九七憲改之背景過程與內容

壹、九七憲改之修憲背景

第三屆立法院組成後，連戰被當時的總統李登輝提名為行政院院 長，並經立法院同意後任命之，此外在該屆立法院之政黨席次分布，

國民黨得到八十五席，正好取得過半多三席。其後李登輝與連戰搭檔 參選第九屆總統、副總統，並於一九九六年三月當選了首屆民選的正 副總統，隨後連戰即向總統李登輝提議辭去行政院院長一職，但因兩 個因素使得總統未批准，第一、由於國民黨當時有中生代卡位戰，以

致於不論提名何人，均無法獲得所有黨籍立委的支持，恐造成閣揆同 意權無法在立法院過關；第二、當時的國民黨在立法院之席次僅為脆 弱過半，使得總統在行政院院長之人事提名權，受到在野黨的強力制 衡。因此，李登輝總統並未再提新任的行政院院長人選，而由連戰以 副總統身分繼續兼任行政院院長一職，引發憲政爭議，司法院大法官 曾對此作出釋字第四一九號解釋。釋字第四一九號解釋文（節錄）：「副 總統得否兼任行政院院長憲法並無明文規定，副總統與行政院院長二 者職務性質亦非顯不相容，惟此項兼任如遇總統缺位或不能視事時，

將影響憲法所規定繼任或代行職權之設計，與憲法設置副總統及行政 院院長職位分由不同之人擔任之本旨未盡相符。引發本件解釋之事實，

應依上開解釋意旨為適當之處理。」當時認為該號解釋未「明確」宣 示副總統得否兼任行政院院長，似未能解釋該項爭議。另一方面，當 時的台灣省長宋楚瑜與總統李登輝漸行漸遠，而有凍省之議。此即九 七憲改當時的修憲背景。

一、民選總統之本質使然

從西元一九四九年以來，除了嚴前總統家淦先生以外，我國總統 就始終不是虛位元首，而是具備實權的政治領袖。再者，我國在一九 九六年總統直選後，不止民選總統背負更強的使命感，就連人民對於 民選總統也有較高的期待，因此，憲法本文與第三次增修條文所賦予

給總統的職權，顯然已無法滿足民選總統與全國人民雙方的期待。是 故，當時的執政黨欲藉由修憲，以擴張總統之職權。

二、國會政黨結構的改變

一九九五年底立法院改選，國民黨喪失國會穩定多數的地位（亦 即國民黨形式過半，但實質卻未必過半的局面。），在民進黨等在野黨 強力監督下，國民黨擔憂無法完全有效地控制行政權，因此希冀藉由 修憲以確保行政院院長的人事任命權，畢竟依當時增修條文第三條第 一項之規定，行政院院長之人選，係由總統提名且經立法院同意後任 命之。換言之，九七憲改的最主要原因之一，即當時的執政黨欲擺脫

「立法院之閣揆同意權」之規範。

三、副總統兼任行政院院長之爭議

同前所述，當時的執政黨基於黨內中生代卡位戰與立法院生態改 變等因素之考量，使得原行政院院長在當選副總統之後，持續擔任行 政院院長一職。然而此舉，在政治層面上，引發國內強烈的反彈，在 法律層面上，副總統兼任行政院院長亦有違憲之虞，立法院的杯葛使 得行政院院長整整兩個會期，無法出席立法院院會。雖然司法院大法 官對此作出釋字第四一九號解釋，其意旨為副總統得否兼任行政院院 長，憲法並無明文規定，副總統與行政院院長二者職務性質亦非顯不

相容，惟此項兼任如遇總統缺位或不能視事時，將影響憲法所規定繼 任或代行職權之制度設計，與憲法設置副總統與行政院院長職位分由 不同之人擔任之本旨未盡相符。然而釋字第四一九號解釋文，卻未明 確表明副總統兼任行政院院長是否合憲或違憲，所以仍未平息該項憲 政爭議。然而學者黃錦堂（1998：110）對於釋字第四一九號解釋則有 不同的解讀，即副總統兼任行政院院長之事實，應加以改正，總統必 須依此號解釋之意旨，重新提名行政院院長之人選，因此九七憲改將 立法院之閣揆同意權刪除，使得總統無須重新提名行政院院長，避免 受到來自於國民黨內外之壓力，而解除其燃眉之急。而學者李炳南與 曾建元（1998a：7）認為，取消立法院對任命行政院院長之同意權，

為國民黨發動修憲的最主要動機之一。

四、凍省之爭議

在執政黨方面，凍省的原因之一，係當時的省長宋楚瑜與總統李 登輝漸行漸遠，使得國民黨欲藉由修憲，以全面凍結省長與省議員的 選舉。而在野黨方面，民主進步黨依台獨黨綱，主張將台灣建立成一 個主權獨立的國家，領土範圍及於台澎金馬，因此，「台灣省」自然與 民進黨獨立建國的主張不符。是故，在國民黨與民進黨各有主張之前 提下，兩黨達成全面凍結省長與省議員選舉之共識，此為九七憲改中 凍省之原因背景之一。

