東南亞跨域霾害引起的關注不僅為環境保護問題，其中更牽涉資 源分配的問題，以及國家與鄰國互動策略與規範，甚至是區域共同體 的未來發展藍圖等，53誠如孟特(Manuel F. Montes)所言，東南亞跨 區域霾害污染將引起東協國家的集體認知，同時亦將激起東協國家質 疑區域發展模式的永續性，更成為風雨同舟的東南亞諸國長期煩惱的 難題。54不少研究東南亞區域的學者有志於類似的區域環境問題與其解 決之道，有些學者選擇從環境安全的角度切入，欲了解類似問題對於 區域安全或區域合作將造成何種影響。55相關文獻有一個頗為重要的特 色，即透過區域共同問題的彰顯來強調新型態的安全關注(Security Con-cerns)，即國家對於非傳統安全(Non-traditional Security)或新安全
Penot, “Farmers’ Perspectives on Slash-and-burn as a Land Clearing Method for Small-Scale Rubber Producers in Sepunggur, Jambi Province, Sumatra, Indonesia,” Forest Ecology and Management, No. 120, 1999, pp. 157-169.
東南亞環境問題多少亦涉及區域能源問題，請見 Shankar K. Karki, Michael D. Mann & Hossein Salehfar, “Energy and Environment in ASEAN:
Challenges and Opportunities,” Energy Policy, No. 33, 2005, pp. 499-509。
Manuel F. Montes, Kevin F. F. Quigley & Donald E. Weatherbee,
“Growing Pains: ASEAN’s Economic and Political Challenges,” Asian Society, 1997, <http://www.asiasociety.org/publications /asean_miracle.html>.
David B. Dewitt & Carolina G. Hernandez, eds., Development and Security in Southeast Asia, Vol. 1: The Environment (Aldershot: Ashgate, 2003).
(New Security)所衍生問題的共同回應。56就此，維護環境安全將強化
「區域性」的共同意識並與區域集體意識所強調「休戚與共」之我群 觀緊緊相繫，之後轉化為凝聚區域集體性(Collectivity)或共同體(Com-munity)基石的重要關注。除了國家層次的回應，誠如環境安全學者艾 倫比(Braden R. Allenby)所言，環境議題與安全議題的結合將使得維 繫環境安全的過程更趨複雜。如果環境議題影響範圍僅限於國內區域 或較容易管理；一旦環境議題所涉及規模屬全球性或（跨國）區域性 的，因著影響程度的擴大，在管理上將更困難，從而在治理過程中將 仰賴更多元的行為者（包括區域組織、非政府組織等）及更有創意之 治理工具（呼應表 2 的邏輯，請見圖 3）。
圖 3 環境議題與安全議題的交疊關係示意圖
資料來源：作者修改自 Braden R. Allenby, “Environmental Security: Concept and Implementation,”
International Political Science Review, Vol. 21, No. 1, 2000, p. 11。
Barry Buzan, “New Patterns of Global Security in the Twenty-First Century,” International Affair, Vol. 61, No. 3, 1991, pp. 431-451; Sean M. Lynne-Jones & Steven E. Miller, eds., Global Dangers: Changing Dimensions of International Security (Cambridge, Massachusetts: The MIT Press, 1995).
晚近有學者嘗試從制度的角度切入分析跨國環境管理問題，譬 如，布萊特梅爾(Helmut Breitmeier)從「建制建立」(Regime Creation) 的觀點探討國際組織在環境議題上的角色，他認為在建制形成的階段 中，制度所扮演的角色大抵上以資訊功能、為特定團體表達立場、規 範性的功能與規則建立等為主；到了相關建制建立後，制度的功能將 以談判為主要關注。57另外，彼得森(M. J. Peterson)從國家順從(Com-pliance)的角度分析制度的功能，以「增強信念」、「影響對利益的認 知」、「改善國家順從的能力」與「提供爭端解決機制」等四個面向 研究制度在國家自願順從結構中之輔助角色，並指出制度可透過順從 監控、團體壓力、提供物質誘因及影響物質損失等方式來誘導國家合 作。58類似文獻強調的重點並不在制度如何建立或如何崩解，而是在制 度如何推展國家間的合作關係。換言之，在一個區域體系內如果存在 特定的國際制度，將能有益於區域內的跨國合作。59對於東南亞而言，
若要從制度面來回應跨域霾害污染問題，則東協的角色誠屬關鍵。
以東協作為區域協商、討論或解決共同問題的制度架構已行之有 年。東協自 1967 年成立以來提供了會員國定期聚會、交換意見及建立
Helmut Breitmeier, “International Organizations and the Creation of Environmental Regimes,” in Oran R. Young, ed., Global Governance:
Drawing Insights from the Environmental Experience (Cambridge, Massachusetts:
The MIT Press, 1997), pp. 87-114.
M. J. Peterson, “International Organizations and the Implementation of Environmental Regimes,” in Oran R. Young, ed., Global Governance:
Drawing Insights from the Environmental Experience (Cambridge, Massachusetts:
The MIT Press, 1997), pp. 115-151.
