強化政府緊急應變效能
頒布《後卡崔娜緊急應變管理改革法》，強化聯邦緊急應變管理 總署職能
在前述各項卡崔娜颶風檢討報告之後，美國政府為強化國土安全 部因應「全危險威脅」(All Hazard Threats)之預防、整備、應變及復 原的能力。2006 年 10 月 4 日，布希總統簽署《後卡崔娜緊急應變管理 改革法》，於 2007 年 3 月生效。67其主要目的在重新調整國土安全部 各個組織與業務職掌，將先前移轉至國土安全部之部分功能與職權回 復至聯邦緊急應變管理總署，賦予該署更多職權，這些轉變促使國土 安全部與聯邦緊急應變管理總署的災防韌力功能大幅提升，以因應各 類非傳統安全威脅所引發之複合式災害。
國土安全部成立迄該法案生效之前，聯邦緊急應變管理總署署長 屬次長(Under Secretary)位階，其工作報告程序須先經過副部長(Deputy Secretary)，再到部長(Secretary)。面對各種緊急突發事件，尤其是歷 經卡崔娜颶風災害之考驗，此種程序能否適應緊急應變與危機管理的 急迫性與時效性，頗值得懷疑。
因此，《後卡崔娜緊急應變管理改革法》通過及 2007 年 3 月國土 安全部組織重整之後，聯邦緊急應變管理總署仍隸屬於國土安全部，
但其自主地位提高，限制國土安全部部長對於聯邦緊急應變管理總署 之管控權限。該署署長層級提升為國土安全部直轄的聯邦緊急應變管
80%的區域官員被「演技型」的主任所領導，亦即外行領導內行。請見 Dwinght Ink, “An Analysis of House Select Committee and White House Report on Hurricane Katrina,” p. 803；U.S. Department of Homeland Security Office of Inspector General, “FEMA: In or Out?” p. 7。
U.S. Congress, “Post-Katrina Emergency Management Reform Act of 2006,”
pp. 1-232.
理總署署長(Administrator of the Federal Emergency Management Agency within the Department of Homeland Security)，其下設二 名副署長，一為副署長兼營運長負責全部營運責任，另為國家整備業 務副署長。署長雖猶為次長位階，仍向國土安全部部長負責，但遇有 災難時可直接向部長報告；特別是，在緊急應變時期，建立署長與總 統直接溝通管道，68俾利更確實、精準地掌握危機處理之時效性與功能 性。
《國家應變架構》取代《國家應變計畫》
美國政府為因應重大天然災害與人為災難危機處理的政策、運作 綱要、應變和復原行動，於 1992 年 4 月頒布《聯邦應變計畫》(Federal
Response Plan, FRP)。該計畫之目的：一是提升聯邦各部門和機構協
調一致地處理緊急事件的能力；二是實施《史丹福災難救濟及緊急事 件援助法》後啟動的機制；三是提供聯邦有關部門和機構的法定責任 援助事項；四是聯邦政府能迅速及有效地提供州與地方政府處理救災 相關的緊急應變、復原及援助等有關事項。2001 年 911 事件後，美國將《聯邦應變計畫》、《美國政府跨部 會反恐概念作業計畫》(U.S. Government Domestic Terrorism Concept
of Operations Plan, CONPLAN)、《聯邦輻射緊急應變計畫》(Federal Radiological Emergency Response Plan, FRERP)及《國家初期應變
計畫》(Initial National Response Plan, INRP)等整合成單一且全面 性的《國家應變計畫》，期能在災害應變時協調聯邦資源的管理及跨U.S. Department of Homeland Security Office of Inspector General, “FEMA:
In or Out?” pp. 8, 15; U.S. Government Accountability Office, “Congressional Requesters: Actions Taken to Implement the Post-Katrina Emergency Management Reform Act of 2006 (GAO-09-59R),” U.S. Government Ac-countability Office, November 21, 2008, pp. 1-127, <http://www.gao.gov/
new.items/d0959r.pdf>.
