。此舉不僅讓學士班人數大增，亦造 成選擇職業教育的學生人數明顯下降，仰賴專科培育的初階和中階人力出現巨 大缺口，高等教育結構無法配合產業快速發展需求的問題日益嚴峻（教育部，
2013）。此外，企業界對於大學生能力和職場所需的巨大落差，更引致諸多批 評，例如大學畢業生「活在高學歷的光環下」、「過於自私」、「沒有時間觀 念」、「身段不夠軟」、「缺乏謙虛」、「沒有敬業精神不夠尊重工作」、「藉 口太多」等（王超群，2007）。無論是政府部門或社會，都意識到高等教育機構 服務勞動市場的功能嚴重失調。
有鑑於此，大學生就業的議題成為我國高等教育研究的焦點（何希慧，
2016）。若以「臺灣人文及社會科學引文索引資料庫」為文獻檢索來源，發現 目前相關研究主要集中在個人與機構層級。針對個人層級的探究為數不少，例 如吳芝儀（2012）聚焦就業力概念建構；丁學勤與禚建茹（2011）探究影響大學 生就業力的因素；蕭佳純（2009）針對家庭社經背景對於大學生就業力的影響進 行分析；蕭佳純與涂志賢（2012）針對學生就業力發展狀況進行縱貫性研究。另 有研究從勞動市場就業面向出發，探究大學學生畢業後的工作職級（陳建州，
2011）、畢業後薪資（陳清檳、鄭博文、賴慧敏、蕭錫錡，2015）、畢業流向
（劉若蘭、林大森，2011）、畢業人力運用現況（劉秀曦、黃家凱，2011）。從 機構層級出發的研究也不少，主要聚焦高等教育機構或科系差異對於大學生就業 之影響，或從企業雇主角度探究高等教育機構的改進策略（如：湯堯、徐慧芝，
2011）。整體而言，過往文獻針對我國當前系統層級的探究明顯不足。若有，則 多偏向經濟學與社會學的角度，關注畢業生於勞動市場的表現，或是大學學生家 庭背景對其就業的影響。為彌補當前文獻之缺漏，研究者關注國家系統層面，採 取公共管理的觀點，探究我國政府近年為提升大學學生就業能力與素養、縮短學 用落差而規劃的政策，此為本研究動機之一。
近年各國政府均強調大學服務經濟的從屬關係，政策制定者亦有意或無意 地透露高等教育政策配合國家整體發展的治理邏輯（謝卓君，2017）。其中不 乏有政府為提升大學學生就業力，改變高等教育經費分配方式，企圖藉此刺激 高等教育供應（HE provision）的多樣化；或有國家從課程內容著手，企圖改善 課程過於破碎（fragmentation）和重複的問題；有些國家則從宏觀效益（macro- efficiency）的角度出發，透過排名、品質保證或設置表現指標等策略，提升大學 與勞動市場的關聯；甚至有國家為改善大學畢業生供需狀況，增設副學士學位
（associate degree; vocational sub-degrees），專注在學位結構的改變；或是透過 政策制定，鼓勵學生選擇對國家（經濟）發展具有重要戰略意義的科系 學程
（Kottmann & de Weert, 2013）。然而，依據de Weert（2011）的調查顯示，歐洲 國家在面對大學與職場間銜接的問題時，其中的關鍵在於大學畢業生數量不足。
反觀國內，依據教育部的說法，我國問題在於不同科系畢業生數量的比例不均，
某些科系培養過多畢業生，但特定產業（如資訊、科技）的畢業生人數卻無法滿 足勞動市場需求。從公共管理角度而論，各國因為制度結構有異，高等教育系 統特徵不同，因此，即使面對相同的政策議題，不同國家採取的解決途徑也會 不同（Hsieh, 2020; Peters, 2000）。本著全球在地化的立場，瞭解在地政策脈絡
（local context）對於國家高等教育發展之重要性，為本研究的動機之二。
Schneider與Ingram（1997）表示，政策設計（policy design）理論能深入探 究政府規劃與執行政策的過程，對於釐清政策過程的結構關係具有優勢，更能有 助於瞭解在地社會建構（social construction）的特色。有鑑於此，本研究以臺灣 政府近年提升大學學生就業規劃的政策為對象，從系統層級的角度剖析我國處理
這項教育議題的政策設計特性，並依據分析結果，對近年政府為改善大學學生就 業之努力，提供符合臺灣高等教育政策脈絡的具體建議。
貳、教育政策設計的分析架構
本研究歸納當前政策設計理論，建構出用以分析教育政策的研究架構，包含 政策設計之概念內涵與研究取徑、政策設計之關鍵要素，以及政策設計之類型特 性。
一、政策設計之概念內涵與研究取徑
就公共政策理論演進，政策設計的概念可以追溯至1950年代。然早期學者 僅意識到不同政治體制差異的不同政策設計取向，例如，R. Dahl與C. Lindlom在 1953年出版的《政治、經濟與社會福利》（Politics, Economics, and Welfare）一 書中，指出民主政府偏好使用的政策技術有別於共產政府的選擇（Schneider &
Sidney, 2009）。當時的研究對於政策設計尚未提出具體的概念，直到1980年代 受到政策工具（policy instruments or tools）發展的影響，學者開始跳脫既有的研 究框架，不再侷限於探究不同政策類別與社會制度運作的關係，轉而關注政策形 成過程（policy formulation）的手段與目的（means-ends）。新的研究視角專注 在政策目標及達成途徑之間的關係，試圖瞭解不同政策工具（例如稅賦、捐贈、
立法規範等）的使用策略與特性（Howlett & Rayner, 2017）。經過數十年的發 展，政策設計的概念逐漸成形。依據政策設計概念內涵的差異，可以區分為兩種 研究取徑：
（一）政策設計是個人意識的行動產物，研究時應重視理性邏輯 與政策脈絡
Ingraham（1987, p. 625）認為，「政策設計是對於政策問題與解決方案間因 果關係的系統探究」。依據這個定義，政策設計和政策規劃（planning）相當類 似，都以理性邏輯為依據，係政策設計者經過技術分析後，針對政策問題，找 到能讓價值或成效極大化的解決方案。Schön與Rein（1995）進一步指出，政策 設計的三個理性原則（design rationality），包含：（一）設計者必須針對問題