國際制度廣義而言，包含政府間國際組織或非政府形式的國際組織、國際建 制及國際慣例等，請見 Robert O. Keohane, International Institutions and State Power: Essays in International Relations Theory (Boulder: Westview Press, 1989), pp. 3-4。
共識的管道。其中以環境問題為主的合作計畫始見於 1977 年的「東協 第一環境計畫」(ASEAN Environmental Program I)，直到 1989 年 正式建立每年定期的「東協資深環境官員會議」(ASEAN Senior Of-ficials on the Environment, ASOEN)。60從制度面來看，東協的存 在對印（霾害污染源）及馬、新、泰（三個被污染國）而言，確實扮 演著即時的、有效的對話機制。然而，除了提供國家的對話平臺外，
東協為因應印尼在處理霾害上的政府失靈困境，開始規畫由「前線國 家」(the Front-line Countries)直接涉入「預防」、「監控」及「緩 和」等「次區域」(Sub-regional)合作計畫。61這些自 1994 年開始的一 系列計畫背後的推動邏輯與微型區域主義若合符節－－期望以適當的治 理機制追求污染控管的最適規模及最佳經濟效率。不過在近年來，東 協面臨的區域環境與共同政策問題愈益複雜，若僅透過傳統的東協架 構，或者以整個東南亞為規模的東協資深環境官員會議來處理跨域霾 害問題，其成效將大打折扣。62鑑於此，微型區域主義型態的區域治理 模式確實較適用在跨域霾害治理的區域合作上（請見圖 4）。
James Cotton, “The ‘Haze’ over Southeast Asia: Chellenging the ASEAN Mode of Regional Management,” p. 342.
S. Tahir Qadri, ed., Fire, Smoke and Haze: The ASEAN Response Strategy (Manila: Asian Development Bank, 2001), p. 61.
尼可(Janet Nichol)認為單靠印尼政府或區域政府（指的是東協）根本無法 也無能力控制諸如此類的天然災害問題，這也將使得霾害困擾將一再發 生，相關說法請見 Janet Nichol, “Smoke Haze in Southeast Asia: A Predictable Recurrence,” Atmospheric Environment, Vol. 32, No. 14/15, 1998, p. 2715。
圖 4 跨域霾害污染問題的治理：鉅型、微型區域主義的比較
資料來源：作者自繪。
1980 年代以降，東協國家始透過區域與國家倡議的推動來關切森 林大火與霾害污染，其中包括在 1992 年舉行的印尼版東會議(Bandung Conference)、1992-1995 年間就霾害問題舉行的區域工作坊與相關會 議，與在 1995 年建立由印尼膺任主席的「霾害技術小組」(Haze Tech-nical Task Force, HTTF)等。然而，這些會議或行動因不具備清楚的 行動綱領而成效受限，更無法有效防止 1997-1998 年間所發生的嚴重 跨域霾害污染。
其實，適當的規模才是治理跨域霾害的關鍵，這個概念直到 1997 年在新加坡召開以聯防霾害為主旨的部長級會議(ASEAN Ministerial Meetings on Haze, AMMH)，會後才透過「區域霾害行動計畫」(the
Regional Haze Action Plan, RHAP)來落實。該計畫乃由「霾害技術 小組」透過亞洲開發銀行(Asian Development Bank, ADB)資助的
「區域技術支援」(Regional Technical Assistance, RETA)整合東協 秘書處來執行。「區域霾害行動計畫」有三個目標：其一，以更佳的 管理政策與執行方式來預防農地與森林火災；其二，建立操作型機制 來監控農地與森林火災；其三，著重強化區域內的農地與森林火災的 消防能力及其他防治工作。63透過「區域霾害行動計畫」，東協期望能 消極地藉成員對計畫方案的承諾(Commitment)來形塑團體壓力，以對 印尼政府進行有效施壓；另一方面希望建立操作程序來積極防災監控 生態情勢、進行災後緩和，並開始在區域層級上以小規模的跨國合作 方式「直接」進行防災分工，其中新加坡因具有先進科技與人才，專 責污染監控技術；馬來西亞則強化火災防治，而印尼係專職實際災害 發生後的消防工作。64綜上，此種一方面將規模限縮到受霾害影響範圍 的次區域並推行一系列防治污染、增進治理能力的國家計畫(National Plan)，一方面以次區域分工增進預期效率的「區域霾害行動計畫」，
正式成就了東協在霾害污染議題上的微型區域主義合作雛型。
在此之後，東協接續推動了在東南亞易燃區之「消防動員計畫」
(Fire Suppression Mobilisation Plans, FSMPs)；促進區域內的「零 燃燒政策」(Zero-burning Policy)並提高相關產業對森林大火與霾害的 意識；強化包含東協專門氣象中心(the ASEAN Specialized Meteor-ological Centre, ASMC)在內的監控網絡；推動強化法律執行能力與 社區為基礎的火災管理行動訓練計畫；並鼓勵大眾與社區參與意識
同註 61，頁 207-211。
Estrella D. Solidum, The Politics of ASEAN: An Introduction to Southeast Asian Regionalism (Singapore: Eastern University Press, 2003), pp.
143-144; S. Tahir Qadri, ed., Fire, Smoke and Haze: The ASEAN Response Strategy, pp. 59-60.
等。特別在 1998 年，有兩個次區域消防協定(Sub-Regional Fire-fighting Arrangements, SRFAs)成立於婆羅州與蘇門答臘，開啟了一系列防災 計畫與監控技術演練，並從事資訊蒐集與實際防制災害工作。65一年 後，以處理霾害污染為主的東協部長級會議（即 AMMH）始定調「霾 害技術小組」的發展方向，並正式採納「零燃燒政策」。時至 2002 年，東協會員國正式簽署《東協跨域霾害污染協定》(ASEAN Agreement on Transboundary Haze Pollution)，並於 2003 年正式生效。這是由 微型區域主義的區域合作逐漸發展而成的第一個具有法律效力的正式 條約，旨在提供促進區域與國際合作的法律架構，並制度化「區域霾 害行動計畫」所推動的計畫方案。