第五章 台灣省參議會在行政區劃政策之功能評析
台灣省參議會是戰後初期台灣省級最高民意機關，其組成份子是以間接選舉 的方式，由各縣市參議員選舉產生，代表人民行使的職權。依本文第二章之探討，
省參議會有提案、議決、審查、聽取報告、詢問、接受人民請願及其他法律賦予
之權。雖其僅是省政府參議機關之性質，職權也受到諸多限制，但台灣省參議會
不僅善用有限的職權，並能掌握議會政治折衝協調之特性，其議事運作已具備現
代民主議會的雛型。
第一節 台灣省參議會在行政區劃之政治參與角色
台灣省參議會成立之時，「省」的地位是屬於國家的行政組織，而非地方自 治團體，所以「省」沒有地方自治團體所應具備的意思機關（即議事機關），即 使當時有所謂臨時省參議會或省參議會的組織，然從其職權加以分析，僅係屬於 諮詢性質的省政府參議機關，而非省之意思機關（即議事機關） 。
壹、協助政府決策
戰後初期， 「省」仍未實行自治，何以有省參議會等類似議事機關的組織，
這是鑑於民主政治的潮流所趨，且一省的事務非常繁雜，單由省政府決策而兼執 行，不能獲致施政效果，故應有一個足以反映或表達大眾意思的機關，以資集思 廣益，促進省政的興革。在中國大陸，所有歷來諮詢性質的省政參議機關的組織，
其性質雖與正式的議事機關有別，然也有反映民意，促進省政興革的效用，可算 略具正式議事機關的雛形，為正式議事機關設立前的過渡組織。
除上述法理分析之外，衡諸戰後初期台灣的統治權力，1945 年來台接收的行 政長官陳儀，在中國訓政體制之下，承中央之命總攬台灣的行政權，且因兼任台 灣省警備總司令而擁有軍事權。1947 年 5 月間繼任的魏道明，雖脫離行政長官公 署特殊化的統治就任台灣省主席，但仍是訓政體制。1949 年 1 月間就任省主席的 陳誠，既兼警備總司令，又任國民黨台灣省黨部主委，可說是集黨、政、軍權於 一身。戰後初期的台灣，在政府以行政權為中心集權統治之下，台灣省參議會是 一個具備民意基礎，屬於諮詢性質的省政府參議機關。
貳、行政區劃政策決定及諮詢體系
國民政府來台後，積極準備推行地方自治，在台灣省政府三十八（1949）年
度施政計劃綱要列有「調整行政區域」一項，並根據此項規定，省政府民政廳於
是採擇各方意見，並參酌地方實情，擬具「台灣省各縣市行政區域調整方案」草
案
72，將全省行政區域劃分為十六縣五省轄市（民政廳所擬草案可參閱附錄一），
此案一經公開，各方迴響甚大，社會人士對本省縣市行政區域調整一案，頗為重 視，學者專家紛紛著文立論（王世慶，1991：374） 。此草案並由省政府交台灣省 地方自治研究會研討
73。後該會將研討結果報省府審查，省府審查結果： 「以目前 為戡亂時期，應安定地方集中力量，消滅共匪，而調整縣市行政區域牽動甚大，
如爭取設縣治及劃分縣市財產等等，均極易引起地方糾紛」等語，仍未作最後決 定。後再經省府委員會議決：「提交行政會議討論」 ，復經民國 38 年（1949 年）
12 月 1 日舉行的行政會議的決議： 「由省政府與省參議會共同商定」。及於同年 12 月 23 日再提省府一百二十九次委員會議決議交付審查後，送請省參議會審議。
全省行政會議作成行政區域調整案交付省參議會審議的決議，此時具備民意基礎 的台灣省參議會發揮協助政府決策的功能。省參議會召開臨時會議，專案審議「台 灣省各縣市實施地方自治綱要草案」以及「台灣省行政區域調整方案」。審議結 果以調整行政區域應與地方自治同時實施，復請台灣省政府照辦，經省府呈行政 院核示。惟中央與本省當局均認為調整行政區域已無顧慮，故由省政府與省參議 會合組各縣市地方自治實施督導委員會，以籌劃地方自治及行政區域調整事宜。