設定解決方案；（二）在瞭解政策問題時，須將重要限制與不確定因素納入考 量；（三）在規劃方案時，政策設計者應將所有可能的預期結果納入解決方案。
另外，Schön與Rein也表示，政策設計者或研究者必須體認所涉情境（evolving situation）變化的可能，當行動者身分、所屬背景或環境不同，考量因素也會有 所差異。Bobrow與Dryzek（1987）表達類似的看法，主張政策設計和建築設計 一樣，都會反映出所處時空（time and space）的特性。綜上所述，政策設計是行 動者針對特定政策問題或所欲達成之政策目標，尋求並規劃的解決方案，既是 靜態的理性分析的產物（production），也是脈絡感知（context sensitivity）的產 物。
（二）政策設計是政策形成的政治過程，研究時需關注多元價值 與倫理衝突
另一派學者傾向主張政策設計是一種動態的過程，而非靜態的產物。政策 設計不僅限於方案規劃，亦關注政策執行過程，也包括政策借用（copying or borrowing）、政策發明（invention）或選擇（selection）等影響政策結果的相關 行為（Schneider & Ingram, 1988）。換句話說，政策設計不僅指涉政策規劃階 段的技術分析，也是廣義政策形成（policy formulation and implementation）的 非理性政治過程（Birkland, 2011）。事實上，政策設計過程充滿著價值與衝突
（Bobrow & Dryzek, 1987; Howlett, 2011; Schneider & Ingram, 1988），因此政策 設計除了需斟酌事實性因素，也必須重視政治的可行性；亦即，須關注反對的 聲音（back-talk），或衝突與異議背後的意涵。唯有能夠意識到彼此的差異，
才能透過協商或共同設計（co-design）的過程，設計出融合不同聲音的創新政 策元素（Schön & Rein, 1995）。具體而言，政策設計實則負載著價值（value- loaded），基於對公共利益與倫理道德的重視，公共政策不能只理性地考量成 本、效益等面向，政策設計者必須透過批判反思，確認政策目標或方案承載價值 的正當性與適切性。
二、政策設計之關鍵要素
Howlett與Rayner（2017）指出，研究者在進行資料的蒐集與分析時，需依 據各自的研究目的與問題，選擇適當的政策設計要素。有鑑於此，考量本研究以
我國政府提升大學學生就業力政策之結構特性和系統性問題為焦點，故採取前述 第一種之政策設計內涵—「政策設計是行為的產物」，據以提出教育政策設計 的四個關鍵要素，如下所述：
（一）政策目標（policy goals）：Howlett與Rayner（2017）認為，「目標」
與「工具」是眾多政策組合（policy mixes）要素中最為重要的兩個政策要素；前 者是指政府面對的政策問題本質或預設之政策目標（policy goals）；後者指涉政 府可用以解決或影響目標實現之資源與方法（policy means）。
（二）政策工具（policy instruments）：政策科學領域泰斗H. Lasswell曾提 出呼籲，政策工具的選擇和使用對於政策執行的結果具有關鍵的影響（Howlett, Mukherjee, & Woo, 2015）。依據Schneider與Ingram（1990, p. 527）的定義，政策 工具是政府用來達成政策目標或問題的技術。
（三）標的團體（target populations）：指涉政策方案欲改變的個體、團體 或組織，其行為及福祉會因政策方案的執行而受到影響。政府透過政策工具，將 能夠促使特定的標的團體做出政府預期或規劃的特定行為（Schneider & Ingram, 1990, 1997）。
（四）執行機構（implementation agents）：是指政府治理結構中負責政策 發展與執行的單位或組織，這些組織依據法規與制度賦予的權責，應用已經存在 的政策工具或創造新的政策工具。一個政策可能會涉及多個分處於相同或不同政 府部門（departments）、層級（levels）的政府機構（Schneider & Ingram, 1993, 1997）。
若以學校失敗為例，理解上述政策設計要素，可得知政府為達成有效解決學 校失敗的「政策目標」，會透過一些「政策工具」來改變學校機構的運作方式，
例如，透過懲罰或是強制實施標準化成就測驗，迫使學校改善經營方式；或是 透過提升教師薪資或提高教師任教資格，來改善教學品質。通常這些政府作為 是以各級學校機構為「標的團體」，並以中央教育部或地方教育局處為「執行機 構」。
三、政策設計之類型特性
研究者依據上述關鍵要素的性質差異，建構四種不同的政策設計模式，用以
進一步分析政府為促進大學生就業之政策設計特性（如圖1）。這四種類型各有 其適合發展的政策脈絡。例如，當執行機關對於政策目標設定與政策工具選擇 的主導程度高時，適合使用「調控型」和「強制型」政策設計模式；若脈絡呈現 的標的團體擁有較高度的自由裁量（discretion），得以在（較）高度的授權範圍 內，經其自身審慎評估後，依其自由意志採取行動，則此時較適合採取「調控 型」與「草根型」的政策設計模式。以下分別說明四種政策設計類型的特性：
執行機構的主導程度 標
的 團 體 的 自 主 程 度
調控型 草根型
強制型 支持型
圖1 政策設計的類型差異
（一）強制型
這類模式的立論假設是，執行機關透過科層結構或律法的強制性，對於標的 團體產生順從壓力。政府在其中扮演的角色類似Nakamura與Smallwood（1980）
所謂的古典技術官僚（classical technocrats）；亦即，政府機構透過科層指揮系 統（例如法定的權責與規則、機關間的從屬關係），授予下層機關運用技術權 威來實現政策目標。因此，政策目標通常要非常明確，政策執行方式與進度也 要相當具體。此外，Capano（2011）則針對高等教育治理，提出層級治理模式
（hierarchical mode），主張這類政府不僅主掌政策目標的設定，也擁有選擇政 策工具的主導權，無論在指揮與控制政策的制定與執行上，都扮演著至關重要的 角色。
