國防戰略規畫的主要功能，在協助高層領導了解現實處境、看清 未來環境、訂定方向與願景，以及提出一套因應策略構想與重要戰略 選項，進而引導組織決策與資源分配，以有效創造與持續競爭優勢。66 傳統上，理想的戰略規畫是依循理性模式的戰略本位途徑為基礎，先 從使命目標分析內外部環境，以進行戰略選擇，再依據戰略，研擬武 器裝備需求、兵力結構、人力、物力、財力資源籌獲的打裝編訓思 維。這種循序漸進的計畫作為，固然可以面面俱到，但在面對當前國 防威脅與戰略環境均快速變化之現實條件下，這種較長程的理想規畫 期程，似乎已不能滿足國防規畫必須能夠具備因應當前多元戰略任務 需求的特性。因此，以美國的經驗來觀察，發現美國除了繼續借重戰 略本位進行國防戰略之規畫外，也在時間現實的考量下，漸次地轉向 同步運用規畫期程較短的能力本位，來互補長短。另外，不論是經由 戰略本位或能力本位，戰略規畫之目標，都難脫預算規模的限制，因 此，就美國的戰略規畫者而言，他們也常受限於這樣的現實考量，不 得不在預算本位(budget-based)的基礎上，對戰略規畫的各種選項，進 行漸進式地由下而上之局部搓摩與調整，產生在思維與選項上理想與 現實的拉距。
以下以美國的經驗為基礎，針對戰略本位與能力本位的作業途 徑，以及預算本位規畫的實務困境等三方面，分別說明。
戰略本位的途徑
戰略本位的要旨，以選擇最能夠用來處理所知之未來威脅與挑戰 的方案為本位。67而在 QDR 中，要能具體落實戰略本位的規畫，國防
陳勁甫、邱榮守，〈論析美國「四年期國防總檢」的立法要求與影響〉，頁 6。
部可以考量融入以下五項內容：68
界定戰略本位的各項目標，並以其作為國防部在科技、研發與 武器採購等各項的參考。
發展戰略為本的各項國防選項，以供國防部各項投資決策的基 礎。
依據各項戰略目標評估特定系統與軍種能力的投資效益，並依 據評估結果修正投資組合。
評估每一個國防戰略選項的短期與長期風險，以及可能產生的 機會成本。
決定每一個國防戰略選項的成本。
具體而言，圖 1 所示為進行戰略本位規畫 QDR 時，可以遵循的邏 輯程序。首先為界定我國之「安全利益與戰略環境」，以其為基礎，
提出國防「戰略」的選項，並釐清要達到各個戰略選項的可行「作戰 構想」，與所需之「人員武器與裝備需求」，進而才能提出三軍之相 對應之「兵力結構」。之後，必須從「人力、財力、物力」的現實資 源條件來審慎衡量，確認現有的資源是否足夠用以支持所需之兵力結 構，如果是，那麼則可以將其加入 QDR 的內容中，供全民檢視，如果 資源不足，則需要進一步檢視我國是否能夠接受相對應之風險，如果 可以承擔的話，也需要將具體事實於 QDR 之中說明，讓全民理解，如 果不行，則必須重新檢視「戰略」、「作戰構想」、「人員武器與裝 備需求」、「兵力結構」與「人力、財力、物力」等各階段要項，再
Earl H. Tilford, Jr., National Defense into the 21stCentury: Defining the Issues (Carlisle, PA: U.S. Army War College, 1997), p. 8, DTIC, <http://www.dtic.
mil/cgi-bin/GetTRDoc?Location=U2&doc=GetTRDoc.pdf&AD=ADA442206>.
Michèle A. Flournoy, Kenneth F. McKenzie, & John J. Spinelli, “Identifying Force Structure Issues: Shifting the Screen,” in Michèle A. Flournoy, ed., QDR 2001: Strategy-Driven Choices for America’s Security (Washington, D.C.: National Defense University Press, 2001), p. 232.
