2010 年與 2011 年，在越南與印尼相繼擔任東協輪值主席期間，
中國在南海的影響力受到嚴峻的挑戰。當越南高調透過國際化與多邊 化箝制中國在南海的各種佈局，當印尼凝聚東協國家共同面對中國並 且審慎處理南海爭議之際，中國與東協關係的發展的確因為領土爭端 陷入了低潮期。不過，在2012 年之後，由於東協進入了弱勢領導權
（weak chairmanship）階段，由親中的小國輪流擔任輪值主席（柬 埔寨、汶萊、緬甸），這也使得東協國家因為南海問題所面臨到的分 裂情況日益加劇。這也使得此一由領土爭端所引起的脆弱性，隨著東 協制度安排而逐漸擴大成對東協團結與東協核心地位的嚴峻挑戰。
最關鍵的一項衝擊，發生在2012 年 7 月於柬埔寨金邊所舉行的 第45 屆東協外長會議（ASEAN Ministers’ Meeting, AMM），該會 議由柬埔寨外長何南豐（HorNamhong）主持，會後因故未能達成
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共識並發佈聯合宣言（Joint Communique）。就此，外界有多種揣 測並且抨擊柬國政府破壞了四十餘年來的東協傳統與默契，的確，造 成此一窘境的因素實與擔任輪值主席的柬埔寨與其他國家在南海爭端 上的立場不同與利益分歧有關。在外長會議後的記者會上，柬國外長
何南豐針對此一事件進行說明，他強調東協各國外長的確就當前各種 爭議與敏感問題坦誠地交換意見並進行討論，但很可惜地未能在草擬 聯合聲明時達成共識。何南豐意有所指地表示，最主要的原因是有若 干東協國家意圖將聯合宣言作為自身處理雙邊爭端的戰略工具，試圖 藉著東協「集體」立場向其他爭端方施壓。
其中，菲律賓堅持這份宣言應該要紀載諸位外長對於黃岩島衝突 事件的討論，而越南則希望補述專屬經濟區（EEZs）的重要性（The Economist, 2012）。此一挫敗顯示了東協集體外交立場的崩解，特 別是當此一外交共識或集體立場牽涉到大國利益（中國因素）與區域 利益（東協共識）之間的取捨，這將涉及到集團整體與個別利益之間 的分歧與調和。當東協集團在表面上強調《南海各方行為宣言》作為 東協整體與相關利害關係國之間的為各方基本共識，事實上，各個聲 索國如菲律賓與越南在南海問題上還是受到國內特殊的個別關切與國 家利益所驅使，採取了相對積極的作法，換言之，柬埔寨作為非南海 聲索國的東協輪值主席，在同時面對域外強權（中國）與域內分歧利 益（越南與菲律賓）的壓力，受限於高度親中的戰略扈從作為，12的 確壓抑了相對激進的東協南海聲索國對於領土問題的反應。這也導致 了第 45 屆外長會議成為東協整合四十五年來的重大挫敗（楊昊，
2012c）。
在會後，印尼外長馬蒂（Marty Natalegawa）深知東協整合進 程恐將因此一外交挫敗而鬆動，積極奔走斡旋，希望能凝聚共識。在 36 小時內，馬蒂以協調與協商的方式再次確立了東協集團對於南海 爭端的基本共識，隨後在7 月 20 日與柬國外長何南豐共同宣布了《東
12 作者曾於 2012 年至柬埔寨金邊進行移地研究，發現中國積極投資柬國的電廠、
道路與橋樑，對於關鍵基礎建設的支持受到柬國政府的重視。另外，經訪談發 現，柬國學界與政策界相當樂見中國在柬深耕之影響力，過去著重在政治與經 貿，目前希望著手經略文化與華人網絡，藉以深化並鞏固中—柬關係。
協南海六原則》（ASEAN’s Six-Point Principles on the South China Sea）。此一《東協南海六原則》強調：（1）徹底落實《南海各方行 為宣言》；（2）重申《落實南海各方行為宣言綱領》；（3）及早完 成南海區域行為準則；（4）尊重普遍承認的國際法原則如《聯合國 海洋法公約》（UNCLOS 1982）；（5）各方要持續自制與不使用武 力；以及（6）透過和平方式依循普遍承認之國際法原則來解決爭 議。這份聲明也特別強調東協的團結性，載明東協各國一定會強化東 協 內的 諮商 來推 動上 述原 則，並恪 守《東南 亞友 好合 作條 約》
（Treaty of Amity and Cooperation in Southeast Asia, TAC）與
《東協憲章》（ASEAN Charter）的精神（ASEAN 2012b）。作為 區域大國的印尼，在南海問題上展現了東協領導者的角色，試圖控管 此一擴散性脆弱對於東協集團與整合進程的影響，值得密切關注。更 有甚者，印尼在2012 年底的第 21 屆東協高峰會前夕，主動提出了
「南海區域行為準則文件草案」（the Zero Draft of the Regional Code of Conduct in the South China Sea），希望能藉著這份文件草 案來提供一套納入中國與東協國家的可行架構，藉以推動相關準則的 研擬與制訂。
不過，正如同前文所述，東協目前正陷入弱勢領導權的循環結構 限制；此一結構限制將會加劇中國與東協的擴散性脆弱，甚至會衝擊 到東協整體的外交政策立場與共識。在2012 年底舉辦的第 21 屆東協 高峰會中，如同外界所預期，親中的柬埔寨並未實質、坦誠地探討南 海問題，而本屆高峰會仍未提出具體的「南海行為準則」，僅重申南 海各方行為宣言、東協六點南海原則以及相關國際法原則的重要性，
並強調相關機制與規定應被視為是治理「國與國」關係的基本規範。
從其決議中，可以發現柬埔寨與東協各國領導人同意將繼續全面且有 效地落實南海各方行為宣言，並且加強海事安全合作，以和平手段處 理爭端。但更重要的是，柬埔寨藉著高峰會高聲呼籲，各爭端方切勿
採取激進行動來複雜化南海問題，甚至造成衝突。柬埔寨對於南海問 題的低調回應立場，以及向東協內部爭端方喊話的作為，透露出東協 內部就此一爭端的分歧利益並無法有效整合，此舉再次損及東協核心 地位的對內凝聚與對外鞏固。從南海爭端來看，中國與菲律賓、越南 之間的緊張關係，促使彼此間的脆弱性擴散到東協體制內，東協作為 衝突管理、緩衝緊張關係、約束爭端方對立行徑的角色與功能逐漸被 削弱，而這種展現集體存在與集體約制力量的東協意識，甚至在最重 要、最具有政治代表性的高峰會中被刻意消音。