伍、非營利組織的政策倡議活動分析
承接前文所述，人類社會客觀存在的問題相當繁多，在議程容量和可用資源有 限的情況下，不同的行動者會採取各種不同的策略讓其所關注的社會問題受到社會 大眾和政府注意與重視，以求該問題能夠進入政策議程，進而滿足自身的目標與需 求。尤其是在多元競爭者的政策環境中，每一個行動者無不用盡各種方式來維護自 我主張與利益，故有論者即指出，民意是浮動與懶惰的，需要外在力量的刺激、形 塑與整合才能成氣候，誰能掌握議題設定的權力，誰就掌握了政策結果的決定權
（陳敦源、韓智先，2000：23）。要言之，問題能否擠進政策議程，成為政府優先 處理的對象，除了問題的客觀情勢條件外，當需要論述與包裝，藉由倡議或行銷的 策略進行傳播。前一節已針對非營利組織如何尋找社會問題及誰在設定組織的議 程，將社會問題轉化為組織的倡議標的作一分析，本節將就非營利組織所採取之倡 議活動來加以分析；在分析面向上，本文進一步區分以政府部門與社會大眾為兩大 倡議對象，分析其常用之倡議和行銷的策略。
一、以政府部門為倡議對象
民主國家中，涉及社會價值與公共資源的權威性分配係掌握在政府部門的手 上，公共政策的合法性地位和公權力基礎來自於立法機關和行政機關，因此，各個 政策行動者想要影響法案的內容與政策的方向，仍須與政府部門打交道。以美國的
經驗為例，非營利組織以政府部門為倡議對象所使用的策略可分為「立法倡議」
（legislative advocacy）和「政治倡議」（political advocacy）。首先，立法倡議又 可分為二種形態：一是「立法遊說」（legislative lobbying），以國會議員為對象，
其目的在影響法案內容、追蹤立法進度、監督立法通過與政策執行，提出修法主張 等，必須事先登記和報告，非營利組織必須熟悉政策的過程及瞭解可以介入的環 節，主要是以資訊的提供為主，讓國會議員瞭解法案通過的利弊得失，一旦法案通 過後，政策便交由行政部門負責執行，此時遊說的重心便會移到相關的部會，影響 施行細節的訂定及政策工具的選擇；一是「草根遊說」（grassroots lobbying），以 一般大眾為對象，向他們宣傳理念、激起他們對政策議題的關心，進而透過電話、
書信、投書等方式向其選區的國會議員表達意見，以改變國會議員的投票立場。其 次，政治倡議則是採取政治行動，宣揚特定的政治哲學、支持或反對特定的政黨及 其候選人，基本上，非營利組織不能直接參與政治行動，除非另外成立一個獨立的
「政治行動委員會」（political action committee, PAC）。5
持平而論，非營利組織影響公共政策過程最深且最廣的策略即是透過影響民選 政治人物的提名與競選，一旦其所支持的政治人物當選後，不但擁有人事任命權 力，也擁有政策核可的權力，甚至與非營利組織建立夥伴合作關係，更有效地推動 與其理念一致的政策。以美國為例，非營利組織除透過政治行動委員會和政黨與政 治人物建立互動關係外，亦可以採取其他間接的策略，如透過選民教育來影響選民 的投票行為，幫助與該組織理念一致的候選人當選（Bryce, 2005: 41）。然而，由 於台灣當前的政治發展仍陷於嚴重的政黨對立之境，非營利組織為避免沾染上政治 色彩而影響社會支持，大多不願意與政黨或候選人建立較密切的互動關係，必須選 擇其他政策倡議的策略，以下就實務運作的情形加以分析。
5 「政治行動委員會」（PAC）必須獨立於組織之外，包括其財務和活動必須與組織分 開，讓政治活動與組織的其他活動有所區隔。政治行動委員會是募集大量資金的有效方 式之一，用以從事立法倡議或政治倡議，它是單一產品的組織：支持或反對某一特定的 候選人或政策過程，任何團體或個人如果認同此一政治行動委員會的理念，便可以捐款 贊助其政治行動，但有其上限。作為公共政策的代理人，政治行動委員會的獨特貢獻是 挑選支持可能成為政府部門政策制定者的候選人，挑選支持可能被勝選的候選人任命為 政策執行者的政治人物。美國的聯邦選舉法禁止公司或工會在聯邦選舉中提供政治獻 金，但公司可以提供政治獻金給政治行動委員會，政治行動委員會必須將其所有的收支 向聯邦政府和社會大眾公開揭露（Bryce, 2005: 170-171）。
（一）立法與行政遊說策略