就政策設計的規則而言，這類模式的特性展現出上對下的權威，當上位者或 權威者下達命令後，基層組織與政策標的團體都需服從，沒有自由裁量的空間。
再者，政府在確定政策目標與選擇政策工具上，無論個別差異，一視同仁，標 的團體只能被迫接受。因此，這類政策設計往往透過立法性規約和強而有力的 法規等權威途徑，達成特定的政策成效；這些即是Schneider與Ingram（1990）所 謂之權威型政策工具（authority tools），包括直接管制、考核成效、處罰違規、
禁止特定行為等做法。在政策執行過程中，著重政府的強制性控制（coercive controls），標的團體被要求依據法規設計（statutory design），忠實地遵守政 策，在政策決策過程擁有的程序自主和實質自主相當低（Schneider & Ingram, 1997）。
（二）調控型
調控型（steering mode）政策設計是基於經濟學的行為假設：人是自由（free will）與自利的（self interest），願意為自身利益採取行動，並且具有理性的 計算能力，在效用極大化的原則下，會選擇價值較高的選項。因此，在規劃政 策時，政府可運用誘因型工具（incentive tools），透過提供實質收益（tangible payoffs），改變標的對象的行動意願，積極地誘導標的對象從事政策目標所欲之 行為；或是透過負向收益（例如不給予額外收益和賦稅），或是採取「使負擔 成本」的手段，消極地減少政策目標所欲削弱之行為。政府也可以透過成本較 低的符號型工具（symbolic and hortatory tools），操弄象徵性符號（包括正向標 籤、負向標籤），透過勸說或激勵的手段，影響標的團體的認知（perceptions）
或態度，促使其順服政策規範，採取和政策目標一致的行為（policy-preferred activities）（Schneider & Ingram, 1988, 1990）。
這類政策設計模式類似Nakamura與Smallwood（1980）所謂指導授權
（instructed delegates），亦即，政府雖明確界定政策目標，但允許標的團體在一 定範圍內，依據其狀況和意願，選擇不同的手段來達成政策目標。當前流行的私 有化（privatized）教育改革常見這類設計，例如，若學校或教師能將學生能力提
升至政府設定的標準，即可獲得獎勵；或是政府透過簽約，委託私人或非營利機 構執行政策，或是政府提供任務所需資源，由私部門操作執行；又如，許多國家 政府設置特許學校（charter schools），提供中小學校使用教育券（vouchers）、
學費抵稅（tuition tax credits）（Hannaway & Woodroffe, 2003）；或是不少高等 教育系統近來熱衷使用的排名（league tables）（Salmi & Saroyan, 2007）；又或 是政府提高機構自主程度，允許大學依據個別情況提出校務發展計畫，政府再依 據機構需求給予額外的財政補助（Kogan, Bauer, Bleiklie, & Henkel, 2006）。
（三）支持型
這類政策設計的立論假設是：人決定採取行動的關鍵，取決於是否掌握足夠 的知識、技術、資源及機會；也就是，在條件許可的情況下，標的團體才會願意 採取行動。因此，政府設計政策時，需要建構一個能夠達成政策目標的環境。透 過提供必要的經費、設備、資訊、人力資源、教育訓練、技術等，協助標的團體 擁有足夠的知識與能力，支持其從事符合政策方案的特定行動。這類能力建立型 的工具（capacity-building tools），經常運用在教育和健康部門，透過大量公共 支出或是創造（就業）機會，為標的團體建構出一個能夠提升能力或解決問題的 情境（Schneider & Ingram, 1988, 1990）。
政府為了提供標的團體適當的支持，往往會給予執行機構或標的團體某種程 度的自由裁量空間，透過參與和討論的機會，共同決定政策執行的策略。因此，
可稱之為合意式（consensus-building）或支持建構式（support-building）的政 策設計模式（Schneider & Ingram, 1997）。此種模式類似Nakamura與Smallwood
（1980）所謂磋商型（bargainers）政策執行，即雖由政府機構負責釐定政策目 標，但有關政策工具或行政資源的使用，則允許標的團體與政府進行談判或協 商。Capano（2011）稱之為程序治理模式（procedural mode），指涉雖由政府機 關主導政策執行目標與程序，但允許標的團體在依循行政程序的前提下，擁有基 本的自主權。
（四）草根型
這類政策設計對於政策目標界定與工具的選擇，採取較為開放的態度，主張 政策的「模糊性」有其優點；若遇到特殊情況，太過具體與明確的政策目標與手 段往往窒礙難行。餘裕的法令空間能夠讓基層機關（street-level bureaucrats）依
據個別特殊情況或在地脈絡，彈性地調整政策執行的程序，例如，允許優先執行 其認為最關鍵的政策目標，或是使用其評估最有效率的策略。因此，這類政策設 計的邏輯非常類似Nakamura與Smallwood（1980）提到的裁量實驗（discretionary experiments），即政府機關給予標的團體尋求可行方案的必要時間與資源，或是 允許其以漸進方式修正政策執行的程序。
Schneider與Ingram（1997）指出，在第一線執行政策的基層機構最清楚處 理問題的最佳途徑，故應賦予其足夠的自由裁量權，使其能夠依據實際情況做 出最適當的決定。草根式（grassroots）的政策設計強調促進政策學習（policy learning），主張「給釣竿」（動手嘗試）比「給魚」（提供明確策略）重要。