後經省政府民政廳根據以前各項調整方案，擬定台灣省各縣市行政區域調整方 案，報經省政府轉送台灣省地方自治研究委員會研討修正後，復交由省政府委員 會審查，再送省參議會審議。省參議會審議後，省政府將全案呈送中央核定。內 政部以台灣省參議會的修正案，係根據台灣省政府民政廳草案及台灣省地方自治 研究委員會修正案審議修正而成，實為集台灣省政府實際行政經驗及多數學者專 家意見與台灣省最高民意之結晶，較為合理可行，除關於台北、台中、高雄三縣 縣治設於台北市、台中市、高雄市一節，應仍照台灣省政府民政廳意見改設於各 該縣轄區內（台北縣設於板橋，台中縣設於豐原，高雄縣設於鳳山）外，擬請遵
72 民政廳依據本省各地人口、面積、經濟狀況、教育情形等並參考各方的意見，擬定調整方案。在草案 擬定之前，並派人員分赴各地作實地調查（楊肇嘉，2004：383）。
73 1948 年 12 月，省參議會第六次大會劉闊才參議員提議：「省參議會與民政廳共同組織委員會，編製鄉 鎮自治暫行辦法條章」（台灣省參議會祕書處，1948b：155）。在陳誠入主台灣省政府，高舉「人民至 上」的施政原則下，民政廳遂草擬「台灣省地方自治研究會組織規程草案」，1949 年 8 月 15 日，台灣 省地方自治研究會成立，負責研擬地方自治相關施行方案，8 月 24 日，該會舉行的第二次會議主要議 題即是「調整本省行政區域案」，即依據省政府民政廳的草案加以研討規劃（薛月順，2005：70）。
照省參議會修正案實施，藉以尊重民意，而免再生糾紛（何鳳嬌，2001：382）。
1950 年 8 月 16 日，行政院會議第一四五次會議決議，核定全省劃分為十六縣五 省轄市
74，並令台灣省政府於同年 9 月 8 日將台灣省各縣市行政區域調整方案公 布實行。整理行政區劃政策制定過程中，決策單位與各相關機關團體互動體系，
以圖 5-1 表示行政區劃政策決定及諮詢體系。
74 行政院第一四五次會議通過的台灣省各縣市行政區域調整方案，詳請參閱附錄十。
圖 5-1 戰後初期行政區劃政策決策及諮詢體系
說明： 體制內關係； 體制外關係 有箭頭為動態關係；無箭頭為隸屬關係
資料來源：本研究。
總 統
行 政 院
台灣省參議會 台灣省政府
人 民 團 體
人 民
各 縣 市 參 議 會
各 縣 市 政 府
地 方自 治實 施督 導委 員會
地 方 自 治 研 究 會 立法委員
防衛司令部
第二節 台灣省參議會在行政區劃之民意表達功能
壹、受理人民建議與請願案
戰後初期各地民眾殷切期盼地方自治的實施與行政區域的調整。省參議員來 自民間，瞭解民意所在，他們利用省參議會大會的召開，在省府官員施政報告後 提出詢問事項，以反應民意。更透過建議權的行使，提案建請政府儘速實施地方 自治與行政區劃。最能表達民眾意見者，當屬人民請願案。
台灣省參議會作為戰後台灣省民與政府溝通意見之橋樑，省民對政府有所陳 情或是建議，可透過省參議會之管道，讓執政當局了解民眾之心聲。在行政區劃 政策形成的過程中，各地民眾或鄉鎮級地方機關、民意代表紛紛以陳情、請願的 方式，向省府或省參議會表達意見，省參議會受理人民請願案，經省參議會審查，
