有限度的忍讓霸 權
僅能依靠誠信來 互動
彼此讓步
協調發動者 政府 民間組織或政府 民間組織 民間組織或政府 政府之角色 維和者與制裁者 觸媒與搭橋者 資訊傳播者 調停者
資料來源：作者自製。
伍、全觀型治理中新涂爾幹理論的隱喻及研究途徑的啟發
新涂爾幹理論作為全觀型治理的後設學說，其隱喻之意有待吾人詮釋闡述之，
以下將從四方面著手。第一、列舉行政理論中具代表性的協調與整合學說，與全觀 型治理進行比較，指出全觀型治理的洞見。第二、指出行政學中與涂爾幹相應的隱 喻，筆者認為韋伯的學說，與涂爾幹學說有高度相應性。第三、概述二十一世紀社 會境況特質，點出未來行政發展應注意的議題，省思涂爾幹學說提供的「新」意。
第四、說明全觀型治理作為第三波行政學典範的意義，因為新涂爾幹理論的組織社 會學，與傳統公共行政及新公共管理的法律、政治、管理及經濟分析有所不同，為 行政學與社會學對話的成果，與當代政策網絡、社會資本論、社會系統論、後現代 公共行政等，同為行政學與社會學對話的代表，全觀型治理在研究途徑上實有其典 範意義。
一、全觀型治理與其他組織協調及整合理論的比較
全觀型政府、聯合性政府及整體性政府等概念，並非全觀型治理首先提出，如
整 體 論 （holism ） 觀 點 可 追 溯 至 古 希 臘 時 期 亞 里 斯 多 德 ， 在 《 形 上 學 》
（Metaphysics）一書中，提及「整體不等於部分的加總（The whole is more than the sum of its parts.）（Harte, 2002: 11）」。22 對於聯合性及整體性政府的需要，以及 跨部會協商會議或特別任務編組，也非今日才有，行政學及管理學中探討組織協調 論題理論也不少，出現時間也比全觀型政府還早，那全觀型治理有何洞見與優勢 呢？
如古利克（Luther Gulick）一九三七年在〈組織理論的註解〉（Notes on the Theory of Organization）中，便指出組織理論、組織分工與協調的關係，分工讓不 同專業與技能的工作者能發揮所長，並創造效率及生產力，但過度分工會導致分散 化，無法創造整體效益，如何建立有效溝通及協調方式是個關鍵問題。古利克提出 四種協調與組織化方式，是由主要目標來組織（organization by major purpose）、
主要過程來組織（organization by major process）、顧客或事務來組織（organization by clientele or materiel）及地方來組織（organization by place）（Gulick, 1937: 3, 21-29）。
伯恩斯（T. Burns）及史托克勒（G. M. Stalker）一九六一年在《革新管理》
（The Management of Innovation ） 一 書 中 ， 便 提 及 管 理 的 機 械 與 有 機 系 統
（mechanistic and organic systems of management），可說是涂爾幹學說在組織理論 運用的先驅。伯恩斯及史托克勒認為機械性組織適合在穩定的環境，強調層級節 制、明確權責劃分與有限的管理與裁量幅度；有機組織為因應高度變遷環境而產 生，著重組織規模小、運作靈活、開放溝通與組織彈性化變革的特質。機械性組織 的代表就是官僚體制，而有機性組織則以委員會或任務編組為代表，因應工業化發 展的需求，有機性組織的重要性日益提升（Burns & Stalker, 1979）。23
勞倫斯（Paul R. Lawrence）及洛許（Jay W. Lorsch）於一九六七年提出〈複雜 組織中的分工與整合〉（Differentiation and Integration in Complex Organizations），
是組織權變理論（contingency theory）的代表。勞倫斯及洛許指出組織是一群相關 連的人組成的系統，成員必然會分工成幾個子系統以達成特定任務，雖然分工是必
22 於審查意見中審查委員提點筆者，亞理斯多德「整體論」學說有其重要性，對後世有偌 大的影響。筆者非常同意審查委員的看法，特將審查意見中亞理斯多德「整體論」的語 句納入文中，以強化全觀型治理學理的論證基礎。對於審查委員寶貴意見的援用，筆者 必須加以說明與致意，再次感謝審查委員的意見與提點。
23 《革新管理》第一版是在一九六一年，本文使用一九七九年的第二版。
要的條件，但組織龐大及分工精細將有礙整體效益的達成，以整合促成子系統間的 統一成為組織的重要工作。文中針對六種組織不同分化程度，以及六種整合條件的 關連性進行剖析，除指出六種整合機制各具有部分影響力外，低度分工的組織亦可 能因為低度的整合機制，導致低度的系統績效，而高度分工的組織亦可藉由整合機 制的充分運行，創造高系統績效（Lawrence & Lorsch, 1967）。
彼得斯（Tom Peters）一九八七年《混沌中的生機》（Thriving on Chaos:
Handbook for a Management Revolution）書中，指出管理學的典範也從牛頓型轉向 混沌型（form Newton to Chaos），過去強調穩定、機械與集權式組織，難以應對 快速變遷、未知與分化的社會，需要的是具創造力、想像力與回應性的管理能力，
採行創造所有消費者回應、快步調改革、賦權（empowerment）的彈性化管理、學 習善變與建立能應付天翻地覆的系統，以及發展彈性、高滲透（porous）、高適應 性與健步如飛（fleet of feet）的組織（Peters, 1987）
與組織協調及整合理論相關的學說甚多，筆者僅列舉四種學說做為代表，與之 相較，全觀型治理的特點與優勢為：
（一） 全觀型治理是公共治理理論：全觀型治理是公部門、公共事務及公共治理導 向的理論，同為組織多樣化與協調論題，全觀型治理力促擴大公共參與基礎 及公共利益最大化，不同於企業或私人組織內部管理效益的需求，社會參與 的公共性與公平性，和政策執行績效同等重要。
（二） 全觀型治理的理論體系完整：全觀型治理學說關注層面相對完整，有抽象的 新涂爾幹理論及組織社會學，作為全觀型治理的後設學說；還有針對行政學 三波典範變遷的論辯，展現行政學領域的突破性，席克斯在制度設計與運行 解說，體現全觀型治理具備高度可實踐性。全觀型治理不是全然抽象或部分 觀點有效的理論，其學說體系完整，被稱為第三波行政學典範代表，實有充 分理由。
（三） 全觀型治理是二十一世紀的理論：全觀型治理因應新格局與社會情境而生，
提出新涂爾幹理論與多元化協調方式，與全球化、區域化與後現代化社會 中，社會組織多樣化發展有關；全觀型政府也是服務型政府的理念，是為跳 脫傳統公共行政僅關注解決官僚問題而來，希望能有效解決人民的需求；電 子化政府與線上治理，則是銜接資訊科技普及化社會的到來。前述四種學說 未觸及此些論題，全觀型治理反應社會變遷與新的需求，體現協調論題的時 代性，具有十足的進步性。
（四） 全觀型治理有完備的政策工具與運行經驗：全觀型治理除了有精緻的理論 外，尚有完備的政策工具與運行經驗。與古利克及其他學說相較，全觀型治 理在組織設計、資訊系統、課責途徑、財政規劃、審計制度及政策工具的討 論上，有相當的著墨（6 Perri et al., 2002）。此外，全觀型治理的改革理 念，影響了英國、加拿大、澳洲、紐西蘭、芬蘭及荷蘭等國，其重要性實不 下前述四種組織協調與整合學說。