因此，在政策執行時，應採取由下而上的（bottom-up）邏輯，給予執行機構 和標的團體高度的自由裁量空間，例如，只標示大的目標（例如保障學生學 習、減少輟學、促進性別教育等），或是不硬性規定行動策略，極少對於不遵 守者懲罰；Schneider與Ingram（1990）將這些策略歸屬於學習型工具（learning tools）。但也正因為這些措施的彈性，在政策執行時往往易讓人感到政策延遲、
目標錯置。另外，由於學習需要時間，政策成效無法立竿見影，往往需要充裕時 間才能發酵，故易讓人覺得執行機關過於怠惰、流於紙上作業或是官僚作風。若 採取這類政策設計，政府須謹記政策成功執行的關鍵在於方案能夠產生實質進 展，而非學習本身（Schneider & Ingram, 1988, 1990）。
參、研究方法
一、研究範圍
提升大學學生就業政策，在本研究中乃指涉政府為促進大學學生就業採取之 作為與不作為。故本研究關心的重點為：我國政府為達成上述目標而與高等教 育機構、企業雇主、學生等相關利害關係人進行之互動。在此範圍下，本研究以 中央政府的政策為核心，不探究非政府部門與相關政策行動者採取之行動與方案
（例如私立大學自行發展的方案或課程、企業與大學之間的私下協定）。另外，
本研究是以高等教育為重心，因此針對非大學階段學生或無業青年之就業服務或
政策方案，非本研究之範圍，例如行政院青年輔導委員會推出之「國中畢業未升 學未就業青少年職能培訓輔導計畫」，就不屬於本研究之政策分析範圍。
在時間範圍方面，本研究以2005∼2018年間我國政府為提升大學學生就業所 採取之政策解決途徑為標的。時間起始點的選擇，主要考量以下因素：（一）我 國《大學法》自1994年全文修正過後，直到2005年再度修正公布，不僅條文數從 32條增至42條，部分內容更進行大幅修改；該法條之公布不僅對於我國高等教育 發展具有指標性之意義，也對於高等教育政策實務具有重要的影響。（二）2008 年全球金融危機引起的經濟衰退，對國家各方面的發展造成影響，政府更加著力 於相關政策之規劃與執行。因此，本研究選擇以2005年作為調查起點，以求顧及 上述事件之可能影響。
二、資料蒐集與分析
為瞭解我國政府規劃與執行提升大學學生就業政策之過程（即廣義之政策 制定過程），並從中找到政府對此議題之政策設計特性，本研究針對符合前述 研究範圍之政策文本進行內容分析，透過系統化的定性與定量分析，呈現訊息 文本的規律性和特性，並透過客觀的資料統計結果，推論政策文件內容的意義
（Neuendorf, 2001）。有鑑於文本分析易有流於主觀之嫌，以下將詳細說明本研 究為提升信實度採取之措施。
（一）樣本來源與分析單位
本研究以「行政院公報資訊網」（https://gazette.nat.gov.tw/egFront/）為內容 分析的樣本來源，該網站匯集行政院及其所屬機關的政府公報，文件包含中央政 府就國內綜合行政、內政、財政經濟以及教育文化等事務相關之法規、行政命令 和公告，範圍擴及本研究關注議題之重要政策文本。其次，研究者以「大學」或
「大專」和「就業」為關鍵字，鎖定2005∼2018年間的政策文本進行篩選。研 究者針對篩選出來的樣本逐一閱讀後，留下涉及高等教育學生 大專生 大學生 等字眼的政策文本，共計61項（包含教育部制定的47項、文化部的三項、行政院 青年輔導委員會的三項、農業委員會的一項、勞動部的四項、經濟部的二項、經 濟部與科技部共同一項之相關計畫、要點、辦法等法規命令），作為本研究內容 分析的樣本。編碼員並以每一個法令規章為獨立的分析單位，分別給予一個代碼
（參見附錄一）。
（二）編碼系統與登錄程序
針對自「行政院公報資訊網」取得的61個分析單位，編碼員逐一閱讀以進行 政策內容分析，並依據編碼系統完成資料登錄。編碼系統的建置是以政策設計的 關鍵要素為本，設定六個分析類別，分別為條文名稱、實施年度、制定機關、標 的團體、政策目標、政策工具。前面四項的概念操作均非常明確，每個分析單位 都依據政策文本內容，具體登錄「條文名稱」、「實施年度」、「制定機關」、
「標的團體」。至於「政策目標」和「政策工具」，因概念抽象，需進一步界定 操作化的方式；表1分別說明這兩項分析類別的分析類目、分析次類目以及登錄 時分別給予之對應類別代碼。
表1 過錄類別
分析類別 分析類目（過錄碼） 分析次類目（過錄碼）
政策目標
增加學生就業能力（1） 培養特定專業人才（1A）；建立學生職涯觀念
（1B）；強化學生實作能力（1C）；培養學生 創業能力（1D）
增加學生就業機會（2） 改善學界資源整合（2A）；增進產界學界合作
（2B）
政策工具
權威型（A） 考 核 成 效 （A1）；評量審查（A2）；訪視
（A3）；禁止（A4）；要求（A5）
誘因型（B） 補貼獎助（B1）；競爭型撥款（B2）；績效獎
勵（B3）
能力建立型（C） 提供教育訓練與設備（C1）；設置平台（C2）
符號型（D） 政令文宣（D1）；資訊宣傳（D2）
學習型（E） 開放資訊（E1）；成果發表（E2）；專責機構
推動（E3）；策略聯盟（E4）
以「教育部補助技專校院建立特色典範計畫要點」為例，該分析單位之 法條編號為E02，編碼者依據教育部令中華民國98年8月6日台技（一）字第 0980128234C號文進行分析，文本表示：
……結合學校及產學能量，推動校際與產業整合現有教學、研究與其他 相關資源，以達共享及充分運用教學資源之目的。
就政策目標而言，反映「增進產界學業合作」的意涵，給予代碼2B。其次，就 政策工具而言，依據E02內容要點第八（經費補助與運用方式）和要點第十一
（補助成效考核之辦法），故分別給予政策工具編碼A1（考核成效）和B1（補 貼獎勵）。
為周延含括每個政策內容代表的意義，並不限定一個分析類別只能有一個登 錄代碼；每個分析單位在「政策目標」和「政策工具」這兩個分析類別下，可能 會有兩個以上的類目代碼，在分析時，每個代碼都會予以計次。完成編碼與登錄 後，研究者分別針對每項分析類別和分析類目的出現次數進行計量，並依據政策 設計的理論架構，推論研究結果並且用其解釋相關概念之關係。
三、研究信實度的確認
內容分析的客觀性取決於明確的交代分析過程（游美惠，2000）。以下具體 說明本研究為確保信度與效度採取之步驟。
（一）建立編碼規則