部會的合作。
2005 年卡崔娜颶風後，美國政府檢討相關災防應變處理，反映
《國家應變計畫》僅是基礎計畫，需要進一步的操作與發展，其對於 特定議題與跨州的災難管理並未提出具體的管理作為。69有鑑於此，
2008 年 3 月 22 日，《國家應變架構》(National Response Framework,
NRF)正式取代《國家應變計畫》，
70作為美國處理所有災害應變的準則與指南，是美國國土安全戰略的重要環節，指導、組織、統一全美 國土安全工作。
《國家應變架構》之目的在確保並規範聯邦、州、地方和部落等 各層級政府、民間團體、私部門和非政府組織(Nongovernmental Or-ganization, NGO)的角色、責任與關係，俾利更有效率地應變各種意 外事故類型。換言之，該架構是從意外事故與天然災害到實際或潛 在、大規模的恐怖事件的詳細準則，明訂美國國內災害全面性、國家 性及所有災害的主要應變原則，其五項關鍵原則為： 建立合作夥伴 關係(Engaged Partnerships)； 分級應急反應(Tiered Response)；
反應能力可擴展性、靈活性和適應性(Scalable, Flexible and Adaptable Operational Capabilities)； 統一指揮、統一行動(Unity of Effort through Unified Command)； 常備不懈(Readiness to Act)。71
《國家應變架構》是執行國家層級政策及意外事故應變之運作整 合，72為突發事故應變管理提供更有效率之協調運作機制，提出關鍵性
Charles R. Wise, “Organizing for Homeland Security after Katrina: Is Adaptive Management What’s Missing?” p. 304.
U.S. Department of Homeland Security, “What’s New in the National Response Framework,” Federal Emergency Management Agency, January 22, 2008, pp. 1-4, <http://www.fema.gov/pdf/emergency/nrf/whatsnew.pdf>.
U.S. Department of Homeland Security, “National Response Framework,”
Federal Emergency Management Agency, January 2008, pp. 8-12, <http://
www.fema.gov/pdf/emergency/nrf/nrf-core.pdf>.
的緊急應變原則、緊急應變參與者、作用和組織結構，指導全國的緊 急應變工作。《國家應變架構》明訂依據法律及總統命令，國土安全 部部長負責協調跨部會、聯邦層級意外事故回應。另外，廢除 2006 年 5 月設立的意外事故顧問委員會(Incident Advisory Council)；而美國 紅十字會不再是大量照護的主要機構，其責任已轉移至國土安全部及 聯邦緊急應變管理總署；國土安全部及聯邦緊急應變管理總署也是大 量疏散意外事故附錄的協調機關。73
《國家應變架構》的內容結構包括核心檔(NRF Core)、緊急應變 支援功能附件(Emergency Support Function, ESF)、支援附件(Support Annexes)、突發事故附件(Incident Annexes)、合作夥伴指南(Partner Guides)等部分。核心檔主要內容包括：第一章角色和責任，規範各級 政府、公私部門和非政府組織參與緊急應變事務管理活動；第二章緊 急應變行動，強調國家層級因應各類意外事故之應變行動；第三章緊 急應變組織，著重國家層級如何組織實施緊急應變行動；第四章計畫 和預案制定，概述計畫和預案的架構；第五章附加資源，概述緊急應 變架構資源中心的內容和計畫。74
比較《國家應變架構》與《國家應變計畫》之內容，其主要附錄 因應實際需要已作變動修訂，反映美國政府面對各類非傳統安全威 脅，因勢利導反思、檢討緊急應變機制，適時提出具彈性與機動性的 改革方案，強化國土安全部及緊急應變管理總署因應全災害防救的治
所謂「意外事故」包括：實際或潛在緊急事件或所有危險事件，從意外事故 與天然災難到實際或潛在恐怖分子攻擊均涵蓋在內。意外事故之範圍從完全 涵蓋於單一社區內之事件到事件結果範圍涵蓋全國性大災難的事件均屬之。
U.S. Department of Homeland Security, “What’s New in the National Response Framework,” pp. 1-4.
U.S. Department of Homeland Security, “National Response Framework,”
pp. 1-81; U.S. Department of Homeland Security, “What’s New in the National Response Framework,” pp. 1-4.
理策略與能力（請見表 1）。
（Coordinator， 簡 稱 C），以提升整合能力。
#7、ESF #9、ESF #10、
ESF #11、ESF #13；後 勤管理支援附錄併入 ESF
#7；石油和危險物質意外 事故附錄併入 ESF #10。
資料來源： U.S. Department of Homeland Security, “National Response Plan,” pp.
