三、以縣市合治落實區域合作發展
區域合作發展不但涉及各級政府間的權力結構與財政資源之配置 與協調，亦是地方自治與多中心治理體系中的公共事務合作管理途 徑。41就中國大陸擴權改革發展過程而言，無疑是透過省管縣體制推
繆匡華，〈「省直管縣」體制改革中地級市面臨的問題研究〉，頁 14；羅 湘衡，〈對「市管縣」和「省管縣」體制的若干思考〉，頁 46；唐兵，〈我 國市管縣體制的反思與改革趨向〉，頁 57-59。
行，賦予強縣相關權限，進而帶動鄰近相對弱縣經濟發展。強縣擴權 與省管縣體制可說是基於強化縣域發展與落實區域合作發展所進行的 改革手段，可針對不同地方發展特質與市場需求而逐一進行財政與行 政授權，並將部分經濟強縣地位提升至地級市政府層級，充分給予縣 市政府自主發展空間，使原本發展較好的縣市可以更有效而快速的與 市場結合，掌握發展先機進行經濟規畫部署，而原先發展落後的縣市 則可在適度擴權之後，仿效其他強縣（市）成功經驗而打造出有利於 本身縣域發展之經濟市場，待時機與條件成熟之後，亦逐漸提升其政 府地位等級。
至於後續改革方面，由於省管縣體制改革乃針對傳統體制下的利 益格局進行重新調整，尤其涉及到眾多官員的切身利益，因此未來可 能遭遇到的政治阻力之大可以預見，再者，由於各地改革條件不一，
各級政府財權與事權也難以界定，恐引起地級市與市管縣制度既得利 益者之反動；除此之外，改革之後的擴權縣市擁有經濟與社會管理權 限，若不能有效監督約束縣市級政府行為，防止出現市場投機主義，
恐將重蹈市管縣體制之運作缺失。換句話說，省管縣體制改革所面對 的行政區劃，攸關中央與地方政府權力關係、行政組織連結關係、各 級政府職能轉移及未來民主行政體制規畫、縣市組織定位與層級屬 性、行政治理成本等問題，必須累積充分的試點經驗且採取漸進改革 方式，才能穩定地追尋突破與創新。
準此，本文提出「強市活縣」發展規畫，即將部分縣市政府層級 地位升格至地級市後，重新定義新「市」（包括原地級市及升格後的 強縣）組織職能與管理功能，並賦予帶動縣域合作發展之權力與職 責，而相對弱縣則在新市扶持之下，為躋身強縣之林而持續進行相關 擴權改革。如圖 18 所示：
陳朝建，〈準（新）直轄市形成後之財政資源分配〉，《中國地方自治》，
第 61 卷第 1 期，2008 年 1 月，頁 26-27。
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圖 18 強市活縣改革與發展規畫 資料來源：作者自繪。
從圖 18 觀之，強市活縣乃係進行財政與行政擴權後，透過省管縣 體制將發展較好的經濟強縣提升至地級市等級，並重新劃分地級市與 縣市政府職能，兩者共同針對政府與市場經濟發展需求而進行協力合 作，相對弱縣則持續進行擴權改革，且在改革過程中，地級市雖然去 除以往管縣功能，但仍保持對相對弱縣進行扶持協助，而經濟強縣也 應當發揮輻射效應，帶動相對弱縣進行擴權改革發展。
（收件：2011 年 10 月 24 日，修正：2012 年 2 月 9 日，採用：2012 年 2月 16 日）