為增加編碼登錄的信度，研究者將相關規則書面化，製作成「編碼系統與登 錄規則」，以確保不同編碼員在進行編碼時的一致性。在「編碼系統與登錄規 則」裡，包含兩部分：1. 操作型定義：依據文獻分析結果，對於前述六項分析類 別，說明各概念的操作化方式；2. 過錄類別（如表1）：此為測量的編碼架構，
為進行內容分析與登錄之依據。
（二）非顯性編碼
考量政策多層次性質（multi-level）（Howlett, 2009, 2011），若僅依據條文 的外顯內容（manifest content），恐難以確認分析類別與分析類目的屬性。為 確保研究效度，本研究在處理具體內容訊息時，以政策文本的潛在內容（latent content）作為過錄依據，關注政策條文的語句結構；對於文本的意義進行理解與 詮釋後，再決定各類別之類目編碼。因此，編碼員並非依賴文本的特定字眼，而 是需前後閱讀條文後，依據「編碼系統與登錄規則」進行歸類與過錄。
（三）編碼員之訓練
參與本研究編碼與登錄的編碼員共計四名（包含研究者與三名研究助理）。
在進行正式過錄前，研究助理需參與研究者規劃的訓練課程，包括內容分析研究 法基本概念、內容分析實務練習、政策設計基本理論與概念（包含政策目標與政 策工具的操作型定義理解）、過錄操作實務（過錄類別表之分類與特性、登錄系 統使用與記錄方法）。透過共計12小時的職前培訓，以確保研究助理具備進行編 碼與登錄的基本知能。
（四）樣本測試
在實際進行編碼之前，研究助理需分別完成「教育部補助大學校院藝術與設 計系所人才培育計畫要點」和勞動部「結合大專校院辦理就業服務補助計畫」這 兩份樣本之編碼與登錄。透過這個程序，以確認研究助理正確瞭解「編碼系統與 登錄規則」，並對過錄類別表、各類目之操作定義、編碼原則與分析程序，有清 楚認識。
（五）再測信度
為確認不同編碼者的判斷標準與歸類結果具有一定程度的一致性，研究助理 在完成基本訓練和樣本測試後，分別進行第一次編碼與登錄。1個月後，個別再 進行第二次編碼。對於第一次與第二次編碼結果不一致的部分將註記。針對每位 編碼員前後不一致的註記，以及編碼員之間不一致的登錄情況，在研究團隊會議 進行討論，並以共同決議作為最後結果。透過這些步驟，以為編碼者一同進行相 互同意度之檢定。
肆、我國提升大學學生就業政策之發展
針對2005∼2018年間符合篩選條件的61項分析單位進行統計，依據結果可 將這段期間進一步區分成三個階段。首先，針對「實施年度」的統計結果（如 圖2），2011年為政策制定數量的最低點，政府在此之前產出的相關法規數量較 多，顯示政府在這期間較為積極推動大學學生就業政策，故定義2005∼2010年間 為「發展期」。2011年之後的數年，政策產出數量不高，直到2014年後才再度有 明顯增加，故將2011∼2013年間界定為「沉澱期」。依據「政策目標」的內容分
析結果，顯示政策發展歷經沉澱後，政府偏好的政策目標出現轉向，不再如發 展期般特別強調「培養特定專業人才」，而是更為關注「強化學生實作能力」與
「加強產界學界合作」，故將2014∼2018年定義為「重構期」。以下分別說明不 同階段的發展情況。
5 8
6 4
9
3
0 4
2 3
7
2 6
2 0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
教育部 非教育部 總和
政策數目
20 05
2006 2007
2008 2009
2010 2011
2012 2013
2014 2015
20 16
20 17
20 18
圖2 我國政府為提升大學學生就業擬定之政策法規數目變化
一、發展期（2005～2011年）
1990年代，我國高等教育快速擴張，在千禧年後，直接面對高等教育與勞動 市場間供需失衡的情況。大學畢業生人數超過產業人力「數量」的需求，再加上 所學難以銜接產業轉型後產生的人力「素質」缺口，進而衍生出失業率增加、薪 資偏低等政策問題。2008年，全球金融海嘯強襲，既有的困境更是雪上加霜，經 濟與社會同步受到嚴重波及，許多年輕人因而失去工作或無法順利就業。為了處 理人才培育、運用及延攬的斷層，政府開始大量推出相關措施以為因應。
政府在這段期間針對大學生就業問題共推出35項政策，例如，行政院通過
《振興經濟擴大公共建設特別條例》，責成中央教育主管機關，為「因應失業，
杜絕失學潮」（第5條）、「提升學術研究水準、培育及延攬優異人才」（第10 條），應擬定相關專案計畫以為因應。據此，教育部於2009年提報「培育優質人
力促進就業計畫」，結合六部會及多個單位共同推動16項方案，以舒緩當時的失 業情勢。在行政院的主導下，其他部會也相繼推出協助就業計畫，例如經濟部
（法編號N05）、勞工委員會（法編號N03、N06）、青年輔導委員會（法編號 N04）。
內容分析結果顯示，這段期間政府聚焦的首要政策目標為「培養特定專業人 才」（如表2），這段期間有30%的分析單位顯示這項目標特徵。若進一步分析 這些政策，可以發現這些政策的立論基礎是以國家整體發展需要為前提，選定特 定領域，重點培育專業人才。政府鎖定的專業領域，包括文化創意產業（法編號 E01）、網路通訊（法編號E05、E06）、生物及醫學科技（法編號E09、E10）、
基礎科學（法編號E11）、影像顯示技術（法編號E13）、產業設備系統設計
（法編號E14）、跨領域（法編號E17）等。例如，生醫科技即是教育部配合行 政院「挑戰2008—國家重點發展計畫」與「兩兆雙星」產業發展計畫需要，將培 育生物技術人才納入政策執行重點。
表2
我國提升大學畢業生就業相關政策之目標與工具比例（發展期）
權威型 誘因型 學習型 能力
建立型 符號型
培養特定專業人才 12 11 6 3 1 30%（33）
建立學生職涯觀念 6 7 1 1 1 15%（16）
強化學生實作能力 8 7 4 2 1 20%（22）
培養學生創業能力 1 1 0 0 0 2%（2）
改善學界資源整合 2 3 1 1 0 6%（7）
加強產界學界合作 10 11 4 3 2 27%（30）
35%（39） 36%（40） 15%（16） 9%（10） 5%（5）
