儘管東協與會員國以各種次區域合作計畫的提出，一來使資訊透 明化以成功地將在地霾害污染問題浮上國際檯面，二來透過次區域分 工體系的建立追求治理效率，以建立具有微型區域主義精神的跨域霾 害污染治理模式。66然而在實際上，相關治理機制的成效仍有侷限，因 而也導致不少對東協治理能力的批評。67譬如在 2005 年中，跨域霾害
RHAP CSU ASEAN Secretariat, Haze Online, 2005, <http://www.haze-online.or.id/>; S. Robert Aiken, “Runaway fires, Smoke-Haze Pollution, and Unnatural Disasters in Indonesia,” pp. 72-74；有關《東協跨域霾害污 染協定》的國內批准情形，馬來西亞在 2002 年旋即同意批准該協定，汶萊、
泰國、新加坡、越南及緬甸均在 2003 年批准，而柬埔寨則在 2004 年完成，
不過，直到 2006 年 6 月印尼尚未批准該協定。
新加坡學者尼可指出在 1997 年前有關霾害污染的資訊付之闕如，請見 Janet Nichol, “Smoke Haze in Southeast Asia: A Predictable Recurrence,” p.
2716。
John Funston, “ASEAN: Out of Its Depth?” Contemporary Southeast Asia, Vol. 20, No. 1, 1998, pp. 22-37; James Cotton, “The ‘Haze’ over
再起，這一波災害對於鄰國的影響不亞於 1997 年的霾害，特別對馬來 西亞而言，其污染指數甚至是八年來的新高。細究之東南亞諸國欲在 近期要能「撥雲見日」的主要癥結，正是區域國家因尊重主權所舉行 的不干涉內政原則。在此規範下東協及其會員國將無權亦無法有效約 束或制裁污染國家的內政行為，從而可能在跨域霾害治理過程中陷入 潛在的制度失靈(Institution Failure)。
自霾害問題浮上檯面後，印尼的態度常受鄰國質疑－－印尼既是跨 域霾害的污染源，是微型區域主義合作分工體系的前線國家，卻也是 唯一沒有批准《東協跨域霾害污染協定》的東協國家。在 1990 年代發 生的幾次嚴重霾害中，東協及其會員國僅能透過輿論譴責要求印尼負 起維繫區域環境安全的責任，無法透過法制面來實質制裁。2005 年 8 月興起的另一波霾害，印尼政府堅持自行滅火的態度，不但無法抑制 蘇門答臘森林大火的蔓延，更無力控制霾害擴散，令鄰近的馬國首都 與港口在西南季風吹拂下深受牽連，致使馬國國內輿論紛紛。682006 年 6 月，印尼總統尤多約諾(Susilo Bambang Yudhoyono)甚至表示不希 望霾害問題浮上東協峰會(ASEAN Summit)的檯面。69由此可見，印 尼在解決跨域霾害問題的態度實在令人擔憂。
除了無法有效地規範，技術問題是跨域霾害治理的另一項挑戰。
理想上以微型區域主義精神的次區域合作計畫應能透過適當的規模而 更具效率，但在實際上囿於東協及其會員國家在資源、技術與資金方
Southeast Asia: Challenging the ASEAN Mode of Regional Management,”
pp. 321-351.
《星洲日報》，〈除了道歉，印尼還準備作什麼？〉，《星洲互動：煙霾來 襲》，2005 年 8 月 10 日，<http://www.sinchew-i.com/special/haze2005/
focus.phtml? sec=737&artid=200508101296>。
RHAP CSU ASEAN Secretariat, “Susilo Hopes Haze not an Issue on ASEAN Summit’s Agenda,” Haze Online, June 19, 2006, <http://www.
haze-online.or.id/news.php/ID=20060619103315>.
面的缺乏，令霾害治理過程勢必將仰賴不少區域外的奧援。例如，自 1990 年代中期推動的次區域計畫並無法有效提供充分誘因來改善印尼 國內大規模農地清理行為，在技術面動輒因水源不足、缺乏專業人 力，從而無法有效控制森林大火與後續污染的散佈。再者，就次區域 治理分工體系而言，為了使跨域霾害治理的「預防」、「監控」及
「緩和」等工作能順利進行，是否能獲得充分的資源如資金、高科技 衛星地面定位系統、高科技滅火設施等援助，亦為災害防治的另一關 鍵。誠如新加坡國際事務中心(Singapore Institute of International Affairs, SIIA)的主席所言，當下印尼與東協在跨域霾害治理過程中 所遇到的困境與挑戰，正顯示跨域霾害治理過程需要更多的國際奧 援。70
鑑於此，在 1990 年代中期之後，以微型區域主義為基礎的合作方 向開始有了調整。首先，早期針對霾害治理所推動的計畫主要以火災 預防與控管為主，近一波的計畫方案則開始務實地著重在引起火災的 起因調查，有些則著重在能力建構及多樣性生態的保育工作。71再者，
源於印尼國內的霾害污染除了引起區域關注外，亦引起國際社群的關 切。東協在 2002 年始推展《東協跨域霾害污染協定》來結合區域內外 之挹注，期望在監控、評估、預防與回應方面，結合技術合作與科學 研究來建立一套能結合區域內外合作的協力框架，72而這個部分的調整 是東協跨域霾害治理模式朝向制度化發展的重要里程碑。
Simon S. C. Tay, “ASEAN: The Haze, Economics and the Environment,”
p. 14.
Tahir Qadri, ed., Fire, Smoke and Haze: The ASEAN Response Strategy, p. 74.
ASEAN Secretariat, “ASEAN Agreement on Transboundary Haze Pollution,” ASEAN, 2002, <http://www.aseansec.org/6086.htm>.
