上述分析對於本研究有何意涵？本案公私合夥起源於市府與廠商雙方都有資源 交換需要，基本上，市府希望提升網站經營成效，希望引進民間廠商的活力與創 意，取代傳統官僚導向的網站規劃模式；協力廠商期望藉此獲致市府資訊資產，作 為業務轉型的起點，藉由與市府合作的經驗，奠定日後擴大聯盟的基礎，並厚植其 在業界的競爭力。由於雙方合作期間長達7 年，對市府當局而言，由於誤選廠商代 價甚高，必須審慎評選優秀廠商出線，故諸如協力廠商的營運計畫書、過去實績、
名聲，甚至於雙方高層之間的社會網絡關係都在考慮之列，此舉無非為了降低市府 當局的合作成本（包含執行與監督的交易成本），鞏固長期合作的信任基礎，並降 低市府當局可能承受的風險。從這個角度來看，不可否認的是，市府當局與協力廠 商雙方都懷有高度的合作動機與互信關係，也呼應一般夥伴關係形成的理論基礎，
但有趣問題是，為何這樣的夥伴關係卻中途面臨破局？如果成功個案難以複製，則
從此一（也是唯一）台灣電子化政府長期夥伴關係失敗個案中學習，可以帶來什麼 關鍵啟示呢？
（一）政治上交易成本處理
依循前述架構，本研究聚焦在兩大層面討論。首先，儘管夥伴關係雙方具有共 同目標、資源交換需求，甚至降低廠商背信的社會網絡關係，但這些因素並不足以 確保公私合夥的成功。從理論層面思考，公私合夥不能僅基於「資源交換」與「信 任」考量，單憑兩者並無法帶來好的結果；此外，公私合夥也不同於傳統外包模 式，不能僅抱持「政府中心」或「工具主義」的狹隘思考，尚應把廠商面臨的潛在 交易成本納入評估，並盡善良合夥人的義務，否則將難以產生良好的協力成效。這 說明了成功的公私合夥不僅要控制「廠商對政府構成的交易成本」，也設法降低
「政府對廠商構成的交易成本」，僅片面地關注前者而忽略後者，雖可減低政府誤 選廠商的風險，以及後續專案管理的成本，但距離「成事」仍有相當一段距離。
透過本案突顯出一個關鍵問題：公私合夥的挑戰未必來自於協力廠商違反契約 規範或承諾的風險，而是政府本身作為合夥人可能就是協力障礙的濫觴，亦即，政 府部門的制度或組織安排本身，構成了「內嵌的」（in-built）長期夥伴關係之隱 憂，宛如人類先天基因缺陷而誘發後天某種病變，在這層意義上是值得深究的，但 過去以來這樣的觀點殊少獲得公私合夥文獻的正視。就此而言，在公私合夥世界 裡，政府不應被簡化為一個「常數項」對待，協力障礙顯然也包括買方政府自己在 內，而未必是客觀的市場缺陷，或那些被假定為心懷不軌的廠商之投機主義行徑所 導致。16 二位協力廠商的中、高階主管如此表示：
當初為什麼會用無償 BOT 的案子去做，原因就是說市政府他自己做的話
16 有些實務報告特別指出，推動 BOT 公私合夥專案過程中，政府必須妥善處理「政治風 險」的問題（UN, 2008b: 37），但弔詭的是，在民主國家中，「政府」並非恆久由特定 人士出任，故承諾問題勢必影響到廠商與政府打交道的成本。故而，有經驗的廠商往往 認為「政府是不可信賴的對象」、「政府是最大的風險」；這種現象亦可從前高鐵董事 長殷琪接受〈天下雜誌〉專訪的談話中獲得部分佐證，殷琪表示：「我最大的感觸是，
你看我們換了三位總統，多少個行政院長，多少個部長，而我們今天還在這邊…。每次 換一個人我們就要重新跟他做一次簡報，等他進入狀況又要 N 百天。等他進入狀況還要 看他自己還在不在這位子上，以及他自己認為他還會在位多久，如果他看這個位子只有 三個月，他就敷衍我，他也不想扛起這個政治責任」。如果殷琪所言屬實，長期夥伴關 係制度上必須嚴肅面對這樣的難題。
他做不好，因為他 creat 不出來這種網路，就是網友他會有興趣的服務 嘛！所以他才會想說民間比較有經驗，所以民間來做會比較 OK，當初的 想法是這樣子，可是 OK，民間進來了，那民間進來開始做嘛，開始遇到 這些問題啊，就像剛剛講這些所有問題，就是你限制這麼多，你又善良風 俗，然後局處其實控制度又不足，那要取資料又讓你有很多合約卡住，那 沒辦法發揮…。（受訪者F2）
事前我們並沒有很樂觀，但是不知道會那麼的悲觀。（受訪者F4）
傳統公共行政主要透過官僚組織在運作，新公共管理則強調引進市場機制，而
