一、績效評估的目的與方法

至於台灣的經驗，媒體是居於全然主導的地位，影響力幾乎沒有節制，未來若能更廣泛徵詢，甚至納入各界意見，將更增加評鑑的實際效果。以下，本文將繼續探討縣市競爭力評鑑的幾個研究問題，包括這種績效評鑑的對象是核心業務或是治理能力、優點與缺點、未來還可以如何改善等等。

對政府進行績效評估，首先要確定的議題之一是，要評估哪項績效或變項

17 若是不考慮其他總體大環境因素，僅參考九十四年十二月的縣市長（北高除外）選舉結果，被拉下馬、未獲連任的縣市長，例如南投縣長林宗男、嘉義市長陳麗貞，在天下三、遠見三的首長施政滿意度排名都很後面。每次評比都在後段班的基隆市長許財利，

最後仍獲得連任。

（Coggburn & Schneider, 2003: 1340），以及如何建構適當的指標（黃一峰，

2003：298-303）。績效的衡量，最好應該是產出與成效的狀態。由於政府績效與生產力是為了民眾與服務對象，因此最理想的衡量對象應該是以核心業務為主，瞭解長期的效果或政策影響，特別是如經濟發展、教育文化、生活福祉、公共投資、

就業與工作環境、醫療水準等等，這些廣泛領域涵蓋了政府的活動，與公眾生活息息相關，能夠創造更大範圍的公共價值（Kirlin, 1996）。

（一）天下與遠見做的不是治理評鑑，而是業務或競爭力評鑑

雖然兩份雜誌曾經用「治理」來陳述與討論當前地方政府的管理課題（例如天下三、遠見三），但從這幾次縣市政府評鑑的本質來說，兩份雜誌所辦理的評鑑，

應該不是治理能力評鑑，而是評鑑地方政府的核心業務。也就是說，不評估縣市政府與在地利害關係人（縣議會）、當地媒體、中央派駐單位、社區團體等，從他們角度檢視縣市政府是否落實地方民主與地方治理，因此與學界所說的「治理」沒有什麼關聯性。

天下雜誌的受訪者就曾經表示，他們所稱的「治理」不是指民主政治與公民參與，而是以專業的企業管理提升地方競爭力：

治理對我們來說不是這麼重要，城市的競爭力才是我們比較關心的，如城市的經濟、性質等等…我們所提到的治理可能跟你所提的治理不完全一樣，這邊可能是當作一個企業在運作的觀念，所以這可能是定義的問題，你談的可能是 governance，當然裡面會有一些是 overlap 的…每個縣市都會落入思考選民、地方派系與縣市政府和議會間關係的巢臼中。政治面向不是我們主要關心的面向，我們關心的是縣市政府如何以企業的經營方式，將縣市的競爭力帶動起來

（天下受訪者）。

從上述訪談結果大體可以知道，天下雜誌所稱的治理，似乎不僅是「不完全一樣」，更是很大程度有所不同，而且希望是從企業、專業管理角度思索如何提升競爭力，至於地方上利害關係人因素，則不在評鑑過程之考量範圍內。例如遠見雜誌從招商力到往後 4 次的縣市競爭力（經濟表現、政府效率、企業效率、基礎建設、

科技），以及天下雜誌目前常用的幸福城市（經濟發展、行政效能、治安、教育文化、環境 5 個面向），都屬於地方政府核心業務評鑑。

但是，獨立執行業務評鑑，而很少參考專業意見是否妥適？媒體難道只滿足於監督結果（競爭力），而忽略政府運作的過程（民主治理）？後者，難道不是確保

各界共同參與暨監督政府運作的最佳機制？例如即使是「專業管理」，兩份雜誌僅是零星、個別性的徵詢學界與專家（對績效評鑑與地方政府運作較有概念的學者）

意見，也就是說，從報導文字表面來看，學者專家參與程度不是很高。

例如，天下二曾表示「係由調查團隊與專家學者」，但報導中沒有指出有哪些人；至於遠見雜誌部份，僅台大國發所唐代彪教授曾在評鑑初期，協助遠見雜誌設計指標系統（之後似乎就不再參加）；另外，因為民國九十四年年底縣市長改選，

遠見三為了辦理民調而曾諮詢東吳政治系盛治仁教授。另在 10 次報導中，僅見媒體訪問學者詢問一般縣市政府管理的意見，而少見到學界或專家全程參加。

不管要執行的是業務評鑑還是治理評鑑，都應該廣泛諮詢專業意見，甚至是受評者的態度反應。在兩份雜誌的報導內容中，似乎很少看到這個諮詢、外界參與的說明，多元的諮商與參與過程，較能確保以嚴謹的方法與程序，達到評鑑的信度與效度，也更能為評鑑結果負責，不致產生錯誤或是誤導的資訊。