事實上，來自區域外的援助如下：第一，在全球國際組織方面，
有世界衛生組織(World Health Organization, WHO)與聯合國環境計 畫(United Nations Environment Programme, UNEP)專責金援、消 防人員與裝備及專業人士對印尼防災行動的協助，以支援長期的火災 計畫；第二，亞洲國際組織則有亞銀提供印尼與東協經濟支援，藉以 預防與管制霾害問題；第三，區域外國家如美國、澳洲、加拿大及日 本等已開發國家，均提供金援來支持區域國家防制災害的發生。73除了 國家與國際組織外，自 1990 年代開始，來自國際與印尼國內的非政府 組織或由相關組織所建立的工作坊及計畫，如德國的非政府組織在印 尼建立了整合型森林火災管理計畫(Integrated Forest Fire Management, IFFM)、世界自然基金(World Wildlife Foundation, WWF)、印尼國 內的印尼森林保育網絡(Sekretariat Kerjasama Pelestarian Hutan Indonesia, SKEPHI)、印尼環境網絡(Wahana Lingkungan Hidup In-donesia, WALHI)等在地團體均投入不少資源來督促印尼政府的霾害防 治能力。74持平而論，這些來自於國際社群及非政府行為者在參與治理 過程的努力，無論在財務方面或專業能力建構方面，或多或少地補強 了東協在治理過程中的能力真空。
晚近的發展使既有的東南亞微型區域主義開使呈現另一種不同的 風貌，其中之調適大致有下列面向（請見表 3）：
第一，東協內的次區域合作計畫（請見表 3 之 I）仍然是建立具有 東南亞特色之微型區域主義的雛形，例如在既有東協體制內透過定期
S. Robert Aiken, “Runaway Fires, Smoke-Haze Pollution, and Unnatural Disasters in Indonesia,” p. 73.
James Cotton, “The ‘Haze’ over Southeast Asia: Challenging the ASEAN Mode of Regional Management,” pp. 344-346. 印尼的威權體制長期與非 政府組織間呈現緊張關係，使得各種非政府組織在過去無法發揮對政府的監 督能力。
部長會議與資深環境官員會議來討論、研擬與創新治理概念或治理機 制，如「次區域消防協定」、針對災區森林消防所研擬的「即時行動 計畫」，以及「次區域氣候觀察小組」(Sub-Regional Climate Review Group)等微型區域主義合作計畫。此外，目前持續調整的工作目標期 望能在東協制度系絡內透過議題聯結效果（例如天然災害、永續發展 及經濟開發間的關係），來增強國家對跨域霾害的共同認知，除了強 化次區域國家間「風雨同舟」的共同利益外，更藉此提高相關國家順 從制度規範的程度。
第二，從制度設計面著手將微型區域主義型態的區域合作計畫緊 繫著東協國家層級的新、馬、印整合防災分工體系（請見表 3 之 II），
而這些分工又將與東協特別氣象中心(ASEAN Specialised Meteorological Centre, ASMC)、正在籌畫中的東南亞火災與霾害資訊中心等國家與 區域層級之監控霾害網絡緊緊聯繫。此種結合次區域合作計畫與區域 整合性防災分工體系的發展與調適經驗，日後可作為東協處理類似跨 域災害時的依據。
第三，《東協跨域霾害污染協定》除了對區域內會員國的跨域霾 害聯防合作、援助等工作提供一系列規範與標準作業程序外，對區域 外行為者所援助的資源亦提供了正式的法律框架。東協與會員國清楚 本身在治理能力與掌握資源上的侷限，亟需已開發國家及其他國際社 群如聯合國、全球環境中心或亞銀等在資金與及早預警系統(Early War-ning System)、衛星監控設備、地理資訊系統及消防設施等新技術上 的奧援（如表 3 之 III）。
第四，接受更多跨國與國內非政府組織及其他部門或團體的參與
（請見表 3 之 IV）。早期東南亞國家多屬威權政體，以致國內非政府 組織的公共參與備受侷限，到了 1990 年代以後因資訊透明化及國內公 共參與聲浪漸長，從而使得類似跨域霾害問題深受國內非政府組織與 環保團體的關切。此一趨勢亦使得東協跨域霾害治理模式在晚近的問 題解決過程中開始接受學者、專家行政官員、產業界、環保團體及村
落民眾的參與。此舉除了將能監控國家是否順從制度規範外，更能透
表 3 東協跨域霾害治理模式的調適與發展(1998-2004)
時 間 微型區域主義的實踐內容 發展面向*
時 間 微型區域主義的實踐內容 發展面向* 污染：東協的回應策略》(Fire, Smoke and Haze – the ASEAN Response Strategy)**一書，探討 1997-1998 年的霾害始末與分析。
2003-2004 研究管理環境災害中心之操作化過程。 I、IV 2003-2004 演練「次區域消防協定」。 I、II、IV 2003 迄今 建立東南亞火災與霾害資訊中心（正在進行）。 I、II
資料來源：作者整理自 RHAP CSU ASEAN Secretariat, Haze Online, 2005, <http://www.haze-online.or.
id/>。
* 上表中「發展面向」一欄為作者自行分析，I 為東協制度層級所衍生之次區域合作計畫；II 為東協國家層 級的整合性防災分工體系；III 為來自於國際社群的經濟與技術支援；IV 為跨國與國內非政府組織及其他 部門或團體的參與。
** S. Tahir Qadri, ed., Fire, Smoke and Haze: The ASEAN Response Strategy (Manila: Asian Development Bank, 2001). 年所提出《東協 2020 願景》(ASEAN Vision 2020)中決議強化東協制 度與治理機制來因應新世紀的種種挑戰，以及 2003 年所揭示《巴里第 二宣言》(Bali Concord II)中的共同體藍圖描繪，大致勾勒出東南亞