綜合上述，正如同美國國防部所主張的，整個 QDR 的規畫，必須 在「戰略本位」、「能力為主」與「預算慎用」三要素中，尋求平 衡，才能透過一個「結果導向」(outcome-oriented)與「能力本位」的 計畫途徑，達成當前美國面對不對稱戰爭所需要的聯戰能力之規畫。77 這樣一個戰略規畫平衡機制的考量，平實而論，對美國本身而言是一 個相當務實的體現，而對我國而言，也提供我國對 QDR 的正確認知方 向，亦即：QDR 的戰略選項應符合現實；QDR 的資源運用應體察限 制；QDR 的本質應是持續性的國防戰略策進機制。
Mackenzie Eagle, “The Pentagon’s Quadrennial Defense Review: Simply an Extension of the President’s 2010 Defense Budget Plan,” WebMemo, No. 2788, February 2, 2010, pp. 1-3, The Heritage Foundation, <http://
www.heritage.org/research/reports/2010/02/the-pentagons-quadrennial-defense-review-simply-an-extension-of-the-presidents>.
Joseph Lieberman, “The Quadrennial Defense Review,” Congressional Record, Vol. 143, No. 66, May 19, 1997, p. S4673.
U.S. Deptartment of Defense, Quadrennial Defense Review Report 2010, p. 63.
國防戰略選項基礎，必須符合當時客觀戰略環境
美國四次 QDR 中對於戰略環境的敘述，都跟當時美國所處的戰略 環境客觀因素息息相關。然受限於當前時空的客觀限制，QDR 作為國 防戰略選項之基礎的文件，在本質上，確實很難成為一份能夠用來引 領未來 20 年美國國防戰略走向的指導綱領。
這樣的客觀限制，在我國 2009 年的第一部 QDR 文中，也出現這 樣的情形。雖然國防部希望能藉由 QDR 來發揮對未來國防戰略的指導 管制效果，因此在其緒論中，便明白提到 QDR 的意義：「不僅是對國 防現狀的省思，更代表一種整合評估與前瞻革新的精神。透過對未來 戰略環境及趨勢的評估，找出國軍為因應未來各類安全挑戰所需達成 的目標、能力或狀態，進而檢討國軍現階段之不足與缺失，俾規劃適 當的轉型策略與革新措施」，78而編纂此份 QDR 的作業基礎，也於該 文緒論中明確說明，是「依據總統歷次宣示的國防理念及國防部部長 的政策指導……以訂定未來戰略指導與建軍方向」。79就一新上任的總 統與國防部長，其歷次宣示或指導的基礎思維，事實上是很難跳脫渠 等發言當時所局限之客觀環境的觀察。於是，此部 QDR 文中，對有關 未來規畫多只能簡略帶過，而對其合理性，也未能具體呈現說明。例 如，在有關後續兵力結構的遠程規畫上，僅能說明「以民國 112 年為基 準，完成國軍現代化戰力之整建」，80卻無法明顯勾繪出國軍現代化戰 力達成的明確內涵及標準。
為平衡這樣的框限，美國國會要求成立由民間獨立學者、退役高
國防部「四年期國防總檢討」編撰委員會，《中華民國 98 年四年期國防總 檢討》 （臺北：國防部，2009 年），頁 15。
國防部「四年期國防總檢討」編撰委員會，《中華民國 98 年四年期國防總 檢討》，頁 15。
國防部「四年期國防總檢討」編撰委員會，《中華民國 98 年四年期國防總 檢討》，頁 54。
階將領和客觀人士所組成的「國防小組」(National Defense Panel)提 出重要國防議題與評估 QDR 的分析。另外，也會委託智庫對歷次 QDR 的過程與內容進行獨立分析，以為下次精進之參考。這樣的機制頗值 我國參考。
國防選項優先順序與資源限制應該平衡考量
QDR 的重要性，在於它是美國國防部總體戰略的規畫文件，也是 美國用以勾繪未來 20 年間所需軍事能力的藍圖，因此就美國國防部而 言，其於歷次 QDR 的實際投入程度與努力，不可謂不慎重。然而，這 四次 QDR 作業的規畫理念中，所呈現的最大問題，在於美國國防部總 會宣稱他們的計畫作為都是目標導向與能力本位的，但是實質上都沒 有辦法脫離預算本位的出發點。誠如美國國會研究服務一份針對 2010 QDR 的研究報告顯示，國防部在執行 QDR 的時候，除了「似乎未曾 認真審慎地排定各種戰略選項的優先順序」、「似乎過度強調未來的 風險而對現存兵力過度投資」，以及「似乎對俄羅斯與中國的威脅評 估不夠實際」等問題外，還存在更嚴重的問題：「似乎大量受限於預 算編制」。81
我國未來四年一期的 QDR 是否也能擺脫預算編制的桎梏呢？美國 四次 QDR 的經驗顯示，透過能力本位的途徑，可以獲得部分之改善，
因此如果我國未來 QDR 的規畫，也能依據上述能力本位通用程序所示 的「能力目標」、「兵力部署選項」與「可負擔之能力部署計畫」等 三階段來執行的話，在資源限制與戰略目標兩者之間，應該能夠適當 尋得平衡。
未來 QDR 是否能夠達成這樣的要求，當然目前無法得知。但是，
Stephen Daggett, “Quadrennial Defense Review 2010: Overview and Implications for National Security Planning,” CRS Report for Congress, May 17, 2010, pp. 1-77, Federation of American Scientists, <http://www.
fas.org/sgp/crs/natsec/R41250.pdf>.