隨著政府的任務日益龐雜而資源相對有限的發展情勢，政府愈來愈不可能同時 處理太多的公共問題，立法與行政的遊說乃是非營利組織直接介入政策過程，向政 府部門的決策者溝通，引發其對特定議題的關注，進而影響公共政策議程的設定，
甚至說服決策者支持所關切的政策問題，優先分配資源處理此一問題（陳敦源、韓 智先，2000；林吉郎，2002）。相對地，為了強化遊說的效果，非營利組織在採取 直接向政府首長或是立法委員溝通前，必須先蒐集議題相關資料，以提升議題的代 表性及論述的說服力。受訪者對此一倡議策略從不同面向表達他們的看法：
有的就是做私下的遊說，譬如私下去拜會某某政黨，私下去拜會某某立 委，某某政府官員，那希望用私下溝通的方式讓他們比較可以接受。
（C）
軟性或是即時性的問題，或是比較 hot 的議題，如果像蘇花高這種議題，
因為那種東西對我們來說運動的急迫性是有點比例上的，因為我們要趕快 追求行政部門或者是立法部門做一些比較重要性的決定，所以反而立法部 門就是我們比較急迫性援助的對象，那當然我們也知道說一般民眾是很重 要，但是一般民眾我們也只能是說透過媒體來做一些訴求或者是一些表 達。（F）
那我覺得我們組織關注的政策上大概就是直接的方式，就是到立法院去遊 說、到國會裡面去遊說。（F）
就直接找他們談，直接打電話去約見面時間，直接找他們談，我們認為這 樣最有效。（G）
因為你們要讓這個變成公共的議題，不能只是○○的問題，我們即使是拜 會，我們拿的數據也是全國的數據。（A）
其次，亦有受訪者表示，會直接提供立法委員相關的質詢資料，增加組織所關 注的議題被轉化成為公共議題的可能性；另一方面，立法委員亦會在特定議題上主 動採取與非營利組織合作模式，藉助非營利組織的專業知識，共同研擬政策問題，
使議題可以進入公共議程或政府議程。如受訪者表示：
也會寫質詢稿跟某個立委合作，（對立委說）這件事情由你來質詢，在國
會立法院來質詢，質詢（之後媒體）可能就會報，不一定，真的很多，或 許我們會提供給立法委員主動來講。（J）
反而我們是新移民的議題，可能是專精的團體，透過某委員找我們，希望 能提一些建議，所以那個時候有成立一個小組去處理，所以，好像只有那 個我們才有比較具體的去提出自己的東西，那個就是比較政策面，那個就 是提比較多。（A）
同時，亦有受訪者直接表示較傾向與立法部門進行遊說，理由是若設定行政部 門的首長為拜會對象，由於他們沒有選票的壓力，因此聽取非營利組織意見的意願 不高，加上即便有所回應，也是隨便派遣部屬來敷衍了事。基此，有些組織認為即 使是以行政部門為遊說對象，也會進一步採取記者會等策略，透過媒體的力量增加 議題的曝光度，甚至會動用民意代表，進一步讓政府官員感受到輿論的壓力。受訪 者對此表示：
比較多是向立法部門遊說。行政的話你可能去拜會他，可是老長官通常都 不理我們。就派一個小科員代表出來，就說『我收到了!』這樣子，所以 其實比較大的部份，我們還是得用記者會或是媒體的力量去讓他們感覺到 整個輿論的壓力。（I）
那通常他們不接受的時候，我們當然用記者會阿什麼的去罵一罵他們。
（C）
我們不得已的時候，我們就會動用民意代表，民意代表是我們其次的選 擇，動用民意代表是比較麻煩的事情，因為民意代表他們有自己的想法。
（G）
等於說你體制內行不通的時候，我們可能就會想要從體制外的發聲，透過 輿論的力量，那這個時候如果是行政院長看到了，那可能覺得輿論好像滿 大的，他被逼的要有所回應，那他可能就會很快的，在那麼大的壓力底 下，可能一個新的政策就出來，所以會看事情的，到底是體制內就可以解 決，還是說其實已經體制內，遇到很大的困難要尋求體制外，通常比較大 的事情，大幅度的扭轉跟改變，我覺得這種輿論效果產生比較大的效 應…。（D）
（二）候選人遊說策略
在選舉期間，向特定的候選人提出政策主張，要求其當選後實現諾言，亦為非 營利組織常用的政策倡議策略，特別在選舉頻繁的台灣政治環境，此種管道更是非 營利組織進行政策倡議的契機。然而，此種管道並非適用於所有的政策議題，由於 選舉之目標就在於獲取更多選票及支持，因此，倡導的議題性質必須具有無爭議性 的、為大多數選民所接受的，並以促進候選人正面形象塑造為考量；反之，較為非 主流的議題，則難以引起候選人的認同與支持。如受訪者即指出：
可是我真的覺得○○他本身有先天的弱勢，為什麼婦女有這麼高的位置，
可是我真的覺得○○他本身有先天的弱勢，為什麼婦女有這麼高的位置，