1-92, ESF-i-vi, ESF#1-1-ESF#15-6。
U.S. Department of Homeland Security, “National Response Framework,”
pp. 1-81。
國土安全與緊急應變管理之制度檢討
美國在 911 事件之後，為因應各種類型人為災難與天然災害等非 傳統安全威脅成立國土安全部。然而，卡崔娜颶風對美國政治、經濟 與社會的衝擊，並不亞於 911 事件，不僅是傳統層面的油價上漲、聯 邦政府財政赤字擴大、金融市場動盪與失業率上升等問題。而是政府 應變能力不足與錯估社會脆弱性相互激化的關係，導致卡崔娜颶風演 變成為影響全國性的突發災難事故，75顯示國土安全部並未如預期發揮 政府緊急應變效能；因此，安全制度的建構不僅必須考量安全措施與 公民權益間的平衡原則，亦必須兼顧公、私部門間的夥伴關係，凡此 皆是決定政策施行良窳之關鍵因素。76
事實上，美國政府、國會、學界及輿論界之間一直存在聯邦緊急 應變管理總署是否繼續隸屬於國土安全部之下運作的相關辯論。觀察 參議院於 2006 年 5 月公布的〈卡崔娜颶風：一個仍未準備好的國家〉
調查報告，其間舉辦 22 場公聽會。有論者建議廢除聯邦緊急應變管理 總署，另在國土安全部成立國家整備應變管理機關取而代之，將緊急 應變管理、整備及關鍵基礎設施整合至新的部門。77部分觀察家則認為 應將聯邦緊急應變管理總署回復原本的獨立地位。78綜觀各界認為聯邦
Tom LaTourrette & Edward W. Chan, “Prepare for Disaster,” RAND Corporation, September 27, 2005, <http://www.rand.org/commentary/092705UPI.
html>.
John J. Castellani & Christopher J. Dodd, “Guiding Principles for Strengthening American’s Infrastructure,” Center for Strategic and International Studies, March 27, 2006, pp. 1-3, <http://csis.org/files/media/csis/pubs/060327_
infrastructure_principles.pdf>.
U.S. Senate Committee on Homeland Security and Government Affairs,
“Hurricane Katrina: A Nation Still Unprepared,” pp. 1-19.
Committee on Homeland Security, House of Representatives, “Legislation to Strengthen FEMA and Better Integrate It into the Department of Homeland
緊急應變管理總署應該獨立於國土安全部之外的原因如下： 反恐與 防災目的不同，不應互相隸屬； 獨立後經費編列不再受國土安全部 影響； 獨立後地位更加提升，有助於災害應變。79
美國參議院(United States Senate)委託賓州大學(University of Pennsylvania)社會科學教授凱特(Donald F. Kettl)所作〈國家緊急應 變管理：聯邦緊急應變管理總署隸屬何者？〉(National Emergency Management: Where Does FEMA Belong?)研究報告，強調聯邦緊 急應變管理總署獨立於國土安全部之外對災防應變並無幫助，其主要 論述為： 問題不在組織結構等制度面因素； 解決方式應發展「全 危險應變策略等級的提升」(an All-Hazards-Plus Strategy)； 調整 組織可能會變得更糟； 領導能力最為重要。80
2009 年 2 月，美國國土安全部督察長室(Office of Inspector General, OIG)提出〈美國聯邦緊急應變管理總署之去與留？〉(FEMA:
In or Out?)檢討報告，說明聯邦緊急應變管理總署是否續留在國土安 全部之各種論述，其結論認為聯邦緊急應變管理總署應繼續隸屬於國
Security, and for Other Purposes,” U.S. Government Print Office, May 9, 2006, pp. 1-6, <https://www.hsdl.org/?view&did=481368>.
U.S. Senate Committee on Homeland Security and Government Affairs,
“Hurricane Katrina: A Nation Still Unprepared,” pp. 1-19; Committee on Homeland Security, House of Representatives, “Legislation to Strengthen FEMA and Better Integrate It into the Department of Homeland Security, and for Other Purposes,” pp. 1-6; Henry B. Hogue & Keith Bea, “Federal Emergency Management and Homeland Security Organization: Historical Developments and Legislative Options,” pp. 23-26.
Donald F. Kettl, “National Emergency Management: Where Does FEMA Belong?” U.S. Senate Committee on Homeland Security & Governmental Affairs, June 8, 2006, pp. 2-3, <http://www.hsgac.senate.gov/hearings/
national-emergency-management-where-does-fema-belong>.
土安全部下持續運作較為合適，其主要考量如下：
恐怖主義的脆弱性
美國前任國家情報總監(Director of National Intelligence, DNI)
美國前任國家情報總監(Director of National Intelligence, DNI)