貳、九七憲改過程之概述

經過一九九六年國發會之後，國民黨與民進黨亟欲以修憲落實會 議共識。由於國民黨在國大實力無法一黨修憲，因此本次修憲是國、

民兩黨經過多次的協商之後，才完成修憲程序，這也是我國行憲後，

首次執政黨與最大在野黨合作完成的修憲案。一九九七年四月間，國、

民、新三黨各自研擬的黨版修憲草案出爐，第三屆國民大會於五月五 日開議。五月間，國民黨以黨版草案與民、新兩黨協商，但草案中總 統擴權部分屢遭批評，例如：主持國務會議或國家安全會議入憲、總 統主動解散立法院權等；民進黨雖以雙首長制與總統制兩案併陳，六 月初，在民進黨黨內形成兩派，即以許信良為首的雙首長制派，與以 陳水扁、謝長廷為首的總統制派。六月間，國、民兩黨為了閣揆同意 權及五項選舉落日條款問題陷入僵局，最後在六月二十五日，兩黨國 大黨團達成十四項共識。七月初，陳水扁等九人小組又提出公投入憲、

總統相對多數選制等四項議題，最後在國民黨承諾於第二階段修憲解 決的前提下，於七月十八日順利完成修憲。此次修憲的內容，計有：

凍省、取消立法院閣揆同意權、立法院有不信任倒閣權、總統有被動 解散立法院的權利、覆議制度門檻的改變、司法預算獨立編列、立法 委員人數增至二百二十五人與教科文預算下限取消等。（陳新民，2002：

149）

參、九七憲改之修憲重點

行政權與立法權關係與政府組織調整為九七憲改之主軸，新增加 的內容重點如下：

一、取消立法院之閣揆同意權：

立法院之閣揆同意權之依據在憲法本文第五十五條第一項：「行政 院院長，由總統提名，經立法院同意任命之。」然而在九七憲改後，

依增修條文第三條第一項規定，行政院院長由總統直接任命之，毋庸 立法院之同意而凍結憲法第五十五條之適用。學者楊日青（2000a：22）

認為，立法院閣揆同意權之取消，旨在解決同意權引發之行政立法僵 局，避免爾後行政院院長進不了立法院之戲碼重演。

取消立法院的閣揆同意權之規定，對於我國中央政府體制產生相 當重大的影響，因為這關係到行政院院長的定位問題，究竟其係國家 最高行政首長，抑或僅是總統的幕僚長，此均影響我國行政權歸屬之 爭論，因而牽涉到中央政府體制之定位。

但是，取消立法院之閣揆同意權，是否影響立法院監督制衡行政 院？其實，在探討這個爭議之前，必須先確定我國的中央政府體制為 何：倘我國在九七憲改後的中央政府體制為內閣制，閣揆同意權的取 消必然嚴重影響立法院監督制衡行政院，因為行政權係建立在立法權

的信任基礎之上，因而推導出行政權必須向立法權負責之原則，在此 前提下，倘取消立法院的閣揆同意權，無異使其喪失監督制衡行政院 院長的最重要機制；但是，假使我國之中央政府體制是總統制，將推 導出完全不同的結論，亦即行政院院長由總統直接任命，亦向總統直 接負責，依釋字第三八七號與第四一九號之「精神」，總統改選後、宣 誓就職前，行政院具總辭之憲法上義務，因此行政院院長僅係總統的 幕僚長，當然不對立法院負責，其僅依增修條文第三條第二項受立法 院之「監督」，是故，取消立法院之閣揆同意權，並不會影響立法院監 督制衡行政院。本文認為，九七憲改取消立法院之閣揆同意權，使得 總統的全權任命行政院院長，意味著行政院向立法院負責精神的破壞，

使得內閣制之信任制度已有所更易，因此行政院院長負責之對象，已 由立法院轉為「總統」，故以後者之說法較為可採。

二、正副總統彈劾案之發動權改由立法院行使

立法院向國民大會提出之總統、副總統彈劾案，經國民大會代表 總額三分之二同意時，被彈劾人應即解職。」與第四條：「立法院對於 總統、副總統犯內亂或外患罪之彈劾案，須經全體立法委員二分之一 以上之提議，全體立法委員三分之二以上之決議，向國民大會提出，

不適用憲法第九十條、第一百條及增修條文第七條第一項有關規定。

三、增訂立法院之「不信任倒閣權」與總統之「被動解散立法院權」

依增修條文第三條第二項第三款：「行政院依左列規定，對立法院 負責，憲法第五十七條之規定，停止適用：三、立法院得經全體立法

依增修條文第三條第二項第三款：「行政院依左列規定，對立法院 負責，憲法第五十七條之規定，停止適用：三、立法院得經全體立法