從制度的觀點來看，政策制定包含一連串行動者在不同制度位置所做的決 定（林國明，2000：11）。在不同的決策場域，能夠影響政策的行動者不同，
相同行動者的權力關係及資源也會有所差異，因而政策座落場域是影響政策決 策政治動態的重要因素。由於否決點的產生影響行動者掌握或接近權力的機會 與限制，因而制度所劃定的政策決策的制度位置、決策次序和政策場域的制度 結構，塑造了政策選擇的政治過程。
台灣都市計畫政策的相關研究，多指出由於制度、法令及執行上的缺失，
使得都市計畫無論在計畫擬定、審議過程及執行上，都可發現許多權力介入的 管道，都市空間政策過程往往成為一種由政治而非專業主導的過程，空間政策 成為地方政經權力菁英獲取土地利益的工具，是彼此間協商下的共識或協議
（夏鑄九，1990；陳東升、周素卿，1993；林佳蓉，1999）。然都市計畫制度 體系究竟提供多少權力運作的機會，導致都市計畫政策制定過程成為穩定的利 益共榮機制。由圖 3 所示，無論都市計畫於擬定、審議或是計畫方案付諸實施 階段，都市計畫的正式制度設定了六個否決點以提供行動者涉入政策產出的機 會之窗。地方菁英往往能透過掌握優勢制度位置的人員：如市長、市府官員、
地方民代或抑直接爭取制度上的優勢位置：如都委會的委員，藉由權力運作介 入以影響政策之決議，滿足其土地利益之需求。
首先，就計畫擬定階段而言，計畫擬定之權力為地方政府相關業務主管機 關所有，其擬定或由行政機關人員自行辦理，或委由學術機構、工程顧問公司 進行。從規劃的制度機制來看，政府壟斷了都市計畫的權力，在規劃的過程 中，完全排除民間的角色，換言之，都市計畫只有政府才可以擬定、變更及通 盤檢討，民間或私人團體都沒有權來要求擬定都市計畫。就政治指示或政治權 力運作情形而言，民意代表與相關利益團體在此階段常藉由政治權力運作正式 或非正式之介入，影響都市計畫擬定機關之意向，或透過權力菁英間人情網絡 及溝通網絡的管道，由市長、市府官員或民意代表處獲知都市計畫內容，便能 開始在計畫區內從事利益之運作，搶建或透過蒐購土地進行投機買賣。且計畫 擬定階段屬秘密進行，制度並未提供民眾參與的機會，因而此階段的權力介入
多屬來自於政經菁英非正式網絡互動關係，也導致都市計畫容易落入勾結牟利
第二，在都市計畫審議之階段，現行都市計畫法第十八、十九條規定：都 市計畫擬定後送該管都委會審議前，應辦理公開展覽三十天，任何公民或團體 得於此期間以書面方式提出。另方面，內政部更於民國六十七年明訂：公開展 覽期間，計畫單位應於計畫區內舉辦說明會，以補原公開展覽制度之不足。換 言之，若在計畫擬定階段無管道事先獲知內線消息，或認為擬定之計畫內容與 有其不當之處或是與其預期之利益內容落差過大，則可於市政府辦理計畫公 告，徵詢地方人民團體意見時或舉辦協調會說明時，聲明表示異議，以便市政 府將擬訂計畫連同公開展覽期間人民或團體所提意見彙整，呈送都委會作為都 委會委員會議進行時之參考。即使都市計畫制度在此明確提供制度的否決點給 予民眾參與政策制定的座落場域，然在會議討論中一般民眾並無法得知委員於 會議討論之過程，且意見審議之結果亦無須通知當事人。
