上述權利/規範導向的移民政策理論企圖解釋「政策目標」
與「政策結果」之間的差距。而本節所要介紹的利益導向的移 民政策理論則在此一政策鴻溝之外，也同時檢視「民眾預期」
與「政策目標」之間的預期差距。完全將焦點置於「政策鴻溝」
之上是忽略了「政治」在政策制定過程中的角色。政策鴻溝論 述天真地假設所謂的政策目標、政策輸出、政策結果皆是能夠 明確定義的，並且天真地假設公共政策是一群客觀且中立無私 的立法者立法的結果。在現實世界中，公共政策實際上往往並 非中立的立法者客觀地試圖解決問題的結果，而是來自各方的
行 為 者 ， 依 其 意 識 形 態 及 利 益 計 算 進 行 競 爭 角 力 的 結 果
（Guiraudon and Joppke 2001, 3-4）。
利益導向的移民政策理論以接收國國內社會行為者之利 益競爭來解釋接收國之移民政策，及其與民眾預期之間的差 距。這些學者發現，移民接收國有關移民進入之流量控制的立 法之所以不易得到預期的效果，乃是因為越是開放多元的社 會，其移民相關的法律無論是在制定或是執行階段就越容易遭 遇政治經濟等因素的干擾，導致移民政策效果不彰。在多元社 會中，來自不同產業、階級、族群、政治訴求的行為者，對移 民有不同的需求或抗拒力；在各方角力的情況下，即使立法機 構能夠掙脫僵局、制定出具體的移民政策，到了政策執行階 段，相關的行政官僚體系卻仍然會遭遇到來自不同利益背景之 行為者的壓力，導致政策效果打折。對於移民輸出國的潛在移 民而言，接收國政策制定以及執行階段的模糊搖擺所散發的是
「政策的阻力是可以被克服」的訊息，間接造成鼓勵移民前往 的效果，再次加強前文所描述的「接收國政策導致鼓勵移民進 入之效果」的現象。
Freeman 參考 James Q. Wilson（1980）對公共政策的分類 而指出，在移民接收國，如果承擔移民進入的成本的一方與受 益的一方利益皆十分具體明確，則兩方都會有具代表性的利益 團體出現。承擔成本的一方會要求緊縮移民政策，而受益的一 方則會要求維持現狀、甚或擴大移民的進入。如果執政者對其 中任何一方有高度依賴的關係，那麼政策便會明顯受到這些利 益團體遊說的影響。如果受益的一方在移民問題上有明確具體 的利益，但是承擔成本的一方利益分散而不明確時，則即使就
數量而言，成本承擔者多於受益者，卻將因為其組織動員之動 機較受益者弱，而致對移民政策制定發揮不了有效影響。6
根據上述假設，Freeman 指出，根據實際的觀察，對於大 多數移民接收國而言，移民所帶來的利益是集中的，而成本卻 是分散的（concentrated benefits and diffuse costs）導致能因移 民的進入而受益的國內行為者無論是從動機或資源來看，其透 過遊說等政治手段來影響決策結果的能力都遠遠超出反對移 民進入的行為者。（Freeman 1995, 885）。從理性抉擇的角度來 看，對於享受利益者而言（例如勞力密集產業之僱主、現存移 民族群社團等），依賴集體行動影響政策輸出不僅值得、同時 有其必要。對於承擔成本者而言，即使民調顯示選民希望有緊 縮的移民政策，但對於一般民眾來說，移民議題畢竟尚未重要 到值得花費時間精神及金錢積極尋求移民相關資訊、甚至將共 同利益加以組織，藉集體的力量來影響政策之制定。而最主要 之成本承擔者—即與移民競爭工作之本國勞工—卻同時也是 移民接收社會當中最沒有資源進行遊說、影響決策的一群人。
除此之外，移民為支持移民的團體所帶來的利益是即刻的，但 是對於會反對移民者所帶來的負面印象卻與移民到達的時間 有一定的時間差（Freeman 1995, 883）。這些因素交互作用之結 果乃是：受益集中並且積極動員的團體對於制定移民政策的政 府官員以及尋求連任之立法部門所能產生之影響，遠較承擔成 本但缺乏動員動機及能力之移民成本承擔者要大。移民政策制 定的模式因此可說是「酬傭政治」（client politics）的模式，其
6 雖然 Freeman 在其著作中並未曾引述 Olson，但其理論背後的邏輯似乎正 是 Olson（1971）的 Logic of Collective Action。
中決策者與能夠因移民而獲益者之間存在著利益交換的關 係，二者的互動並且是在非公開、遠離公眾檢驗的情況下進行
（Freeman 1995, 886）。而在多元主義社會中，各政黨彼此間會 儘量避免在移民這個敏感的問題上正面、公開衝突，因此雖然 彼此間會就移民的邊陲問題對抗，但對於必須要有源源不絕的 移民供給以及維持一定程度的寬鬆和彈性則具有廣泛共識
（Freeman 1995; Freeman and Birrell 2001, 525）。
此一利益導向的移民理論在所有接收移民的西方民主國 家皆能經得起實證的檢驗。Freeman（1995）將接收移民的西 方民主國家區分為三組：英語系移民國家、歐洲後殖民及引用 客工之國家、以及新移民國家。所謂英語系移民國家包括加拿 大、澳洲、紐西蘭、美國。在這組國家，過去二十多年中，即 使在高失業率的背景之下民意傾向維持、甚至降低移民的流 入，政府卻仍舊持續增加移民流入之數量。前述民意在移民相 關議題上的分散以及缺乏動員的動機一方面精確描述了這些 國家內部實際的狀況，一方面也能夠解釋民眾預期與政策目標 之間的差異。相對地，極力遊說政府採較開放之移民政策的團 體皆為對於移民之進入有密集的利益之團體（包括僱主、人權 團體、以及族群團體）。對於決策者而言，來自這些團體的壓 力立即而明確；相反地，來自所謂民意的壓力則是分散而又模 糊（Freeman 1995）。
第二組所謂的歐洲後殖民及引用客工之國家包括了英 國、法國、德國、比利時、荷蘭、瑞典、瑞士。對這組國家而 言，移民的大量進入並非如第一組國家，是「建國」的一部份，
而往往是先前殖民以及戰後客工制度所遺留下的非預期的結
果。因此在這組國家當中，民眾與政府對於移民的接受度皆遠 低於第一組移民國家。然而即使是在這組以前殖民地以及客工 為主要移民來源的國家，移民政治反映的仍然是多元社會中利 益結構的關係。由政治精英及以僱主為主的利益團體所主導的 移民政策自始對移民即持相對友善的態度，而缺乏組織動員能 力的一般大眾面對著重情況也只能默許。就連 1970 年代中期 客工引進的終止都是未經公開辯論的結果；即使在國會中都並 未對如此重大的政策轉變進行討論，而依然是由精英與利益團 體持續主導（Freeman 1995）。
最後一組所謂的新移民國家包括了葡萄牙、西班牙、義大 利與希臘。由於移民大量進入的現象是發生在七零年代中、八 零年代初、經濟快速發展之後的結果。這些南歐國家在面對移 民問題時的一個共通點是其對移民現象的不熟悉以及政策制 定上經驗的缺乏。同時與前述舊移民國家一樣，一般民眾對於 移民政策的態度以及偏好並不在政策制定過程中扮演任何角 色、發揮任何影響。一項 1989 年的民調顯示，在義大利雖然 有高達百分之八十五的民眾對移民流入採負面或保留的態 度，但是義大利政府八零年代的移民政策仍然迎合工商業的偏 好，採相對正面、歡迎的基調（Freeman 1995）。