（二）指標系統：穩定系統較有助於縣市政府針對弱點進行改善

遠見雜誌比天下雜誌的評鑑，在指標上穩定性較久，但現在已經差不多都穩定化。對於受評者來說，評鑑內涵若常變化，意味難以確認變革與策進的標竿與重心，評比也難以發揮引導地方政府的作用，簡言之，考評不宜隨機、隨興抽查，也不能說要突擊檢查。況且，學者指出，指標變動過大，意味難以進行常年的追蹤，

也難以影響社會或是地方政府的觀念與行動（馮燕等人，2001：2）。

有關指標系統的內涵，例如評鑑面向、細項指標、評分與標準化方式，本文已經在第參部份加以說明，簡言之，兩份雜誌的指標系統已經大致穩定，不像前 1-2 年那樣變動性很大。早期的變動性大，可能也與媒體特性有關，也就是媒體關切話題性、新聞性、爭議性的熱門事件與議題；另方面，或許媒體認為社會是變動不居的，不宜用固定的指標，去衡量變動的局勢、變動的民眾需求。例如天下的受訪者就曾表示：

不認為可以十年都可以用同一套指標，所以我們都有做一些調整…我們要告訴縣市政府，現在民眾最關心的是什麼…所以說指標都會有所調整…我的目的是告訴大家可以往哪個方向，這對我來說才重要。我不是要讓他們為了某個指標才怎樣，這不是我要的。

媒體評鑑地方政府，甚至是各種評鑑制度，不管用意為何，似乎還是要建立穩定化的指標與評分系統較佳，才能真正發揮考評、提振地方競爭力的效果。有句話

是績效管理的名言，那就是「你衡量什麼，就得到什麼（ You get what you measured）」，必須持續衡量，在公佈的壓力下，才能讓受評者設定目標、分配資 源、激勵士氣、進行改善的準備，並且檢驗改變的狀況（OECD, 1997；丘昌泰，

2000；范祥偉、王崇斌，2000；張瑞弘，2003）。若是突襲式、任意隨興的抽考，

每年「考試科目」不盡相同，受評者窮於應付、無從準備，或是反正怎樣都不合媒體的心意乾脆文風不動，落到這樣的結果也沒有什麼意義。

從績效管理的角度來說，早幾次的天下雜誌對地方競爭力、幸福水準的衡量，

或許有媒體本身特性與組織目標的考量，認為未必非要依循學術派的想法去進行不可。不過，媒體是社會公器，似乎沒有恣意的空間與權力，若是依循一套民主社會的程序豈不更佳？這套尊重受評者意見的基本程序，可以是透過公共參與來建構較妥適的指標體系，透過有目的地廣泛徵詢來確認社會需求與公共議題焦點。在這個諮詢、諮商的過程，若能提早進行，而且讓地方政府代表參與，讓他們事先知曉指標及早準備，或是制度化、常規化，完備那些業務執掌中被忽略的政務，不是更能達到督促政府、提升民眾幸福感的目標嗎？

除了指標內涵穩定化應該有助於縣市政府改善績效外，兩份雜誌將調查結果標準化與排名方式，值得未來政府建立類似制度的參酌。兩份雜誌的調查都呈現出主觀指標與客觀指標的比例、不同計算單位如何合併計分（如人均綠地面積與空氣中懸浮微粒標準）、要用四分位法或是十分位法、指標總數與權重等等，這些評鑑過程的技術知識，應該是相當實用的。

其次，要注意可控制與非可控制的指標（ discretionary or undiscretionary variables）。某些施政措施的效果影響是長期的，而且經常是跨機關的產物，所以當評比對象是縣市政府時，常會造成機關有「非戰之罪」或非地方政府所能控制的困境。簡言之，指標應選擇縣市政府可以完全控制管理的指標（施能傑，2001：

24），若是不能由地方政府控制、管理與改善的指標，每年定期評鑑是沒有太大的意義。

從指標能否由地方政府控制角度來說，兩份雜誌都有某些指標難以符合這樣要求，例如天下一的「大專院校數量」（這個不是地方政府所能控制）、天下二的 37 個 10 年變化指標（本意十分不錯，但是 10 年的長期變化，並不是在任縣市長所能控制的因素）；遠見二、三、四的科技指標部分細項指標（每千人擁有電視數與電話數，而且現在很多人都使用手機）等等。天下二部分指標，出現難以理解的歸類，例如將縣市長的施政滿意度、貪污腐敗嚴重度，放在八大面向的財政穩健面

向，這似乎與財政穩健的指標沒有很大的相關度（每人財政赤字、每人償債餘額、

歲出自有財源比、每人歲出）。

對於指標特性能否一定要能控制或是無法控制，遠見受訪者提出另種看法，可是值得參考。她指出：

有些硬指標雖然非地方政府可以控制，而造成排名低落，但是它卻代表了某些意義，這些意義可從不同面向去解讀，像是科技指標的電視擁有數等等，雖然這個並非是地方政府可以操控的，但是可能這部分媒體或學界去解釋其中的原

在文檔中媒體評鑑地方政府績效之研究—以天下及遠見兩雜誌為例 (頁 21-25)