小三通後陸委會原本為進一步展現善意，當時行政院張俊雄院長 曾在立法院宣布將於 2001 年 7 月開放中國大陸民眾來臺觀光，但因小 三通成效不彰，因此此一政策被迫延宕。在同年八月底召開的經發會 兩岸組達成「投資、貿易、通航、觀光」四大共識決議後，陸委會決 定採取「政策宣布、局部試辦、正式實施」的方針，於 2001 年 11 月 23 日由行政院院會通過〈開放大陸地區人民來臺觀光推動方案〉（以 下簡稱〈大陸人民來臺觀光推動方案〉），並於同日宣布自 2002 年元 旦開始局部試辦開放中國大陸海外人士來臺觀光；另外，在法制方面 根據《兩岸人民關係條例》第 16 條的規定「大陸地區人民得申請來臺 從事商務或觀光活動，其辦法，由主管機關定之」，依此法源 2001 年 12 月 10 日內政部發布〈大陸地區人民來臺從事觀光活動許可辦法〉
（以下簡稱〈大陸人民來臺觀光辦法〉），成為正式開放中國大陸民 眾來臺觀光之法規；12 月 11 日出入境管理局又發布〈大陸地區人民申 請來臺從事觀光活動作業規定〉（以下簡稱〈大陸人民來臺觀光作業 規定〉）；交通部觀光局也發布〈旅行業辦理大陸地區人民來臺從事 觀光活動業務數額分配作業要點〉（以下簡稱〈大陸人民來臺觀光數 額分配要點〉）與〈旅行業辦理大陸地區人民來臺從事觀光活動業務 注意事項〉（以下簡稱〈大陸人民來臺觀光注意事項〉）使相關法制 體系甚為完備。
當前對於開放中國大陸人士來臺觀光的法制發展，呈現以下特 色：
限制仍大
臺灣對於中國大陸觀光客的態度仍有相當程度保留，既希望賺取 外匯，又擔心滯留不歸與國家安全的問題，這種心態充分表現在對於 來臺觀光中國大陸人士的限制規定上，此可分成五大類。
來臺資格限制
根據〈大陸人民來臺觀光辦法〉第 3 條的規定，中國大陸地區人民
符合下列情形的任何一項者，由經交通部觀光局核准之旅行業代為申 請許可來臺從事觀光活動，作者將其區分為「境內人士」與「境外人 士」兩種類型：
境內人士
是指目前仍在中國大陸境內生活或工作之民眾，這又可分成兩 類，一是有固定正當職業者或學生，另一則是有等值新臺幣 20 萬元以 上之存款，並備有中國大陸地區金融機構出具之證明者。
境外人士
是指目前並未在中國大陸境內生活或工作之民眾，而根據旅居的 地區也包括兩類，一類是：赴國外留學、旅居國外取得當地永久居留 權或旅居國外四年以上，且領有工作證明者及其隨行之旅居國外配偶 或直系血親，另一類則是：赴香港、澳門留學，旅居香港、澳門取得 當地永久居留權，或旅居香港、澳門四年以上，且領有工作證明者及 其隨行之旅居香港、澳門配偶或直系血親。
而上述兩種身分依〈大陸人民來臺觀光推動方案〉根據其來臺的 路線共劃分成三類：其中境內人士的身分若是經由港澳地區來臺觀光 者，被稱之為「第一類」，若是赴國外旅遊或商務考察而轉來臺灣觀 光者稱之為「第二類」；而境外人士則是屬於「第三類」。
2002 年 1 月試辦時，開放的對象僅為「第三類」，但排除旅居港 澳的中國大陸人士；2002 年 5 月所修改發布之〈大陸人民來臺觀光辦 法〉中，將「第二類」人士納入，也將「第三類」的範圍擴增為旅居 港澳的中國大陸人士。
入境人數限制
在數量限制方面，根據〈大陸人民來臺觀光辦法〉第 4 條的規定
「大陸地區人民來臺從事觀光活動，其數額得予限制，並由主管機關 公告之」，因此其數量是由內政部來決定，決定後交由交通部觀光局 依據〈大陸人民來臺觀光數額分配要點〉，依照臺北市、高雄市旅行 商業同業公會及臺灣省旅行商業同業公會聯合會之會員中經觀光局核
准辦理此一業務之家數比例，來核發予省市旅行業同業公會。
參觀區域限制
根據〈大陸人民來臺觀光辦法〉第 17 條的規定「旅行業辦理大陸 地區人民來臺從事觀光活動業務，其行程應參考交通部觀光局所訂建 議景點擬定，行程安排如逾越建議景點範圍，應報請交通部觀光局核 准」。因此，中國大陸觀光客來臺後並不是任何地方均可前往，仍有 其限制範圍。另一方面，旅行社在行程的擬定方面，根據前述法條的 規定應該排除軍事國防地區、科學園區、國家實驗室、生物科技、研 發或其他重要單位。
團進團出限制
根據〈大陸人民來臺觀光辦法〉第 6 條的規定，「大陸地區人民 來臺從事觀光活動，應由旅行業組團辦理，並以團進團出方式為之，
每團人數限十五人以上四十人以下」，以上規定屬於「第一類」中國 大陸人士，但若是屬於「第二類」與「第三類」人士，則每團人數限 定在十人以上，此與〈大陸人民來臺觀光作業規定〉第 8 點的規定相 同，但該規定第 16 點又指出「團體來臺人數不足十人者，整團禁止入 境。自國外來臺之團體不足五人者，亦同」。
