伍、網絡關係的成效評估：以教師課稅案為例
為了嘗試政策網絡與協力關係的成效評估，本研究參考上述陳述，以簡單的問 卷，針對近來受到矚目的「取消國民中小學教師免稅政策」為對象，試行簡便的利 害關係人主觀成效分析。17問卷題目以及資料的整理請見附錄。
一、教師課稅案：政策、變遷與協力關係的互動結構
18為鼓勵優秀人才投入國民義務教育行列，從民國三年開始，國民政府就持續制 定與擴大教職員之薪資免納所得稅政策（以下簡稱教師免稅案）。播遷來台之後，
相關免稅措施仍繼續沿用，民國六十八年更擴及國民中學教職員。現在台灣經濟成 長，教師待遇大幅改善，基於租稅公平，從民國七十九年開始遂正式提案修改所得 稅法、取消教師免稅。然而，若要取消既得利益者福利，必然引發強烈反對，加上 選票的考慮，取消免稅案一直原地踏步，但社會大眾對於取消教師免稅案已形成普 遍認知。
民進黨執政之後，政府腳步轉趨積極。從民國九十一年開始，幾度將法案送交 立法院審議，但都以配套措施不周、選舉考量、立委改選（法案屆期不連續）等因 素而闖關失敗。到了今年（九十四年）謝長廷擔任行政院長後，仍繼續將所得稅法
17 本項研究並無研究經費或政府機關協助，加上是測試性質，因此僅針對幾項陳述與問題 詢問取消免稅案的關鍵利害關係人，以檢視取消免稅案政策參與者之間的互動。問卷的 施測，是透過東華大學研究生、現任花蓮縣稅捐處秘書張秀珍小姐於撰寫碩士論文進行 訪談之際順道執行。總計訪談八人，訪談對象包括財政部賦稅署官員、教育部的相關承 辦人員、全國與地方的教師會、人本基金會以及在野黨的立法委員，樣本雖不多，但不 管從利害關係人的相互指認，以及張秘書親身接觸個案與財政部接觸，樣本似已反映出 一定的網絡互動關係。但樣本過少，有關取消教師免稅案的議題分析僅供參考，建議不 宜引用。
所得稅法修正案，還包括軍人所得稅取消免稅部份，但因為軍人以服從為天職，不宜對 外發表意見，且軍人不能組織團體、沒有公開參與政策過程的機會，不在本文討論之 列。
18 本文有關取消教師免稅案內容、過程與分析，係摘要自東華大學公共行政研究所張秀珍
（2005）的碩士論文《政策行銷之研究—以取消國民中小學教師免稅為例》，詳細內容 請參閱該論文。
修正案（第四條等條文）送交立法院審議，迄今尚未通過。
（一）政策的變遷與輿論態度
教師取消免稅案的規劃與合法化過程，最近十多年呈現可稱是漸進式途徑，其 中大致可以民國八十五年（國發會共識）及八十九年（政黨輪替）作為比較明顯的 轉折點。自從民國七十九年，財政部就開始研議與決定取消教師免稅方案，但是所 得稅法修正案，乃至於政策構想一直未獲得行政院會討論同意。直到民國八十五年 年底所召開的國家發展會議做出取消軍教免納所得稅的決定後，八十七年各相關部 會（財政、教育、國防、主計、人事行政）協商達成結論，並經過行政院會討論後 將所得稅法修正案送交立法院。
在國民黨政府時期，教師課稅案除了因為歷年各項中央公職人員選舉而延宕 外，19最主要的是各部會之間的協商，以及教育部的態度。各部會在協商階段的膠 著，取消免稅案直到民國八十七年才有共識，但因為缺乏較明確的教師課稅後的配 套措施，在立法院內未獲通過（吳雪琴，1999；劉育彣，2002）。到了政黨輪替
（八十九年）後，教師課稅案才有比較明顯的發展。相關議題的部會協調，提升到 行政院層次。
不過，執政黨高層的態度經常反覆不定。例如行政院在九十一年就提出所得稅 法修正法到立法院審議，但是九十二年九月二十六日，陳水扁總統卻宣示在他任內 教師不課稅、不取消 18% 的優惠存款利率（聯合報，2003 年 9 月 27 日，A11 版）。其次，民國九十一年所得稅法修正法送到立法院審議時，教育部似乎未能提 出比較廣受接納的配套措施，直到民國九十四年才較為認真進行研訂。在九十四年 二月十八日的一項意見諮詢會議中，行政院的決議是「配套措施應符合社會期 待」。而後，在九十四年四月十四日的協商會議當中（教師團體當時拒絕出席），
做出了「課多少，教育經費加多少」的結論，同時教育部國教司也提出了相關配套 作法，從降低教師的教學以外工作負擔著手設計方案。
在這期間，由於政策經過多年的討論，加上公民參與程度日深，以致輿論每次 提到教師免稅，民意即反應熱烈，因此取消免稅實踐租稅公平與社會正義，似乎已 成為社會主流態度。在九十四年四月的財政部與教育部各委託辦理的民調都顯示，