或保留，或議決通過、簽註意見送請政府參照辦理，省參議會善盡其轉達與催促 辦理之責。
人民請願案有時亦成為省參議員提案的基礎，省參議員的主動提議案件，此
類案件最為繁多，亦是參議會議決權行使之主體，任何一位參議員不論是要表達
普遍深入的民意，還是即時有效地監督政府，以及強烈催促省政之應興應革，皆
由此主要管道，個別提案、集體合議，再送請省府研究、調查、參考或辦理；這
類省參議員主動提議案件，按其提出之方式又可分為兩種，第一種是採提案人連
署方式的書面提案，另一種則是採臨時動議方式的口頭提案，無論書面提案或是
口頭動議，一經大會審查，即一體納入省參議會的決議範圍。關於台灣省參議會
在此一行政區域劃分中，發揮民意表達之功能，可從人民請願案的受理情形來觀
察。行政長官公署治台之初的行政區域，為了接收與統治之方便，沿襲日治時期
的區劃，只是將組織名稱予以更易而已，實際上並未作縣市轄境的改制。如此對
於期盼能實施完全地方自治的台灣省民而言，對於中央未能依憲法之規定，即時
通過省縣自治通則，所以只能先就縣市地方自治進行積極準備工作，而行政區域
的調整，更關係地方發展甚鉅，更是地方自治能否健全之基礎，所以戰後各地陸
續出現行政區域調整的聲音。
台灣省參議會是省級最高民意機關，省參議會作為戰後省民與政府溝通意見 之橋樑，省民對政府有所陳情或是建議，都可透過省參議會之管道，讓執政當局 了解民眾之心聲。在行政區劃政策形成的過程中，各地民眾或鄉鎮級地方機關、
民意代表紛紛以陳情、請願的方式，向省府或省參議會表達意見，下文以整理台 灣省參議會受理人民（團體）對於行政區劃之建議與請願案，探尋當時台灣民意 之趨向。（參見附錄十一）
由附錄十一所列民眾（團體）對於行政區劃之建議與請願案內容，可以發現，
在政府規劃各縣市行政區域調整後，蘭陽與苗栗地區民眾最關切的是能否分別自 台北縣與新竹縣劃出，單獨設立為宜蘭縣與苗栗縣；台北縣與基隆市內鄉、鎮的 劃分爭議以及原屬新竹縣的湖口、紅毛兩鄉仍期望依舊劃入新竹縣治。台灣省參 議會在受理人民請願案後，皆能迅速處理並回覆。此外，以 1950 年 8 月 9 日國 大代表余登發等十三人
75向省參議會陳情為例，陳情書詳列八大理由，認為美濃、
六龜兩鄉鎮不能自旗山區割離，仍應歸鳳山縣（高雄縣）管轄。此案經省參議會 第九次大會駐會委員會第五次會議議決，送請地方自治督導委員會參考。最後如 陳情人所願，美濃等鄉仍歸高雄縣管轄。
由此可知，台灣省參議會扮演民眾與政府溝通者的角色，包括省參議會經 由人民請願案接收輿情，並向政府表達早日實施地方自治與行政區劃的民意，以 及省參議會大會與臨時會議的召開，介入政府政策的討論，向執政當局表達支持 行政區劃政策的訊息，台灣省參議會充分發揮民意表達的功能。
貳、轉呈各地民意機關意見
全省各地民意機關（鄉鎮民代表會、縣市參議會等）作成的決議，亦會送至 省參議會察核。如經議決通過，就經由台灣省參議會的管道，轉呈行政院或省府 等相關機關研議辦理。以台北縣參議會電送促進蘭陽設縣及區域劃分予以提早實 施案為例，經台灣省參議會電請行政院及省政府迅及辦理
76。1950 年 8 月 15 日，
台北縣參議會亦電送該會議決金山、萬里、北投、士林四鄉鎮仍歸台北縣管轄，
75 此案詳細內容，可查閱台灣省諮議會公文檔案查詢系統，典藏號 001120037065 檔案。
76 此案詳細內容，可查閱台灣省諮議會公文檔案查詢系統，典藏號 0011120037039 檔案。