由 表2可見「加強產界學界合作」是這個時期占比第二高的政策目標
（27%），相關政策的立論基礎多針對「畢業即失業」的問題。以教育部《大專 畢業生至企業職場實習方案實施要點》（法編號E26）為例，其內容以大專校院
「掌握畢業生就業情形」及「強化學校產學合作關係」為主軸，且為有效協助 初出校門的大專畢業生及早進入職場，大專院校得舉薦大專畢業生到職場實習1
年，政府提供每月2萬2千元與勞、健保及勞退金作為補助（行政院，2009）。
除了教育部，行政院其他部會也有擬定相關的政策，例如，勞工委員會引進德 國雙軌制（Dual System）職業訓練模式，企圖透過教育體系和勞動市場之間 的提早銜接，促使畢業後的青少年能順利就業（法編號N06）。這類政策著重 在改善大專生畢業後至進入勞動市場之間的銜接，亦即聚焦於高等教育結果面
（outcome），著手解決這個問題。
為達成提升大學畢業生就業之目的，政府採取多種且不同類型的政策工具，
並以誘因型工具最多（占比36%）。例如，政府偏好利用補貼，誘使標的團體從 事政府期待的行為（此類工具依據表1，在附錄一標示為B1；例如法編號E13、
17）。使用率占比第二高的是權威型（35%），政府在使用這類工具時，多是透 過制定法規，明訂成效考核程序（A1；例如法編號E05、E08）；或是明文要求 學校必須自訂考核辦法或建立管考機制（A5；例如法編號E20、E21）、進行評 量（A2；例如法編號N05、N06）；或是成立審查小組進行訪視（A3；例如法編 號E23、E29）等做法。政策另有採用學習型政策工具，像是辦理成果發表會或 研習（E2；例如法編號E18、E40），讓參與學校能夠彼此分享經驗與交流。但 由表2可看出，政府明顯偏好使用誘因型和權威型，使用率排名第三的學習型工 具僅占15%。
二、沉澱期（2011～2013年）
在日益激烈的全球競爭壓力影響下，教育部在2011年推出邁向頂尖大學計 畫，規劃透過產學合作，培育頂尖人才，提升國家整體競爭力。在這樣的政策脈 絡下，政府對於「產學合作」有了與前一階段相當不同的政策立論基礎。依據政 策文本分析的結果發現，在發展期占比最高的政策目標「培養特定專業人才」
（30%），在沉澱期卻退居第四順位，僅占這時期全部政策目標計次的9%。至 於另一個政策目標「加強產界學界合作」，卻躍升成為這段期間最重要的政策目 標，占比45%（如表2、表3）。
若比較這兩個時期的政策目標，可發現沉澱期的政府傾向關注高等教育過 程面（process），轉向認為其和學校課程未能契合產業需求有關，並開始著眼 於學生畢業前的課程與教學，特別著重產學合作的必要性。政府針對課程與教
表3
我國提升大學畢業生就業相關政策之目標與工具比例（沉澱期）
權威型 誘因型 學習型 能力
建立型 符號型
培養特定專業人才 1 1 0 0 0 9%（2）
建立學生職涯觀念 1 1 0 0 0 9%（2）
強化學生實作能力 2 2 1 0 0 23%（5）
培養學生創業能力 1 1 1 0 0 14%（3）
改善學界資源整合 0 0 0 0 0 0%（0）
加強產界學界合作 4 4 2 0 0 45%（10）
41%（9） 41%（9） 18%（4） 0%（0） 0%（0）
學規劃的措施，就課程方面，為強化產業實務與應用課程的深度與廣度，教育部 鼓勵各大學校院透過課程分流，以改變課程與教學過於偏重學術理論的現象（法 編號E33）。就教學方面，教育部鼓勵大學設立創新創業中心，引進業師輔導制 度，建構「大學校院創業實戰模擬學習平台」，讓學生透過平台體驗並學習創 業實作過程（法編號E31）。教育部亦試圖透過辦理產學專班與學程，提供有助 於就業的實務訓練（法編號E32）；或是引導學校深耕專業技術人才培育和創新 研發的環境，以期與產業緊密結合，成為具備不同實務特色之科技大學（法編號 E30）。
整體而言，政府在這個階段偏好使用的政策工具類別和發展期類似，誘因型 和權威型工具的占比最高（均為41%），遠遠超過第三順位的學習型工具的比例
（18%）（如表3）。此外，政府在此時期選擇使用的政策工具和第一階段也非 常相似，例如，展現權威型特性的學校配合訪視考評（A3；法編號E31），或是 反應誘因型工具性質採取「競爭性撥款」（B2；法編號E30），都是這個階段使 用比例相當高的政策工具。
三、重構期（2014～2018年）
2013年，鴻海科技集團創辦人郭台銘指出「博士生賣雞排」的現象（洪彩 綸，2013），企業大老批評擁有博士學歷卻返鄉賣雞排的言論，激起社會大眾
對於高等教育資源浪費和學用落差的重視。隨後，政府為反映社會對於大學畢 業生就業議題的關心，開始擬定相關政策，政策產出數目明顯增加。政府在歷 經沉澱期的重新定位，進入至重構期後，更加關注「強化學生實作能力」的重 要性。事實上，政府對於這項政策目標的關注程度，從發展期（20%）、沉澱期
（23%），乃至於重構期（31%），明顯逐漸增加（如表2、表3和表4）。這類 政策的立論基礎著重在「學以致用」，而政府經常用以達成「強化學生實作能 力」的政策途徑，包括透過辦理觀摩會（歸屬於學習型政策工具E2，如法標號 E39）；或是透過補貼以鼓勵學校辦理教師實務研習，強化其實務經驗與教學能 力，並促進學校與業界的協同教學，以增加學生實務經驗，培養學生與產業接軌 所需的技術能力（屬誘因型政策工具B1，如法編號E34）。
表4
我國提升大學畢業生就業相關政策之目標與工具比例（重構期）
權威型 誘因型 學習型 能力
建立型 符號型
培養特定專業人才 7 8 0 0 0 19%（15）
建立學生職涯觀念 2 2 0 0 0 5%（4）
強化學生實作能力 10 11 3 0 0 31%（24）
培養學生創業能力 2 2 2 0 0 8%（6）
改善學界資源整合 2 2 1 0 0 6%（5）
加強產界學界合作 9 9 5 0 1 31%（24）
41%（32） 44%（34） 14%（11） 0%（0） 1%（1）
針對另一項政策目標「加強產界學界合作」，雖然在調查初期就獲得政府的 關注，但政府在這三個時期著重之處不太相同。發展期的政策立論基礎擺在教育 結果與勞動市場的關聯，因此政策措施著重在大學畢業後與產業的連結。但自沉 澱期後，政府轉而強調從教育過程（亦即是課程與教學）著手提升大學就業力；