但 2002 年 5 月所修改發布之〈大陸人民來臺觀光辦法〉，將「第 二類」與「第三類」人士的每團人數十人以上限制，降低為七人以 上。51因此，總的來說，在申請階段時的人數要求較高，「第一類」每 團最低人數為十五人，「第二類」與「第三類」為七人；到了實際入 境時，由於申請之初的若干人恐因其他突發狀況而無法成行，因此人 數限制降低，其中「第一類」每團最低人數降為十人，「第二類」與
「第三類」人數為五人。
2004 年 2 月，政府為了刺激入境觀光業績，進一步將「第三類」
王炯華，〈陸團來臺觀光下限七人〉，《中央日報》，2002 年 5 月 10 日，
版 4。
中國大陸人數的團進團出限制完全取消，因此，也不必安排隨團導遊 人員。52
其他入境限制
根據〈大陸人民來臺觀光辦法〉第 18 條規定，中國大陸地區人民 申請來臺從事觀光活動，有「事實足認為有危害國家安全之虞者」等 14 項情形之一者得不予許可，或是已經許可者得撤銷或廢止其許可，
並註銷其臺灣地區旅行證。53另根據第 19 條規定，中國大陸地區人民 經許可來臺從事觀光活動，於抵達機場、港口之際，查驗單位應查驗 許可來臺觀光團體名冊及相關文件，若有「未帶有效證照或拒不繳驗 者」等九項相關情事者，得禁止其入境，並通知境管局廢止其許可及 註銷其臺灣地區旅行證。54
林淑玲，〈旅外大陸人士來台不限團進團出〉，《中國時報》，2004 年 2 月 24 日，版 A13。
另外包括：有違背對等尊嚴之言行者；在中共行政、軍事、黨務或其他公務 機關任職者；有足以妨害公共衛生或社會安寧之傳染病、精神病或其他疾病 者；近五年曾有犯罪紀錄者；近五年曾未經許可入境者；近三年曾在臺灣地 區從事與許可目的不符之活動或工作者；最近二年曾逾期停留者；最近一年 曾依其他事由申請來臺，經不予許可或撤銷、廢止許可者；最近一年曾來臺 從事觀光活動，有脫團或行方不明之情事者；申請資料有隱匿或虛偽不實 者；申請來臺案件尚未許可或許可之證件尚有效者，但中國大陸地區帶團領 隊不在此限；團體申請許可人數不足第 6 條之最低限額者，或未指派中國大 陸地區帶團領隊者；經許可之中國大陸地區人民未隨團入境者。
另外包括：持用不法取得、偽造、變造之證照者；冒用證照或持用冒領之證 照者；申請來臺之目的作虛偽之陳述或隱瞞重要事實者；攜帶違禁物者；患 有足以妨害公共衛生或社會安寧之傳染病、精神病或其他疾病者；有違反公 共秩序或善良風俗之言行者；而查驗單位依前項進行查驗，如屬於「第一 類」中國大陸人士，其團體來臺人數不足十人者，禁止整團入境；如屬於
「第二類」與「第三類」中國大陸人士，其團體來臺人數不足五人者，亦禁 止整團入境。
業者資格審核嚴格
基於國家安全考量，臺灣主管機關對於旅行業者從事此項業務的 資格採取從嚴審核。
基本資格嚴格
根據〈大陸人民來臺觀光辦法〉第 11 條的規定，旅行業辦理中國 大陸地區人民來臺從事觀光活動業務，應具備下列要件，並經交通部 觀光局申請核准：
成立五年以上之綜合或甲種旅行業，為省市級旅行業同業公會 會員或於交通部觀光局登記之金門、馬祖旅行業。
最近五年未曾發生依發展觀光條例規定繳納之保證金被法院扣 押或強制執行、受停業處分、拒絕往來戶或無故自行停業等情事。
向交通部觀光局申請赴中國大陸地區旅行服務許可獲准，經營 滿一年以上年資者，或最近一年經營接待來臺旅客外匯實績達新臺幣 一百萬元以上，或最近五年曾配合政策積極參與觀光活動對促進觀光 活動有重大貢獻者。
由此可見，除金馬地區外，負責接辦國內旅遊之乙種旅行社並不 在開放之列；此外必須是近五年來體質良好與財務健全的旅行社，而 且必須有出團至中國大陸一年以上之經驗，或是接待入境觀光成果良 好之業者。另根據該辦法第 12 條的規定，「旅行業辦理大陸地區人民 來臺觀光業務，應按所在地區向所屬省市級旅行業同業公會繳納新臺 幣一百萬元保證金」，該保證金的功能依據第 13 條的規定為「大陸地 區人民來臺從事觀光活動期間發生緊急事故所生費用及治安機關辦理 收容、強制出境所需之費用」，因此若不繳交保證金即使符合上述三
由此可見，除金馬地區外，負責接辦國內旅遊之乙種旅行社並不 在開放之列；此外必須是近五年來體質良好與財務健全的旅行社，而 且必須有出團至中國大陸一年以上之經驗，或是接待入境觀光成果良 好之業者。另根據該辦法第 12 條的規定，「旅行業辦理大陸地區人民 來臺觀光業務，應按所在地區向所屬省市級旅行業同業公會繳納新臺 幣一百萬元保證金」，該保證金的功能依據第 13 條的規定為「大陸地 區人民來臺從事觀光活動期間發生緊急事故所生費用及治安機關辦理 收容、強制出境所需之費用」，因此若不繳交保證金即使符合上述三