「政治不確定性」因素對於兩者都造成影響，只是意義上不盡相同。基本上，政治 不確定性對於前者造成「政策延續性」問題，對於後者「夥伴關係穩定性」問題似 乎較少獲得關注，但其隱憂卻可能直接或間接地衝擊到協力治理結果，以至於政府 促參政策的落實，這方面值得日後進一步深究，特別是廠商在這方面的認知與反 應。無疑地，企業經營必然重視穩定的投資環境，然而，政治不確定性卻對長期夥 伴關係的承諾兌現構成一定程度的傷害，協力廠商無從洞悉未來，或不堪財務成本 負荷，長此以往，優秀廠商定當有所忌憚而裹足不前。17 這不僅導致有意願和政 府打交廠商的數量與品質銳減，且最大後遺症是：當市場供給面普遍存在此等缺陷 下（Kettl, 1993），推動市場導向的公共管理實務勢必徒增政府的契約管理成本，
17 基本上，這與民主政治的「政策不確定性」出於同樣一種邏輯（Horn, 1995），但在公 私合夥領域卻較少獲得關注。從標的人口的社會建構論觀點，「一家廠商（因政策）受 害」要受到重視，除非其長期以來就建立了良好的社會形象（正當性問題），否則就必 須具有舉足輕重的影響力，不然，從長遠來看（以和為貴）只好不了了之，這可從廠商 高階主管身分的受訪者兩段精采談話中，獲得某種印證，其表示：「原來講的就是說，
各有各的權利義務嘛！對不對？但是後來發覺說政府部門他要提供的東西他做不到，那 就變成說，他也不是故意的，我不論他故意與否，就是說他有體制…，那我們就是這樣 子被騙了，對不對？那我認啦，那怎麼辦？我怪誰也沒用啊」；「因為沒有人敢得罪政 府啊，你看這些政府要讓你做不下去其實是很簡單的，全世界都一樣，你認識總統都沒 有用，承辦人說怎樣就是怎樣，所以沒有人敢得罪政府啊，我頂多就不跟你來往，我不 做，可是我不會去得罪政府，沒有人會去做這樣的事情，不管是哪個部、哪個會、哪個 企業，是不會去得罪政府的，不敢去得罪他，他要找你麻煩太容易了」（受訪者F4）。
因此，單從效率（而非民主的選舉政治或政黨輪替）觀點來看，這種制度性問題不見得 能透過法律途徑解決，也許因為這樣的關係，如何致力於發展「靈活的政商關係」以累 積社會資本，遂變成是那些聰明廠商降低政治風險的必要保護手段。
甚至釀成適得其反之效果。18
除了典型的政府內部跨域合作不易外，政府本身無法信守承諾尤其是一項棘手 問題。例如，當既有夥伴關係面臨政權輪替、民選首長更替，以至於政治任命者因 故去職後，繼任者與計畫發動者的「目標函數」不同，既有夥伴關係是否還經得起 考驗就是最大問題。繼任者可能對原有夥伴關係與契約內涵重新解讀、賦予新任 務，也可能因目標函數不同而選擇性應付，無論如何，這些政治不確定性必然徒增 協力廠商的經營成本，造成夥伴關係處於高度不穩定狀態，甚至是導致買方政府與 協力廠商從「合夥」變「拆夥」的導火線。無怪乎，有學者就發出這樣的聲明：
「長期契約需要長期的資源管理承諾。那些無意或無法做出這樣承諾的地方政府，
最好不要輕易嘗試簽訂長期契約」（Bloomfield, 2006: 400）。
1. 政府當局的理性評估：規範性觀點
無論是對買方政府或賣方市場而言，「政治不確定」問題勢必無法獲得根本解 決，不過，將該項因素納入政府當局簽訂長期契約與否的重要評估依據，卻是極其 必要的。事實上，行政首長的流動性對於政府政策、方案與承諾的確構成影響
（McCabe, Feiock, Clingermayer & Stream, 2008: 380），一項經驗研究結果也顯 示，美國各城市政府的政治與行政不穩定性，多少影響服務提供之決定，這背後明 顯來自於「交易成本」的論證，即「領導流動性」（leadership turnover）將影響政 府與廠商之間契約條款與非正式協定的協商、執行與貫徹成本。可以預期者，當這 樣的交易成本過高，政府當局不是難以將某項公共服務予以委外，否則就是根本無 法成功尋覓外部供應商（Clingermayer & Feiock, 1997: 231），這當然影響到政府當 局服務提供方式的選擇空間，最明顯的情況就是參與投標廠商情形不夠踴躍，或優 秀廠商家數甚少。19 反過來說，這也意味著美國地方政府當局在從事特定類型的 公共服務制度選擇時，某種程度已將政治不確定性的干擾納入專案評估範疇。對 此，台灣各級政府實際作法為何尚不得而知，但從民主治理成熟度來看，也許我們 應該抱持保留態度。換言之，透過本個案研究的發現，日後台灣各級政府當局作出
18 這裡引發一個討論，即 Kettl（1993）提出了「市場競爭不足」是公私合夥安排的危機，
18 這裡引發一個討論，即 Kettl（1993）提出了「市場競爭不足」是公私合夥安排的危機，