重構期則延續此一立論假設，只不過更加強調師資的重要性，例如，鼓勵辦理 教師實務研習，以增進教師的實務經驗，強化教學能力（法編號E34）。教育部 為加強教師實務教學能力，規定將考核專科教師在任教每滿6年應至產業研習或
研究至少半年以上，以增進教師實務經驗，使其教學內容能更貼近產業實際現 況（法編號E41）。就政策工具方面，教育部為擴展博士生畢業後的出路至產業 界，同時採用競爭性撥款（屬誘因型政策工具B2）和實地訪視（屬於權威型政 策工具A3）等多種策略，積極推動學校和產業建立共同指導博士生模式，企圖 透過師資改變，增進博士生解決產業或實務問題的能力（法編號E35）。
相較於前面兩種政策目標，政府對於「培養特定專業人才」的關注，則有明 顯減少或轉向的情況。政府在發展期對於該項目標的重視程度最高（如表2），
且特別著重在文化創意和新興科技等新興領域的發展。但在重構期，這項政策目 標受到關注的程度不僅下降至第三位（如表4），對於領域的需求也有所不同。
教育部在重構期為因應國內食品安全問題層出不窮，特別強化食品科學和安全的 相關人才培育（法編號E42）；亦有配合國家新南向政策，鼓勵培養大學生東南 亞語言能力（法編號E45）。除教育部之外，其他政府部門涉入這個政策目標的 情況也相當明顯。例如，農業委員會為加速新生代的農業人才培育，透過公費與 獎助金的方式，全方位培育優質的農業人力（法編號N12）；文化部為培育流行 音樂人才、提升電影人才素質及技術水準，鼓勵大專校院、產業界與民間團體等 組織，辦理藝術人才培訓活動或相關專業學程，以將相關知識納入大學校院常規 教育（法編號N09、N14和N11）。
伍、我國提升大學學生就業政策設計之特性分析
依據本研究之教育政策設計分析架構，以下就我國政府為提升大學畢業生就 業相關政策之設計特性，進行理論導向的審視。
一、就政策目標之間的相容性而言
依據政策設計的規準，好的政策設計意味著政策目的（goals）或目標
（objectives）間之邏輯相容性（coherence），不會彼此相互矛盾（Howlett, 2018;
Howlett & Rayner, 2017）。回顧我國就大學畢業生就業議題設定之政策目標，依 據本研究針對61項政策文本的內容分析結果顯示，政府於調查期間施力明顯的前 三項政策目標分別為「加強產界學界合作」（累計出現64次）、「培養特定專業
人才」（53次）、「強化學生實作能力」（51次）。綜觀這段時期的變化，發展 期（2005∼2011年）設定的政策目標著重於特定專業人才的培養，政府配合國家 發展所需，選定網路通訊、生物醫學、文化創意、系統設備等特殊領域，進行重 點式專業人才培育。沉澱期（2011∼2013年）的政策重心轉向產學合作，企圖透 過課程與教學規劃的調整，解決高等教育偏重學術理論、缺乏實務訓練之問題。
政策的重構期（2014∼2018年），政府更加強調學生實作能力培養，政策文本分 析明顯可見「學以致用」的重要性。
就個人層面，我國著重「強化學生實作能力」，如同技職教育見長的德國，
政府同樣強調學生技術實作能力的培養，高等教育特別關注大學學生關鍵社會 能力的培育。就機構層面，臺灣強調「加強產界學界合作」，重視大學與企業機 構之間的整合，這點與歐美類似，例如，英國在處理這類議題時，著重強化高 等教育和勞動市場的連結，美國亦致力於改善高等教育機構和勞動市場企業雇 主的互動關係。就系統層面而言，我國政府關注「培養特定專業人才」，培育 特定領域人才，以比利時和丹麥為例，兩國政府亦都特別著重處理理工科系與 自然科學領域的畢業人數短缺問題（Kottmann & de Weert, 2013）。綜合而論，
臺灣政府雖然在不同時期著重的政策目標有所不同，但這些目標內涵與國際其他 先進國家的發展類似，均圍繞著de Weert（2011）所謂配合現代知識密集型社會
（knowledge-intensive societies）所需培育高等教育人才。
二、就政策工具使用的一致性而言
政策設計有所謂互補效應最大化原則（maximizing complementary effects），
意指政府為達成政策目標，經常多管齊下，同時使用多項政策工具；好的政策 設計，需確保政策工具組合（instrument mixes）的一致性（consistency），不 同政策工具之間能夠發揮彼此加乘的效果，共同為實現預期政策目標而運作
（Howlett, 2018; Howlett & Rayner, 2017）。本研究調查顯示，我國為處理大學畢 業生就業議題，最常使用的三種政策工具分別為誘因型、權威型及學習型（如表 2、表3、表4），這三類政策工具各有其特性。
首先，誘因型政策工具是近年各國高等教育改革常見的一種政策設計元素，
例如，挪威政府依據高等教育機構畢業生人數來分配高等教育經費，瑞典採取
類似策略，以大學的招生與畢業情況來決定機構取得政府經費的多寡（Kogan et al., 2006）。通常，使用這類政策工具允許較高的彈性，給予標的團體相當的自 主權。以統籌補助款（block grant）為例，高等教育機構可以自主決定經費的使 用與配置；又如，政府採取更具經濟效益、市場機制的競標做法，透過補助計畫 審核或簽約後撥款等方式，由標的團體自由競逐政府招標的教學和研究計畫。
相較之下，權威型政策工具給予標的團體的彈性空間則相當有限，在使用權威 型工具時，執行機關會透過法規清楚交代政策目標與執行策略，對於標的團體 的要求或規範非常明確（specific）與一致（Schneider & Ingram, 1990）。由於權 威型政策工具的使用多從執行機關的角度出發，因而容易忽視標的團體之間的 差異（Schneider & Ingram, 1997）。綜合而論，同時使用誘因型和權威型工具的 政策設計，一方面透過擬定法規，禁止標的團體採取特定行動，另一方面透過 補助，鼓勵標的團體從事特定行動。雖然兩者之間不必然相互衝突，然若從經 濟角度斟酌，同時使用「棒子」與「蘿蔔」，並不符合政策工具選擇的簡約性