懇請察核賜予採納施行的請願案，經台灣省參議會提第九次大會駐會委員會議決 送地方自治督導委員會參考
77。 （參見附錄十一）
叁、舉辦座談會
1950 年 1 月 21 日至 24 日，共計四天的臨時會議，省參議會乃專門審查「台 灣省各縣市實施地方自治綱要」以及「台灣省行政區域調整方案」兩草案。前兩 天排定的議程即是以座談會的方式，邀集行政官員、軍事首長，以及各縣市參議 會的議長，和省參議員共聚一堂，發表意見，折衝辯駁，以提供後兩天省參議會 臨時會議審查、決議之依據。此次會議的與會人士，其中各縣市參議長與省參議 員均是具有民意基礎的代表，儘管省主席吳國禎與軍事首長反覆申述實施行政區 劃之困難，並籲請各民意代表於表決時多加考慮。但民眾大多主張能重劃行政區 域。來自基層的省參議員反映民意，在座談會侃侃而談，絕大多數主張劃分行政 區域與實施地方自治應同時進行。省參議員們認為劃分行政區域，與軍事無關，
並不影響台灣的安全。而且劃分行政區域，早經政府宣布，如中途藉口劃分困難，
或以影響軍事安全為由緩辦，將因而失去民心，政府應審慎考量。省參議員經由 此次會議的舉行，充份反映基層心聲，不僅發揮代表民意的功能，且具有衝突處 理的效果。
77 此案詳細內容，可查閱台灣省諮議會公文檔案查詢系統，典藏號 0011120037067 檔案。
第三節 台灣省參議會在行政區劃之行政監督功能 壹、聽取施政報告
省參議員省級民意代表，負有諮詢及監督之責，為瞭解省政府之施政情況，
明瞭其決議案執行情形，自應有聽取省政府施政報告之必要。依照「省參議會組 織條例」之規定，省參議會有聽取省政府施政報告及省內中央機關施政報告之 權。歷次大會的召開，無論是行政長官公署或省政府時期，省署方面均由主席率 同相關部門到省參議會會作施政報告，同時，也會以書面報告補充之
78。在省參 議會第八次大會結束後加開的臨時會議中，省主席吳國禎發表對於行政區域劃分 問題之看法。雖然當時民意趨向於儘早實施行政區劃，然省主席吳國禎卻以下列 三項理由，主張暫緩實施：
一、新竹縣市劃分爭議已久，迄今尚未得到結論。
二、草山管理局設立其戶口、土地、財產等劃分問題。
三、行政區域劃分後水利、農林、財政等問題。
臨時會進行第二天議程，吳國禎主席的報告又再次重申暫緩實施行政區劃的 主張，且認為行政區域未調整，對於實施地方自治並無妨礙。（台灣省參議會秘 書處，1949b：68-69）吳國禎主席的報告並未能獲得出席省參議員之認同。本次 會議省參議會作成本省調整各縣市行政區域與地方自治應同時實施的決議。
貳、提出詢問事項
依「省參議會組織條例」之規定，省參議會有聽取省政府及省內中央機關施 政報告及提出詢問之權。另依據「省參議會議事規則」第十一條規定，省參議員 對於省政府施政報告，如認為有疑問，得當場發問。第十二條規定，省參議員對 省政府之書面詢問，應詳敘事由，向主席提出，由主席送請省政府答覆。因此省 參議員詢問權力提出兼採口頭和書面方式，被詢問人對於所詢問事項，可以書面 答覆，亦可以口頭答覆。由上述看來，省參議員僅得藉詢問權的行使，來達成其 監督的效果。在歷次大會中，省參議員對於行政區域調整的問題，無論是省主席
78 以第一屆第六次大會為例，省主席魏道明即以書面補充施政總報告，省政府民政、教育、財政、建設 等部門也提出書面補充報告（台灣省參議會秘書處，1948b：43-58）。