進行適當之調整，以利最後報告之完成。
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圖1 以戰略本位為規畫基礎的 QDR 整備流程圖
資料來源：作者整理自 Defense Technical Information Center, “Quadrennial Defense Review, National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2000 Un-classified,” DTIC, January 6, 2002, <http://www.dtic.mil/cgi-bin/Ge-tTRDoc?Location=U2&doc=GetTRDoc.pdf&AD=ADA402170>。
能力本位的途徑
美國四次 QDR 的編製過程，基本上是一個不斷學習的過程，從美 國四次 QDR 在計畫邏輯的理念上，固然都有呈現出預算本位考量的現 象，但在美國國會的不斷監督要求下，美國國防部確實有持續學習過 往經驗，不斷精進其規畫作為的能力。其中一個明顯的面向，就是提 出能力本位設計的理念：美國國防部在 2001 QDR中，首度提出以能力 本位途徑為規畫基礎，使各項國防戰略準備作為能更為完備；在 2006 QDR 中，再提「能力本位」的設計理念，與戰略本位及預算慎用相互 平衡；而到了 2010 QDR 時，再次強調「目標、能力、行動、資源」
的規畫邏輯途徑。69
然而，美國國防部對其據以實際作業之能力本位作業方式，或許 受限於篇幅或保密，都沒有詳盡說明，這使得本文在探討美國 QDR 經 驗的完整性時，顯然出現了一個缺口。針對此點，本文從美國國防部 外部的資料，嘗試理解美國如何運用能力本位的作業模式，以為我國 規畫 QDR 時的參考。
首先，在想法上，以能力本位來研擬戰略選項時，其思考方向與 傳統的方式有很大的不同。根據美國戰爭學院戰略研究計畫的一份報 告指出，在傳統運作的模組上，所有的需求都是來自各軍種，然後再 向國防部提出申請，並由國防部盡最大的努力，「將這些各自獨立的 提案，化成一個整合的軍力」。70但是以能力為本位的運作方式與思考 方向，卻截然不同，首先是在國防部各階層應逐一檢視戰略環境與國
U.S. Deptartment of Defense, Quadrennial Defense Review Report 2010, p. iii.
Stephen K. Walker, Capabilities-Based Planning-How It Is Intended to Work and Challenges to Its Successful Implementation (Carlisle, PA: U.S. Army War College, 2005), p. 2, DTIC, <http://www.dtic.mil/dtic/tr/fulltext/u2/
a434864.pdf>.
家需求，提出戰爭願景與戰略指導方向，以及所希望建立的能力目 促進彼此之間國防合作的「科技合作計畫」(The Technical Cooperation Program, TTCP)，在 2004 年提出了如圖 2 所示的一個通用途徑。
資料來源：The Technical Cooperation Program, “Guide to Capability-Based Plan-ning,” ACQWeb, <http://www.acq.osd.mil/ttcp/reference/docs/JSA-TP-3-CBP-Paper-Final.doc>。
Stephen K. Walker, Capabilities-Based Planning-How It Is Intended to Work and Challenges to Its Successful Implementation, p. 3.