（parsimony）原則，因為使用的政策工具愈多，行政成本就愈高。
再者，若要能成功地使用誘因型工具，前提在於政策設計者須能正確地預設 標的團體的利益；若執行機關提供的正向收益對於標的團體不具誘因，即使提供 獎勵，標的團體也未必願意從事政府預期的特定行為。因此，Schneider與Ingram
（1988）表示，使用誘因型工具如同一場政治遊戲，政策設計者透過操弄正向 或負向實質性收益，促使標的團體從事特定的行為；如果標的團體對於自身利 益的定義和政策設計者的預設不一致，政策設計就會出現問題。誘因型工具的這 點特性與權威型相似；由於權威型政策工具造成的影響多屬立即性，因此當政策 執行遇到困難，政策設計者將難以即時修改政策或選擇其他策略，通常只能被迫 加加碼作為因應，或是給予重懲罰，或是更加嚴格的規範（Schneider & Ingram, 1988）。有鑑於此，政府在使用誘因型政策工具時，必須盡可能地考慮周詳，才 能成功誘使標的團體出現預期的行為或反應；使用權威型政策工具，也必須謹慎 規劃，否則實施後的任何修改都將容易引起標的團體的反彈。
如上所述，政府在使用誘因型與權威型工具時，須具有一定程度的主導性。
這點特性和學習型政策工具或能力建立型工具的使用有很大的不同。選擇學習型 政策工具的政府，必須對於政策制定與執行的程序採取較為開放與彈性的態度。
當政府對於政策議題缺乏足夠認識，或是政策目標、可選擇方案不明確、甚至政 策工具效果不清楚時，學習型政策工具的使用可提供標的團體足夠的空間，允許 其經由嘗試與經驗累積，逐漸找到解決問題或達成政策目標的最適策略，適合用 來應付不確定的政策情境（Schneider & Ingram, 1988, 1990）。然而，這項特性 似乎與使用誘因型、權威型工具時，要求執行機關主導政策制定的特性有明顯差 異。再者，Rowan與Miskel（1999）指出，無論政府使用規範、監督、獎勵等策 略，都容易造成鼓勵教育機構順服制度的後果。此外，在高度技術不確定的制度 環境下，使用政府主導的政策工具，往往會出現消耗執行成本仍無法取得預期成 效的問題。換句話說，政府若使用權威型與誘因型政策工具，可能會產生有礙於 學習型政策工具所需之開放與彈性，使得政策工具之間存在著明顯的衝突。若將 學習型政策工具混合誘因型、權威型一起使用，恐將削弱預期之政策效果。
三、就政策設計要素彼此的配合性而言
不同政策設計要素之間的切合度（goodness of fit），是影響政策設計良窳的 關鍵（Howlett, 2018; Howlett & Rayner, 2017）。舉例而言，若政府目標是希望促 使標的團體自願行動，但選擇政策工具時，卻採取制定法規的強制性做法，則可 預期上述政策目標與工具之間將有明顯的衝突（Schneider & Ingram, 1988）。故 政策設計的配合性（congruency），意味著不同政策設計要素之間相互支持或不 相衝突的情況。
本研究結果顯示，我國政府在處理學用落差政策議題時，偏好使用誘因型政 策工具（如表2、表3、表4顯示這類工具的使用率分別為36%、41%、44%，三個 時期的使用情況都相當高），政策設計的立論規則主要是基於個人追逐私利的 天性，藉由實質性正向收益的提供，透過誘因型政策工具，激發個人採取政策預 期的作為，整體而言，展現出調控型政策設計的特性。在此同時，研究結果也顯 示，政府在這三個時期對於權威型政策工具之使用也相當頻繁（如表2、表3、表 4，使用率分別為35%、41%、41%），政策設計的立論假設著眼於法的強制性，
在一視同仁的前提下，對於標的團體造成順服的壓力。若以圖1的政策設計類型 而論，我國針對大學畢業生就業問題的政策設計類型，同時呈現出調控型和強制 型兩種特性。這兩種政策設計的共同特性在於，執行機關的主導性相較其他類型
明顯；然若混合使用兩種模式，則難免因兩者政策設計要素的性質差異，恐出現 以下疑慮：
首先，就政策目標和政策工具的配合性而言，研究發現我國政府在處理這項 議題時，不同發展階段關注的面向不盡相同。以「強化學生實作能力」為例，在 政策發展初期，政府的解決措施聚焦在高等教育的結果面，著重在大學學生畢業 後進入勞動市場的銜接。進入沉澱期之後，政策設計不再侷限「畢業即失業」的 問題，轉而著眼高等教育過程面，規劃的政策措施偏向課程設計、教學方式、師 資培育等；不僅「學以致用」成為政策設計的主要立論基礎，也更加強調實務教 學的重要。研究亦發現，政府並沒有因為政策目標轉向而使用不同類型的政策工 具；事實上，政府在不同政策發展階段，都偏好使用誘因型和權威型政策工具，
顯示我國就政策目標和政策工具的配合性仍有待改進。
其次，就標的團體與政策工具的配合性而言，Schneider與Ingram（1993）認 為，政策設計必須考慮標的團體性質。提升大學畢業生就業政策之標的團體，
多為高等教育機構及其成員，依據Schneider與Ingram的界定，歸屬於社會優勢標 的團體（advantaged target group），社會地位與評價高，其利益和社會公共利益 一致。因此，社會對於政府給予這些團體較多利益或協助，大多不會反對，甚至 視為理所當然；再者，這類標的團體通常擁有的政治權力和影響力也較高。有鑑 於此，針對高等教育機構為標的團體的政策，適合採取具鼓勵性或低強制性的政 策工具，例如補貼、提供資訊或教育訓練等；並且避免或減少使用權威型政策工 具。回顧我國的做法，政府從一開始就大量使用權威型工具，有違標的團體與政 策工具的配合性。此外，學者（Howlett, 2018; Howlett & Rayner, 2017）表示，自 由民主制度下的政府應該限制自身作為，盡可能在政策設計時使用低強制性或是 自我規約（self-regulation）的政策工具；或可採取循序漸進原則，從強制性較弱 的禁令開始使用。最後，若仍必須選擇這種政策工具，政策設計者必須體認這類 工具的剛性特質，在一開始規劃政策時，就必須考慮周延，否則一旦開始執行，
往往是「刀劍出鞘」後的「覆水難收」，後續的修改恐將有礙政策有效執行與標 的團體的順服。