此外，除非必要時，民眾才得以在都委會會議，以「口頭方式」陳述意 見。依各級都市計畫委員會組織規程第十條規定：都市計畫委員開會時，得允 許與其案情有關之公民或團體代表，以口頭方式陳述其意見，所以民眾得以視 實際狀況列席都委會專案小組會議或都委會大會中說明，但必須於說明完畢後 即予退席，不得繼續參與委員會的討論及決議。制度雖於審議過程中提供民眾 參與之否決點，但無法與審議單位做雙向溝通，意見的表達僅屬聊備一格。且 就審議過程而言，都市土地價值的變化，最重要的制度環節便在地方都委會的 審議機制。由於都市計畫委員會乃由多位委員組成，各委員間的看法及利益均 不一致，致使審議的運作過程容易成為權力競逐之場域，也易於為地方利益集 團所穿透。前述論及，都委會委員之組成往往充斥著地方派系及利益集團之人 馬，市長於地方派系的政治運作環境中又容易與派系人員妥協，在無法有效建 立利益迴避制度及會議秘密不公開的情況下，也使得都市計畫審議過程未能脫 離權力運作的疑慮，計畫的公正結果易受到委員私利的考量而扭曲。總之，在 審議時期利益有效的表達主要建立在與都委會委員間非正式網絡關係的緊密 度，制度上所設計有關民眾參與之機制並無法為處於制度位置弱勢的民眾提供 有效的權力影響時機。
第三，計畫雖經審議通過而公佈實施，然權力之運作不必然因之而終止。
由於都市計畫在擬定階段並未提供民眾參與機會，而是在計畫擬定之後，以計 畫圖書展覽於當地政府機關之方式來告知民眾，但實際的情況是：民眾往往在 計畫開始執行之後才知曉此計畫（施志忠，1999：1）。且審議過程中由於地 方菁英介入，扭曲土地資源合理分配，造成付諸實施的計畫決策往往因為利益 不公而引起爭端，導致計畫實施的衝突升高。因而都市計畫法第二十六條便規 定：都市計畫法發佈實施後，不得隨時任意變更，但擬定計畫之機關每五年至 少應通盤檢討一次，依據發展現況並參考人民建議做必要之變更，對於非必要 性之公共設施用地應予撤銷並變更其使用。換言之，通盤檢討的制度設計，是 為了調整都市計畫內容與實際發展之差距而設置。再者，都市計畫定期通盤檢 討實施辦法（以下簡稱通盤檢討辦法）第二、第七、第八條亦規定通盤檢討等 實施時機。22綜合言之，定期通盤檢討的辦理時機，包括一、計畫發佈後每二 至五年內；二、計畫實施屆滿計畫年限；三、計畫實施已屆滿二十五年；四、
通盤檢討辦法第七條所列之六項應即辦理條件等四種情形。通盤檢討對都市計 畫的意義非但欲使都市計畫保留彈性使其更能適應時代發展的需求，但無形之 中卻也提供了計畫實施之後一個權力再度運作的機會。計畫執行階段民眾對計 畫的不滿除了運用抗爭的手段之外，在此更能透過民意代表對行政機關的施政 質詢時予以壓力，以期在通盤檢討時藉由權力運作進行「翻案」。
22 通盤檢討辦理時機相關規定如下：通盤檢討辦法第二條規定：「都市計畫發佈實施後，每五年 至少通盤檢討一次，視實際情形就都市計畫法第十五條或第二十二條所規定事項全部或部分辦 理。但都市計畫發佈實施已屆滿計畫年限或二十五年者，應予全面檢討」。通盤檢討辦法第七 條規定：「如有下列情形者，應即辦理通盤檢討：1、都市計畫依都市計畫法第二十七條之規 定辦理變更致原計畫無法配合者；2、區域計畫公告實施後，原發佈實施之都市計畫不能配合 者；3、都市計畫實施地區之行政界線重新調整，而原計畫無法配合者；4、經內政部指示為配 合都市計畫地區實際發展需要應即辦理通盤檢討者；5、依通盤檢討辦法第三條規定，合併辦 理通盤檢討者；6、辦理細部計畫通盤檢討時，涉及主要計畫部分需一併檢討者」。通盤檢討 辦法第八條規定：「都市計畫實施未滿兩年，除有前條之規定情事外，不得藉故通盤檢討，辦 理變更」。