此通用作業程序的執行目的，在引導國防政策制定者，能夠因循 能力本位的計畫作為，釐清國防戰略的「能力目標」、「兵力部署選 項」與「可負擔之能力部署計畫」等三個階段之策略目標。各階段運 作思維如下：72
探索因應當前安全戰略環境之「能力目標」
計畫的起點，來自於政府的「指導綱領」，國防部基於上層的指 導綱領，釐訂「國防優先順序」。這些優先順序，再由能夠代表未來 情境、可能威脅、科技發展，以及敵我作戰思維的各種「戰場想定」
逐一審視，審視的結果，將所浮現的問題，區分至國防部能夠適切因 應的各個「能力區塊」(capability partitions)，然後再基於各個能力區 塊，形成個別的「能力目標」。
釐清滿足各能力目標所需之「兵力部署選項」
所有的能力目標，再透過各種不同的「作戰概念」及「未來環 境」的仔細檢視，從而產生要達成所訂能力目標的「能力評估」(capa-bility assessment)。評估所需的能力，必須結合「目前與計畫中的能 力」及現有「兵力部署選項」的交叉檢驗與衡量，才能「界定能力誤 差」，從而提出一份未來應有的「兵力部署選項」。
提出在主客觀限制條件下一個「可負擔之能力部署計畫」
有了一份未來藍圖的兵力部署選項，再重新檢視主觀的「國防優 先順序」與客觀的「資源限制」等因素，審慎決定各個選項之輕重緩 急與優先順序，以能「平衡投資」，從而產生一份國防部定案的「可
能力本位計畫的具體作法，另可參考蘭德公司研究員戴維斯(Paul K. Davis) 於 2002 年為美國國防部所作的研究，其中對國防部長如何界定國防戰略、
如何界定國防需求，以及如何透過任務系統分析(mission-system analysis)來 評估能力，多有著墨。請見 Paul K. Davis, Analytic Architecture for Capabilities-Based Planning, Mission-System Analysis, and Transformation (Santa Monica, CA: RAND Corporation, 2002), pp. iii-74。
負擔之能力部署計畫」。
預算本位的實務困境
從表 1 所列的計畫邏輯理念來觀察，發現美國四次 QDR 的計畫理 念，不論是出於戰略本位或是能力本位，大致都沒有脫離預算本位的 考量。最明顯的為 1997 QDR 的計畫邏輯，仔細檢視其內涵，發現它 基本上就是遵循著「預算本位」的法則，美國國部長柯恩在 1997 QDR 的報告中，也是如此明確表示：「我們所提出的這個計畫（指 QDR）
是一個整合的個體。它植基於我們的戰略，但是我們不能在沒有足夠 的資源下來執行這一個戰略。如果我們能明智地運用它們的話，其實 這些資源就存在於國防部內的各預算。要這樣作，便牽涉到了許多困 難的抉擇與改變我們平日運作的方式。」73
檢視 2001 及 2006 年 QDR 時，其過程結合了各軍總、戰區司令、
聯合參謀本部，以及國防部部長辦公室的共同努力，確保它確實建築 在戰略的需求之上。74因此，在程序上，它是「由上而下」的，它的設 計理念，雖然是強調「能力本位」，然而在軍力的建構上，還是強調 要以有限的資源為基礎，來滿足國土安全的需求。
最後到了 2010 QDR，最大的問題仍然如同以往的各次 QDR 一 樣，還是國防預算如何能夠滿足其中所揭櫫之戰略目標的問題。它標 榜 QDR 是以戰略本位來規畫、以預算為評估基礎，透過各相關部門與 友邦之合作，確保總統安全優先順序與政府安全檢討方向一致。然而 這一個以「預算為評估基礎」的規畫文件，開創性便受到很大的局 限，例如，美國保守派智庫傳統基金會(Heritage Foundation)認為，
2010 QDR 只是美國總統 2010 年的國防預算計畫的擴大版本。75
U.S. Department of Defense, Report of the Quadrennial Defense Review 1997, p. x.
U.S. Deptartment of Defense, Quadrennial Defense Review Report 2001, p. 70.
局限在以預算為主要考量的現象，均出現在美國四次 QDR 的內容 中，這樣的現象，很顯然使得 QDR 的本質，很難達成美國最初立法 QDR 時，希望該文件能作為引領美國未來 20 年國防戰略規畫的初衷。
針對此點，其實美國民主黨參議員利伯曼(Joseph Isadore Lieberman) 在 1997 QDR 公布的當天（1997 年 5 月 19 日），即頗為失望地批評：
針對此點，其實美國民主黨參議員利伯曼(Joseph Isadore Lieberman) 在 1997 QDR 公布的當天（1997 年 5 月 19 日），即頗為失望地批評：