大約有 75% 的受訪者支持取消教師免稅案，大約 10% 的受訪者反對。
19 除了八十二、八十八年之外，每年都有總統級、中央民代級、北高與地方縣市長級的重 大選舉。
例如，依據財政部賦稅署（2005）的調查報告，該署曾於九十四年四月初委託 政大選研中心進行電話訪問，受訪民眾中有 71% 知道本項議題、贊成取消免稅者 有 75%，也有七成受訪者不知道相關配套措施。另外，教育部國教司於九十四年四 月初也委託全國意向顧問股份有限公司進行民調，有 35% 的受訪者「非常贊成」
取消國中小教職員工的免稅規定，41% 受訪者「贊成」，亦即合計達 76% 的受訪 者贊同取消教師免稅。20
上述民調分別由財政部與教育部委託進行，都具有相當意義。本來所得稅法修 正的主政機關是財政部賦稅署，但議題焦點圍繞在教師教學環境、工作條件的改 善，這些議題由教育部專責與教師團體進行意見整合與配套措施的溝通，使得取消 教師免稅案焦點轉至教育部，並影響政策進度，財政部的能做的並不多。
（二）政策互動結構
從前述政策的變遷過程來看，大致可以看到決策互動的網絡結構。首先，財政 部是主要的政策制定者，居於政策網絡與互動結構中心，所得稅法第四條等條文的 修正案，是由財政部提出，並正待立法院的通過。另方面，所得稅法修正案主要的 政策標的團體是國民中小學教師，依據統計資料顯示，全國中小學教師大約 16 萬 5 千人，作為教育的業務主管機關，政策網絡結構中最關鍵的部門是教育部，對於 政策與方案的研擬扮演重要的角色。至於行政院，則從整體政策面向推動與管控政 策的步調，因為政策是否要成案，提案到立法院成為法律，仍看最高行政首長的意 志。在民國九十一年以後，取消教師免稅經過行政院會通過後，才成為既定政策，
而這將有利於各部會政策的配合度（邱維誠，1998；張四明，2002）。
在民間參與者部份，由大約 9 萬名教師組成、代表國中小教師的全國與地方教 師會，對於攸關本身權益的政策當然會積極關心。另外，在社會團體、教育或教改 團體方面，諸如泛紫聯盟主張租稅公平與正義，而人本教育基金會、全國家長聯盟 等團體，都對取消教師免稅提出看法與建議。
在這些參與者之間，行政部門的互動算是較為密切，教育部是全國教師的主管 機關，自從民國九十一年以後，教育部才算是較為積極的收集配套措施的意見，在
20 事實上，這個民眾主流意向過去十多年似乎變動不大，早在民國七十九年聯合報曾經作 過類似的電訪，當時就有 65% 的受訪者支持取消教師免稅，僅有 16% 反對取消。到了 九十四年，贊成取消的比例只增加 10%，而反對取消的大約只減少大約 6%，詳見張秀珍
（2005：150）的論文。
擬定配套措施之際，大都會邀請財政部官員開會。但主要的政策協調，仍是透過高 一級的行政院負責，基本上各部會意見漸趨於一致，至少沒有部會之間的相互掣 肘。
不過，面對外部參與者，教育部似乎就較為消極，不僅相關立法委員表示行政 部門溝通不良，不清楚在野黨的態度與主張，教師團體獲知相關訊息大都透過媒體 報導。缺少配套措施，缺少與立法委員的互動溝通，這可能是九十四年五月九日所 得稅法修正案被擱置的幾個原因。
圖四：取消教師免稅主要行為者間的互動關係 資料來源：修改自張秀珍（2005：94）。
教育部
財政部
立法者
壓力團體
例如教師會、家長團 體、教育改革團體等
最高行 政首長
輿論
輿論 輿論
（三）配套措施的主張：教師團體vs.教育部
近期教師課稅案的互動關係，焦點可以說是教師團體與教育部對於政策配套方 案的爭議。基本上，政策最好能獲得利害關係人或政策標的團體的支持、認可，或 至少一定程度的容忍，才較有可能在立法過程獲得廣泛支持，否則利害關係人將會 各自動員國會議員，延宕立法進度，也就是說，政策網絡關係呈現出各方互不隸 屬，但卻相互依存才有可能促成政策通過（Kooiman, 1993；劉宜君，2001）。以 此觀之，教育部門不可能主導全部的政策方案，而宜與利害關係人（教師團體、教 改團體等）溝通協商，讓渠等的偏好或訴求能得到一定程度滿足或是重視。
作為政策標的團體—國中小學教師—的代表，教師團體認為教師課稅案是工作 條件與勞僱契約的變更。既然是工作契約的改變，因而主張要與雇主一對一對談，
也就是說由政府與教師團體雙方協商，而協商的配套措施是補償，並在教師待遇、
也就是說由政府與教師團體雙方協商，而協商的配套措施是補償，並在教師待遇、