從我國第一部 QDR 所述的「戰略指導任務，任務產生能力需求」82之 編纂邏輯來觀察，就可以簡單看出此部 QDR 表面上或能呼應能力本位 計畫作為之「能力目標」與「兵力部署選項」等之前二階段作為，但 是在戰略、任務、能力間的連結，與如何能夠達成一份「可負擔之能 力部署計畫」上，並無論及，意即第一部 QDR 並沒有在主觀的「國防 優先順序」與客觀的「資源限制」之間，審慎評估各個選項之輕重緩 急與優先順序。83
因此，我國未來規畫 QDR 的另一個重點，應該著重於國防優先順 序與客觀資源限制的深入討論，以使 QDR 能真正成為一份「可負擔之 能力部署計畫」，而不是一份國防願景的說帖或簡單版的國防報告 書。
落實《四年期國防總檢討報告》持續策進戰略規畫的功能性
美國國會要求國防部長制定 QDR，始終站在積極參與的角色，不 停地檢討與要求美國國防部，改進 QDR 的運作及內容，讓 QDR 的編 纂過程形成一個檢討、策進、學習、溝通與課責(accountability)的機 制，並使得 QDR 成為美國戰略規畫過程中重要的指導文件。美國國會 強調，QDR 必須進行國防戰略、兵力結構、部隊現代化計畫、基礎設 施、預算及其他相關國防專案與政策的全面性檢討，以建立國防計畫 滿足未來 20 年所需，所以 QDR 基本上是一份指導性的文件，它的目
國防部「四年期國防總檢討」編撰委員會，《中華民國 98 年四年期國防總 檢討》，頁 15。
例如我國 2009 年第一部 QDR 提出「全募兵制」，然到了 2011 年 9 月 28 日 國防部長高華柱在立法院外交國防委員會上表示要推動募兵制需要編列足夠 預算、滿足人員維持費用及完備退輔機制的配套。到了 2013 年 1 月 10 日高 華柱部長面對立法委員對募兵制不樂觀的質疑時，更表示任何政策目標都是 滾動式的，當配套條件不能滿足時，這是整個政府的責任，不是國防部一個 部會的責任。而在 2013 年的《中華民國 102 年四年期國防總檢討》仍強調 要在 2014 年底達到預期的 21.5 萬人總員額。
的在於透過國防部對 QDR 的努力，建立一份能夠引領美國未來 20 年 的防禦計畫與國防戰略之指導綱領。在執行上，美國 QDR 依據美國總 統國家安全的指導，國防部長主導與參與，並引進民間專家學者監督 機制，思考外在戰略環境的變化，擬定國防戰略選項，向下指導年度 國防預算編製、軍事戰略擬定、重要武器採購、組織編裝調整及重大 國防政策的執行等。
我國 QDR 雖強調是由上而下的戰略規畫思維，然實際上往往是一 種由下而上的資料彙整、研討與提報的流程產物。整個過程雖召集許 多學者專家開會研討，然國防重要議題往往缺乏長期深入的持續分析 檢討，難以支持國防決策者的戰略選項與優先順序決策。重要議題分 析檢討也因為缺乏如美國的 國防小組」的獨立監督機制，往往淪為內 部作業，失去獨立客觀性，難以有創新變革。2013 年《四年期國防總 檢討》雖指出其為「我國國防最高戰略指導文件」，84然 QDR 目前並 未納入國軍戰略規畫相關準則手冊，僅是一份參考文件，更難整合與 指導我國戰略規畫體系之相關文件，使得 QDR 之機制立法精神難以實 現。85
雖然美國各次 QDR，似乎仍受限於現實客觀限制，沒有脫離以當 時戰略環境時空環境進行各項國防戰略選項的規畫模式，而其規畫的 基礎，雖然都分別提及戰略本位、能力本位等理念，但是卻也可以看 出實質上濃厚「預算本位」的想法。然而，戰略規畫不應局限於單一 途徑或模式，而須從多重角度與途徑，針對理想與現實、近期與遠 程、變革與穩定中取得一個適當的平衡，這才是戰略規畫的藝術。因 此，吾人除重視 QDR 之實質內容外，更應了解 QDR 功能的重點乃在
國防部「四年期國防總檢討」編撰委員會，《中華民國 102 年四年期國防總 檢討》，（臺北：國防部，2013 年），頁 6。
陳勁甫、林建宏，《從美國歷次《四年期國防總檢討(QDR)》戰略與兵力規 劃邏輯及評估方法分析我國未來QDR精進方向》，頁 4。
建立一持續檢討、策進、學習、溝通與課責的機制。
*本論文為國防部專題研究計畫「從美國歷次《四年期國防總檢討 (QDR)》戰略與兵力規劃邏輯及評估方法分析我國未來 QDR 精進方 向」（編號 MND-100-01）之部分研究成果。
（收件：2013 年 2 月 6 日，修正：2013 年 5 月 8 日，採用：2013 年 5 月 15 日）